1.2. Caracterización de los Programas Federales
1.2.3. Algunas críticas y debates actuales.
Una de las críticas más fuertes que los equipos de investigación urbana56 realizan a los Programas Federales, es la ausencia de criterios y recursos para la obtención de suelo donde se ejecutará la construcción de viviendas. Los Programas Federales no contemplan dentro de su financiamiento -ni en sus reglamentos- los fondos y procedimientos para resolver un tema tan relevante como la localización de las viviendas57.
Algunos de estos estudios académicos (Del Río & Duarte, 2013) son muy
esclarecedores acerca de la magnitud de este “descuido” en la formulación de la
política: la resolución acerca del dónde construir queda en manos de las instancias locales de gobierno (la Provincia y los municipios) y de sus propias capacidades, que son desiguales y -en algunos- escasas.
La tarea de encontrar tierra disponible para llevar a cabo un proyecto de construcción de viviendas es compleja: si la tierra es fiscal, las posibilidades de
56Algunos de los trabajos que se mencionarán en este apartado son recientes producciones del equipo de investigadores del Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento.
57 La localización de las viviendas trae como correlato la definición acerca de a quiénes se destinarán las viviendas. Sobre este ítem se trabajará en el próximo capítulo, cuando se aborde la conformación de los listados de adjudicación.
posterior regularización y entrega de las escrituras es más simple, porque no hay un tercero con quien el Estado deba negociar para comprar y luego poder trasladar a los adjudicatarios. Este es el caso de los terrenos privados, en los cuales se despliega una negociación con su o sus propietarios. En los peores casos, un gran predio puede implicar situaciones combinadas. Cada municipio sale a buscar posibles terrenos en los cuales construir, para no perder los cupos de viviendas que el gobierno nacional les ofrece58:
“Pero ponele, en su momento, cuando salió la ley de construir toda esta cantidad de 300.000 viviendas y qué sé yo, la idea era de Nación: Bueno, tengo plata para construir todas estas viviendas; fijate en dónde. El problema es que la vivienda se construye en algún lado, no en el aire. Entonces, se suponía que “la tierra iba a aparecer”; el punto es que no había tanta tierra disponible para construir las 300.000 viviendas.” (Entrevista a una funcionaria del Instituto de
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires. Octubre 2012)
Pero además de poder identificar las principales dificultades de esta gestión y las alternativas que se formularon desde el gobierno provincial para facilitar el acceso a la tierra, el punto más importante de estos planteos es que dan cuenta de la desarticulación de la política de vivienda con las políticas de acceso a la ciudad o las políticas urbanas: “La relación entre el mercado del suelo y la política habitacional plantea una serie de
paradojas producto de la disociación entre la política de vivienda y la gestión del suelo. Por un lado, la política de vivienda genera una demanda agregada que dada su escala aumenta las expectativas de los propietarios y dificulta el proceso de adquisición del suelo. Por otro lado, es la misma acción pública la que valoriza el suelo al dotar de equipamientos colectivos, servicios públicos y normativa urbana a las distintas áreas de expansión o crecimiento de las ciudades. Sin embargo, a pesar de generar esa valorización con su propio accionar, el Estado tiene muchas dificultades para poder adquirir posteriormente ese suelo para los requerimientos de su propia acción, ya que deberá desembolsar una masa de dinero importante para pagar la valorización que generó.” (Del Rio & Duarte, 2012: 61)
Ante esta situación, y por iniciativa del gobierno provincial, en el año 2006 se otorgó a las empresas la responsabilidad de presentar posibles terrenos para la construcción de viviendas a través de la operatoria que se denominó Terreno y Proyecto
58 Ampliaré esta afirmación más adelante, en este capítulo, cuando aborde el caso particular de Avellaneda.
Urbano (TPU)59.
Otra discusión que generaron los Programas Federales en el mundo académico - pero también militante- es aquella que se enfoca en la magnitud de la inversión destinada a la construcción de viviendas a escala país: ¿Es esta inversión histórica, en el sentido de que no se registran antecedentes similares o superiores en nuestro país?
Por un lado, algunos sostienen que esta iniciativa del gobierno nacional implicó
un “giro re-centralizador” dado que el Estado volvió a concentrar los fondos destinados a la construcción de viviendas, a establecer las directrices de acción, a controlar la utilización de los fondos y la ejecución de las obras en todo el país. Desde esta perspectiva, esta inversión es superior a cualquier otra registrada en la historia de nuestro país. En un trabajo reciente (Varela & Fernández Wagner, 2013) los autores establecen una comparación entre la cantidad de viviendas construidas históricamente en la Ciudad de Buenos Aires y los partidos que conforman el AMBA y la cantidad construida por los Programas Federales hasta el año 2007, junto con los mejoramientos de vivienda. Arriban a la conclusión de que las 42.436 producidas en el período 2004/2007 superan las 39.856 construidas desde el año 1976 hasta el 2003 por el FONAVI.
Por otro lado, algunos sostienen que el discurso acerca de la inversión histórica en construcción de viviendas es una falacia, dado que ya se registran antecedentes similares en nuestro país. En este sentido, otro estudio (Seiffer, 2011) analiza los fondos invertidos y las cantidad de viviendas construidas desde 1976 hasta 2008 y arriba a la conclusión opuesta: el impacto de los Programas Federales no implica ningún quiebre con respecto a décadas anteriores sino que mantiene una misma tendencia con picos de
59 El citado trabajo de Del Río & Duarte (2013) profundiza en estas cuestiones e incluso establece una tipología de los modos en que los municipios del Conurbano resolvieron el tema de acceso al suelo para la construcción de viviendas.
mayor o menor cantidad de viviendas construidas y aún no alcanza la cantidad que produjo el menemismo.
Lo cierto es que, con argumentos a favor o en contra, los Programas Federales trajeron como consecuencia, en el marco de una situación de crisis, que se volviera a hablar de las problemáticas del hábitat y la vivienda como un problema claramente de la
“agenda pública” (Aguilar Villanueva, 1993). Ambos discursos, el que refuerza la idea de que el Estado retoma la política de vivienda, y estudios como el mencionado que dan cuenta de que en realidad nunca dejó de invertir, se inscriben en el marco de discusiones más amplias acerca de qué hizo el Estado durante la década menemista y qué hizo a partir de la crisis del año 2001, con los gobiernos kirchneristas60.
Es complejo establecer cómo han evolucionado los indicadores vinculados a las condiciones habitacionales de la población del AMBA, ya que esto implicaría poder abarcar una variedad de situaciones, así como de problemáticas y políticas: condiciones del mercado de alquileres, incremento de los desalojos, dificultades para la compra de viviendas en los sectores medio y medio-bajos, deterioro de los conjuntos urbanos construidos por el Estado, entre otras- pero lo que resulta cierto es que, en el transcurso de una década con picos de mejora y de caída económico-social, la política de construcción de viviendas permaneció intacta e incluso se incrementó. En un reciente trabajo académico, la autora sintetiza lo antes descripto muy acertadamente:
“En síntesis, la crisis de 2001 produjo la profundización de tendencias presentes en las últimas décadas y la recuperación de la misma, entre 2003 y 2008, no ha implicado una recuperación equivalente del sector, con la excepción de la producción estatal de viviendas, recién en 2007.”(Ballent, 2010: 149).
En las líneas que siguen abordaré las características que asumió -y asume aún
60 Estas discusiones, que en principio señalan un solo aspecto de las políticas sobre el hábitat y la vivienda, podrían ampliarse con el análisis de otras acciones que lleva a cabo el mismo Estado: qué sucede con el mercado de alquileres, con el acceso al suelo y la vivienda por la vía privada, con el incremento de los desalojos, etc.
hoy- la implementación de los Programas Federales en el Municipio de Avellaneda. Esta caracterización implicará identificar no sólo los modos singulares en que los actores municipales -funcionarios y equipos técnicos- lidiaron con los instrumentos burocráticos que conllevan dichos Programas, sino también en qué marco de conflictos se llevó -y se lleva a cabo a la actualidad- la política de construcción de viviendas.