EDUCACIÓN EN CHILE
El análisis de las políticas de educación implementadas en nuestro país desde las primeras décadas del siglo pasado, da cuenta de un claro ejemplo de cómo la primacía de la lógica normativa del control en la toma de decisiones estatales, ha repercutido en un déficit de coordinación en la implementación de decisiones políticas y con ello en el desarrollo limitado de respuestas ante las demandas de la sociedad moderna. Si bien se aprecia una paulatina apertura a la descentralización de las decisiones junto con la incorporación más activa de actores corporativos y privados en el diseño de políticas de educación, se advierte que la primacía de principios normativos unificadores que propician la lógica de la centralización. Esto ha interferido en la capacidad de vinculación del estado con las distintas esferas y factores sociales involucrados en las condiciones que determinan tanto la calidad como las posibilidades de inclusión de los individuos en la esfera de la educación.
Un ejemplo claro de políticas orientadas por el mandato normativo de la unificación lo encontramos en el ámbito de la educación a partir del análisis del denominado Estado Docente. Durante este periodo, que se extiende desde fines de la década del treinta hasta
inicios de los setenta, la educación pasa a constituir uno de los órganos especializados del estado quién asume la tarea de normar y planear los contenidos pedagógicos bajo los cuales se espera formar a los chilenos, a la vez que regular los mecanismos de acceso y administración a las escuelas públicas del país (Nuñez 1993). Si bien esto puede interpretarse como un signo claro del proceso de diferenciación funcional que comienza a darse en el plano de la educación a partir del siglo XX, cabe señalar que la tarea integradora que esta pasa a cumplir en manos del estado, restringe su capacidad de asumir y responder ante los cambios que se van produciendo en la sociedad. El rol atribuido a la educación se circunscribe en un proyecto de país más amplio, en el cual esta es vista como la herramienta central para los fines de integración de la nación. Tal fenómeno es común a los países Latinoamericanos, los que influidos por el escenario dibujado por la primera y más tarde por la segunda guerra mundial, asumen como propias las preocupaciones de la política internacional, centrada en ese entonces en la necesidad de construcción y fortalecimiento de las naciones. El sentido del nacionalismo que plasmó a la educación, suponía que la ciudadanía debía comprometerse con el orden social, legal y ético proyectado y que dicho compromiso dotaría a los sujetos de la suficiente libertad y autonomía para desarrollarse individualmente. Tal como lo señala Ratinoff la inconsistencia de dicho discurso se da en tanto la nación es vista como una figura autónoma y coercitiva que se impone por sobre las lógicas y fines de la comunidad a la vez que se espera sea el resultado de la conducta de sus miembros (1994).
Particularmente en Chile a fines de la década de 1920, tiempo en que surge el Ministerio de Educación, el estado se plantea como el responsable del desarrollo de la nación y por ende se asume como el principal regulador de la economía. Es por ello que sus esfuerzos en relación con la educación estuvieron orientados hacia la formación de recursos humanos en función de los procesos de industrialización y urbanización por los que atravesaba el país. A partir de entonces y al menos hasta la primera mitad del siglo pasado las acciones emprendidas estuvieron dirigidas a la ampliación de la cobertura de la educación pública, la obligatoriedad y gratuidad de la educación básica y la diversificación de las áreas de formación superior y secundaria, especialmente aquellas relacionadas áreas técnicas de formación, requeridas para reforzar el desarrollo económico del país, en ese entonces
fuertemente orientado hacia el ámbito de las exportaciones. Tales esfuerzos se circunscriben en un trasfondo mayor de carácter político. En tal sentido es que la obligatoriedad de la enseñanza básica se liga a la necesidad de consolidación de las bases electorales con las que se pretende solventar a largo plazo el proyecto social iniciado. Por otro lado con la diversificación de los niveles de educación secundaria y superior se espera ampliar la participación de las clases medias y su compromiso con dicho proyecto, ante lo cual se debe tener en cuenta que estas constituyen la base del poder político del siglo XX.
Con el inicio de los años 50, el eje de la integración será el que determine los objetivos que a de asumir la educación: la democratización política y social del país. En el escenario internacional, tras el término reciente de la Segunda Guerra Mundial, el discurso nacionalista es reemplazado por ideas tales como pluralismo y democracia, las que nuevamente han de influir fuertemente sobre los objetivos y proyectos políticos que para entonces se trazaban en Latinoamérica. La educación en este nuevo contexto, pasa a ser una herramienta fundamental para la difusión de los nuevos valores imperantes. Si bien en nuestro país, estos fueron los conceptos centrales del discurso del estado, su puesta en práctica se ve enfrentada a una situación de mayor complejidad: la creciente demanda y cobertura en la educación pública no se había dado en forma paralela a un mayor desarrollo y mejora en su calidad. Esto implicó que el crecimiento del sistema educativo no respondiera a los procesos de modernización del país reflejados tanto en un mayor desarrollo económico, como en las transformaciones sociales que venían aconteciendo, tales como la diversificación del mercado laboral y el crecimiento sostenido de las capas medias. Es otras palabras, la educación pública, no contaba con los mecanismos necesarios para enfrentar las crecientes y diversas demandas de una sociedad cada vez más compleja. Ante tal escenario, las iniciativas y acciones emprendidas para hacer frente a tal problemática se centraron en el desarrollo de estrategias para la integración y unificación de la diversidad de instituciones, modalidades y programas educativos que hasta entonces habían surgido. Para tales efectos se funda la Superintendencia de Educación, se instaura el “Planeamiento integral de la educación” y se refuerza la labor de la Oficina Nacional de Planeación y de las Subsecretarías de Educación. Lo que se busca es ordenar
administrativamente un sistema que hasta entonces se mostraba caótico dada la multiplicidad de instancias y actores involucrados en su manejo.
Las acciones emprendidas no logran, sin embargo, hacer frente al problema de fondo: la necesidad de modernizar la educación. A pesar de la fuerza de los discursos políticos, estos no son capaces de influir sobre la lógica de operación y reproducción del sistema, el que se ve obligado a responder ante la alta demanda generada desde que la educación ha pasado a ser el principal vehículo de movilidad social. Frente a esto la urgencia se sitúa en la resolución de los problemas administrativos que obstaculizan el manejo de un cada vez mayor contingente de alumnos en formación. El pluralismo y consecuente atención a la diversidad que conlleva este concepto sólo se configura como idea, sin que traspase los principios, contenidos y metodologías que regulan la enseñanza.
Si bien, no se pueden desconocer las modificaciones realizadas durante este periodo a los planes y programas y en general los intentos por dotar de mayor flexibilidad al currículum, en términos técnico pedagógicos los cambios no fueron sustanciales. Incluso las demandas por renovación impulsadas por los movimientos de estudiantes universitarios durante los años 1967 y 1968, no lograron repercutir sobre lo netamente educativo, ni menos aún sobre la tradicional pedagogía de formación superior.
Según lo planteado por Nuñez, el tiempo de vigencia del denominado Estado Docente, el sistema público de educación:
“...en términos generales, mantuvo sus rasgos de uniformidad curricular de fuerte reglamentación y descentralización de la administración, con la sola excepción del servicio de educación primaria, que tenía un cierto grado de desconcentración, a través de una estructura de direcciones provinciales y departamentos locales. La uniformidad y la centralización eran justificadas como funcionales a los objetivos de integración sociocultural de la nación y a la necesidad de expandir el servicio público de educación y de distribuirlo adecuadamente” (Nuñez 1993, pp 61)
Ejemplo de lo anterior es que a pesar de las múltiples adecuaciones que se fueron realizando en la educación básica a nivel curricular, la tendencia siempre fue hacia la
uniformidad lo que se reflejó en el predominio de un modelo de educación urbana que se traspasa a las escuelas rurales. De esto modo parecía negarse tanto las transformaciones sociales dadas tanto a nivel de la urbe como del campo y tratándose a los sujetos como si las condiciones en las que se desarrollan fueran las mismas.
El principio de unificación de la nación adquirió mayor fuera y preponderancia a principios de los años 70, periodo en el cual se intentó homogenizar la organización y administración de las escuelas en base a criterios centralistas de planificación (Cox 2003). El proyecto de la Escuela Nacional Unificada, si bien no logró ser cabalmente implementado, es un ejemplo más de cómo el estado orientado por la lógica del control simplifica las exigencias del mundo moderno.
Durante la década de los 80, las principales transformaciones de la política de educación tuvieron relación con la descentralización administrativa de las escuelas, el fomento de la formación técnico profesional y el estímulo a la privatización. Las premisas en las que se apoyaron tales transformaciones aludían a una mayor eficiencia en el manejo de los recursos, una mayor participación del poder local en la toma de decisiones así como del sector privado en el desarrollo de la educación y una adecuación a las exigencias del mercado en torno a la formación técnica demandada por la modernización en el campo productivo y de servicios. Se puede apreciar tras este tipo de decisiones una mayor cercanía del estado con la lógica de la coordinación en cuanto la educación se habré a la participación de esferas de carácter privado y local. En esta misma línea el incentivo a la competencia que había detrás de estas políticas se basaba en la idea de que las familias actuarían como los principales decidores al momento de escoger las escuelas de sus hijos, lo que redundaría en el mejoramiento de los estándares y calidad de la educación. Los resultados y consecuencias de este proceso no generaron, sin embargo, los resultados que desde una esfera política -fuertemente influenciada por la racionalidad económica- se habían proyectado.
Al interpretar esta problemática desde la lógica de la coordinación se observa que los procesos de descentralización que se desarrollaron durante este periodo se restringieron al
ámbito administrativo sin propiciar su vinculación con la planificación e implementación de reformas curriculares de carácter participativo. La mayor flexibilidad con la que se intentó dotar a los planes y programas que conformaban el currículo nacional y que apuntaba a que cada escuela pudiera definir sus propios proyectos educativos, no se tradujo en mejoras cualitativas en la educación, considerando que complementariamente a esta medida se permitió la aplicación de criterios de diferenciación según rendimiento de los cursos de los distintos niveles educativos. La flexibilidad fue entendida entonces como la posibilidad de evaluar diferenciadamente a los alumnos, propiciando con ello una menor calidad formativa justamente entre quienes presentaban menor rendimiento escolar.
Se supuso que reformas en la gestión de los recursos se asociarían directamente a mejoras en los procesos formativos, sin considerar los factores estructurales asociados a la desigualdad en la calidad de la educación. La subvención estatal de alumnos de escuelas municipales y subvencionadas, no se tradujo en una mayor inversión en su proceso de formación, lo que se hizo evidente a partir del surgimiento de las pruebas estandarizadas de medición de la calidad de la educación durante los años ochenta. Los resultados de estos instrumentos mostraron los bajos niveles de aprendizaje en la educación básica y en particular en las escuelas rurales, así como la asociación directa entre el rendimiento escolar y el nivel socioeconómico de los sujetos, lo que deja en clara desventaja a los sectores más pobres de la población y muestra la influencia que la estratificación social ejerce sobre sus condiciones y recursos de inclusión. Se trabajó bajo el supuesto de la relación directa entre competencia y calidad, sin consideras las expectativas de carácter económico que este tipo de subvenciones generaría en el sector privado, así como las condiciones socio-espaciales que influyen en las decisiones de las familias sobre en que escuela formar a sus hijos. Se supuso además que la competencia se vería asegurada en la información que de esta se generaría sobre los rendimientos y logros de las escuelas, pero no se veló por que dicha información llegará de manera directa a los encargados de decidir la escuela por la que optarían. La descentralización en este caso es limitada y aparente dado que las decisiones sobre el modelo de educación al que se aspiraba, seguían adoptándose de manera centralizada (Serrano y Raczynski, 2005). Tales limitaciones pueden ser entendidas como un déficit de coordinación.
Otra evidencia del déficit de coordinación se puede observar en las decisiones que se tomaron sobre las condiciones que regulaban la situación laboral del los docentes, los que pasaron de su condición inicial de funcionarios públicos a empleados dependientes de los sostenedores de sus escuelas. Esto significó un deterioro en sus condiciones salariales así como la exclusión del sistema laboral de al menos un quinto de los docentes del país durante la esta década. Consecuentemente la matrícula de las carreras de pedagogía cae en alrededor de un 40% (Cox 2003). Tal problemática da cuenta de cómo las decisiones estatales sobre educación fueron tomadas sin consideras las repercusiones que están podían tener sobre otras esferas sociales. Al no considerar esta clase de riesgos, se producen nuevas problemáticas sobre las cuales el estado debe reaccionar. Si las nuevas decisiones sobre estos problemas se toman siguiendo con la lógica centralizada, se tiende a producir recursivamente nuevos problemas. Durante los años 90 se intentó revertir el desmejoramiento de las condiciones laborales de los profesores con mejoras salariales sustantivas e incentivos ligados al mejoramiento de su calidad como docentes. La desvinculación entre el ministerio de educación, encargado de promover estas transformaciones, y las políticas en base a las cuales se definen los estándares que regulan la formación de profesores, generaron sin embargo disonancias entre los objetivos de la Reforma Educacional y los objetivos de formación docente. Esto implicó que a pesar de las mejorías en la situación laboral de los profesores, estas no incidieran significativamente en los resultados y logros de aprendizaje de los alumnos, los que aún en la actualidad se encuentran fuertemente influenciados por diferencias de carácter estructural.
El aumento de las diferencias socioeconómicas en relación con la calidad y resultados de la educación que se generó como consecuencia de las políticas de los años 80, pasó a constituir uno de los principales objetivos del modelo de intervención que se empieza a implementar durante los 90. En tal sentido es que el principio normativo que orienta a este periodo es la búsqueda de una mayor equidad en las oportunidades de acceso a una educación de calidad. Uno de los principales argumentos en los que apoyaron las orientaciones de las políticas de educación de esta época aluden los efectos negativos que la desigualdad genera en relación con la productividad económica, el nivel de ingresos y las
posibilidades de acceso a empleos de calidad. Como respuesta a esta problemática se proyecta ampliar la cobertura y años de permanencia en el sistema educativo junto con fomentar mejorías en la calidad de la educación. Las estrategias implementadas para el logro de estos nuevos objetivos se sustentaron en un aumento sustancial del gasto público en educación- el que entre 1990 y 1993 aumenta en un 40%- cuyo destino fue el desarrollo de programas de mejoramiento de la educación con una fuerte focalización en los establecimientos mas pobres y con menores resultados, la revisión y renovación de currículo nacional estableciendo contenidos mínimos obligatorios como estándares de exigencia a las escuelas, la ampliación de la jornada escolar y de la cobertura hasta el nivel prebásico y el mejoramiento de las condiciones salariales de los profesores (Ormeño y Guerra 2002). Se reacciona con ello a las principales problemáticas generadas en el periodo anterior a la vez que se mantiene la estructura descentralizada de administración de las escuelas y los principios de flexibilidad que fomentan el desarrollo de planes y programas adecuados a las características, expectativas y demandas de los alumnos atendidos por las distintas escuelas del país.
Los procesos de democratización comandados por el estado y las aspiraciones valóricas que de estos derivan, hacen que este se plantee como responsable y promotor de la equidad en el acceso a esferas funcionales tales como la educación. En dicha tarea, si bien goza de mecanismos de coordinación tales como la descentralización y la flexibilidad curricular, siguen sigue situando como el principal responsable de la toma de decisiones sobre el curso de lo social, posición desde la cual procura controlar los procesos de desarrollo y democratización del país.
Se debe reconocer sin embargo, que las políticas educacionales de los últimos 10 años gozan de una mayor apertura al trabajo con actores que provienen tanto del interior del estado como de su entorno. En tal sentido es que en las toma de decisiones que configuran la intervención en educación participa no solo el Ministerio de Educación sino que también el Ministerio de Hacienda, El Ministerio de Planificación, el Consejo Superior de Educación, el Parlamento y la Presidencia. Así mismo se ha propiciado la negociación entre gobierno y oposición y con el colegio de profesores, la vinculación con organismos
internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el trabajo con expertos en el ámbito de investigación en educación. Se ha pretendido además una mayor participación de la comunidad educativa en la planeación de sus propios procesos de desarrollo enfatizando la importancia asignada a la familia como co-gestora de la formación de sus hijos. Se debe reconocer además la orientación hacia el futuro que han tenido estas políticas tanto en relación con la continuidad con la que han operado como con su común proyección en función de una mayor modernización del estado. Todos estos elementos, si bien influencian al estado en asumir la coordinación como estrategia, no han logrado generar los cambios y resultados proyectados en función del mandato de la equidad. Los resultados arrojados por las pruebas estandarizadas de medición de la calidad de la educación siguen dando cuenta de una clara desigualdad a partir del nivel socioeconómico de las escuelas y sus alumnos. El diagnóstico de esta situación y en particular la comparación a nivel internacional, plantea que el país no logra responder a los estándares de aprendizaje competitivos propios de la sociedad mundial (Cox 2003).
El análisis de las políticas de educación en Chile, realizado por la OCDE da cuenta una