Muchas de las dificultades que presentan las democracias actuales para garantizar un acceso igualitario de los diferentes intereses sociales y políticos a la toma de decisiones tienen que ver con la organización y el funcionamiento interno de los partidos. Particular- mente deben ser tenidos en cuenta dos aspectos: el nivel de democracia interna y el sistema de financiación.
La razón más elemental de la importancia de la democracia interna de los partidos para la calidad de la representación es que una democracia no podrá garantizar una re- presentación efectiva de los principales intereses sociales si cuenta con partidos poco democráticos, incapaces de representar y de articular de un modo adecuado las diferen- tes voces e intereses que coexisten en ellos. En otras palabras, difícilmente los partidos pueden hablar en nombre de la democracia si su origen está contaminado por prácticas no democráticas (Alcántara, 2002). Por su parte, el sistema de financiación es importante, entre otras razones, porque su incidencia es decisiva para garantizar condiciones de equi- dad durante la contienda electoral, y evitar o, al menos, paliar el tráfico de influencias y las oportunidades de corrupción política, así como el ingreso de dinero del crimen orga- nizado, sobre todo, del narcotráfico.
La democratización interna de los partidos
Al abordar este tema vale la pena recordar la conocida “ley de hierro de la oligarquía” que formuló Michels a principios del siglo XX y que aún está vigente: la tendencia de los partidos a minar la democracia interna en beneficio de una minoría que dirige y controla férreamente el partido.
Por lo general, los estudios existentes sobre la democracia interna de los partidos de América Latina se fijan en los aspectos más visibles que permiten un análisis comparado:
los criterios establecidos de selección formal de las autoridades y candidatos (Alcántara,
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2002; Freidenberg y Sánchez, 2001; Payne et al., 2003). Aunque esta información es impor- tante, no es en absoluto suficiente. Por empezar, hay otros criterios informales que tienen tanta o mayor importancia para la selección de cargos partidarios. Además, se dejan sin abordar algunos elementos formales relevantes, como la existencia de mecanismos de control para garantizar estos derechos o el reconocimiento de corrientes internas de opinión (Hernández, 2002). Se está, pues, ante un tema en el que hay muchas preguntas por responder y mucha información por recabar.
Pero, ¿qué puede decirse a partir de la información disponible? Estudios de política comparada ponen de manifiesto la tendencia reciente en todos los países de América Latina a generar mayores niveles de transparencia, apertura y participación en la selec- ción de los dirigentes partidarios y la designación de los candidatos presidenciales (Payne
et al., 2003; Alcántara, 2002). Dentro de las variantes de elección interna que se han ido
instalando en los partidos, la que ha adquirido mayor peso es la de las elecciones prima- rias, esto es, la elección de los dirigentes y candidatos mediante el sufragio directo y secreto de los miembros del partidos (primarias cerradas) o de todos los ciudadanos que deseen participar (primarias abiertas). Actualmente las elecciones primarias, de un tipo u otro, están presentes en algo más de la mitad de los países de la región.
Aunque las características de las elecciones primarias son muy diversas en los diferen- tes países latinoamericanos, se pueden identificar tres grandes grupos (Payne et al., 2003). Un primer grupo corresponde a siete países: Bolivia, Costa Rica, Honduras, Panamá, Para- guay, Uruguay y Venezuela, donde la selección de las candidaturas partidarias a través de elecciones primarias está regulada formalmente (en la Constitución, legislación o estatu- tos de los partidos). Colombia, Argentina, Chile, México, Nicaragua, República Dominica- na, y El Salvador conforman un segundo grupo, en el que se celebran elecciones prima- rias, al menos de manera esporádica, a pesar de no contar con ninguna exigencia formal a este respecto. Colombia es un caso particular, pues aunque las primarias no son obliga- torias, cuando se realizan deben regirse por una ley especial sobre las consultas popula- res internas de los partidos. Finalmente, en Brasil, Guatemala, Perú y Ecuador las eleccio- nes primarias no están reguladas ni tampoco son utilizadas por los partidos (en Ecuador han sido adoptadas en una ocasión y sólo por un partido).
La introducción de elecciones primarias representa, sin duda, un importante avance democratizador en el seno de los partidos latinoamericanos. Pero no por ello hay que caer –como a veces ocurre– en un excesivo optimismo y creer que la introducción de primarias es capaz de afrontar los riesgos de oligarquización de los partidos. En otras palabras, existen argumentos a favor y en contra de la introducción de primarias (Boix, 1998; Vargas-Machuca, 1998, y Maravall, 2003): por un lado, alientan el debate en el inte- rior de los partidos, generan participación y transparencia para la elección de cargos, etcétera, pero, por otro lado, comportan riesgos y potenciales efectos negativos, asocia- dos, sobre todo, a la cohesión interna de los partidos.
El caso paraguayo ilustra muy bien los riesgos de las elecciones primarias y de sus
consecuencias negativas para la gobernabilidad del país. La mayoría de los partidos polí-
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ticos de Paraguay cuentan con una gran fragmentación interna, que tiene su correlato en la dinámica parlamentaria. Por ejemplo, en la anterior legislatura (1998-2003) el partido del Presidente, el Colorado, contaba con tres grupos parlamentarios diferentes en el Con- greso. En este contexto, la celebración de elecciones internas por sufragio directo para seleccionar los dirigentes y los candidatos ha incentivado la fragmentación y el enfrenta- miento interno dentro de los partidos. Ello ha comportado, a su vez, efectos negativos para la gobernabilidad del país, especialmente en dos sentidos. Por un lado, ha puesto en jaque la capacidad de los presidentes para disponer de mayorías legislativas que les per- mitan gobernar. Por otro, la fragmentación interna de los partidos ha generadp mucha imprevisibilidad de los resultados de la actividad legislativa y ha hecho aumentar sensi- blemente los costos de transacción legislativos (Barreda y Costafreda, 2002; Barreda y Costafreda, 2003).
Asimismo, la introducción de primarias en América Latina, aunque es un avance im- portante, no ha sido suficiente para revertir el déficit democrático de muchos partidos. Cualquiera que tenga un mínimo contacto con los partidos de la región puede darse cuenta del alcance limitado de la institucionalización y rutinización de pautas democráti- cas en muchos de ellos donde son frecuentes pautas y estilos de hacer política no demo- cráticos, por ejemplo, el clientelismo, el personalismo, el verticalismo en la toma de deci- siones, etcétera.
La financiación de los partidos
A pesar de su relevancia social y académica, este tema ha sido poco estudiado en Améri- ca Latina. Como en el caso de la democracia interna, es muy difícil disponer de informa- ción confiable sobre cómo gestionan los partidos su financiación. De ahí que los estudios realizados se centren prácticamente en las reglas y aspectos formales de la financiación partidaria.
Estudios recientes han aportado abundante información sobre las características de la financiación de los partidos latinoamericanos (Del Castillo y Zovatto, 1998, Zovatto, 2002 y Payne et al., 2003). En particular, cabe destacar tres cuestiones del sistema de financiación que influyen especialmente sobre la igualdad: la modalidad de financiación de los partidos, los límites a las contribuciones privadas y los mecanismos de control y sanción existentes. En relación con la primera cuestión, todos los países latinoamerica- nos utilizan un sistema mixto, en el que los partidos reciben fondos públicos y privados para financiar sus campañas electorales y sus gastos ordinarios. La única excepción es Venezuela: su Constitución de 1999 eliminó la financiación pública de los partidos.
La mayoría de los países latinoamericanos establece algún sistema de limitación a las donaciones privadas a los partidos. En algunos casos (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, México y Paraguay) la limitación se refiere tanto al origen de las contribucio- nes privadas como a su monto. En otros casos (Ecuador, Honduras, Nicaragua, República
Dominicana y Venezuela) la limitación sólo atañe al origen. En una situación muy diferente
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se encuentran El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú y Uruguay, que no cuentan con nin- gún tipo de prohibición al respecto. Todas estas limitaciones formales no coinciden, em- pero, con la percepción generalizada en la mayoría de esos países de que la financiación privada es superior a la pública. Esta percepción se basa en los frecuentes escándalos de corrupción, de financiación ilegal con dinero del narcotráfico, etcétera.
Todos los países de América Latina, con excepción de Uruguay, han incorporado en su legislación la obligación de los partidos de rendir cuentas de su financiamiento, para transparentar la administración de recursos. Sin embargo, la mejora en la transparencia es por el momento muy modesta, dado que, en la mayoría de los casos, la publicación de la información sobre la financiación de los partidos se hace a través de boletines, gacetas o diarios oficiales, leídos sólo por unos pocos ciudadanos. Asimismo, todos los países, con excepción nuevamente de Uruguay, cuentan con órganos específicos de control y fiscalización de la financiación partidaria; responsabilidad que recae en la mayoría de casos en los órganos electorales. La eficacia de esta función se ve, con frecuencia, bas- tante restringida, sobre todo por dos motivos: por las propias limitaciones de competen- cias y recursos de estos órganos electorales, y por la escasa independencia que a menudo tienen respecto de los partidos políticos.
Paralelamente a estos procedimientos de control, la mayoría de los países ha estable- cido regímenes de sanción para delitos en materia de financiación partidaria. Perú, El Salvador y Uruguay son los únicos países que no han fijado ninguna sanción explícita para este tipo de delitos. A menudo, estos mecanismos de sanción se encuentran con serias dificultades a la hora de su aplicación. Especialmente por dos razones: por la propia debilidad de estos mecanismos –por ejemplo, en muchos casos se aplican muy tardía- mente– y por la ausencia de una sensibilidad social suficiente respecto de la gravedad de este tipo de delitos.