El gran determinante del modelo de cambio institucional posible son las instituciones políticas. Cuando éstas no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden carecer del marco necesario para resolver conflictos, se perderán los beneficios potenciales que se derivan de la reestructuración institucional, y los actores pueden verse forzados a formar coaliciones o grupos para romper los bloqueos y vías muertas mediante huelgas, violencia, golpes de Estado o cualquier otro medio. Este escenario será tanto más probable cuanto mayor sea la desigualdad y el grado de polarización social y política. El cuadro se complica más cuando los actores sociales, además de carecer del marco institucional que incentiva la concertación, disponen de escasa libertad de negociación y dudosa capacidad para mantener la lealtad de sus representados. En estos casos puede no existir intersección posible entre los actores sociales, y se hace imposible la reestructuración institucional,
aunque de ella pudieran derivarse beneficios potenciales muy importantes.
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Ante estas situaciones de entornos institucionales desincentivadores de la concertación y actores sociales dotados de escasa libertad y representatividad, los actores sociales pueden intentar formar coaliciones rupturistas o revolucionarias con la finalidad de des- bloquear la situación y captar los beneficios potenciales del cambio institucional. Pero el resultado de la revolución exitosa siempre será incierto a mediano plazo, pues a la hora de reestructurar las reglas y distribuir el poder y los beneficios surgirá inevitablemente el conflicto, sin que todavía se hayan creado las pautas institucionales para su solventación concertada. Entretanto, las viejas reglas informales, aunque expresen soluciones subóptimas, seguirán vigentes mientras resuelvan, aunque sea ineficiente e inequitativamente, proble- mas a la gente.
Cuando el cambio incremental se hace imposible o insuficiente, la manera de dismi- nuir los costos y riesgos del proceso de ruptura consiste en renunciar a la hipótesis revo- lucionaria (en el sentido de que la parte victoriosa impone un nuevo orden institucional que se trata de legitimar a posteriori) y generar procesos de ruptura pactada. El contraste entre los procesos constituyentes venezolano y español puede servir como un buen refe- rente. El proceso constituyente español fue una ruptura con el orden constitucional ante- rior, pactada entre las fuerzas políticas y sociales que representaban a la inmensa mayoría de los ciudadanos. El proceso constituyente venezolano fue inequívocamente democráti- co, pero no fue el resultado de un pacto entre las fuerzas políticas que disponían ocasio- nalmente de legitimidad electoral y las fuerzas políticas y sociales capaces de operar como actores estratégicos y vetar el proceso. El alto nivel de institucionalización y estabi- lidad política conseguido en el primer caso y el bajo nivel de institucionalización y la alta polarización y riesgo político del segundo constituyen todo un aviso para los actores estratégicos.
El valor y la dificultad del consenso se entienden mejor cuando se los ve no como el fruto de unos juegos florales políticos, sino como el resultado deseable de un conflicto distributivo que sin consenso generará desgobierno y hasta desintegración política y social y que, contrariamente, con un buen aprendizaje y consenso puede generar un nuevo equi- librio institucional más equitativo y eficiente. La reforma institucional es, pues, el momento del conflicto, de la palabra y de los pactos, es decir, es el tiempo de la POLÍTICA, así, con mayúsculas. Cuando se acepta la necesidad de la reforma institucional para que avance el desarrollo humano se redescubre el valor de la política y los políticos. Pero como no se trata de la política ni de los políticos producidos por la gobernabilidad anterior, la reforma de la política se convierte en un tema imprescindible de la nueva agenda de desarrollo.
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