En América Latina la democratización tiene lugar en un contexto institucional complejo, en el que hay instituciones políticas formalmente establecidas (en Constituciones y legis- lación auxiliar) y otras que, a pesar de no estar explícitamente formalizadas, son amplia- mente compartidas y cuentan con gran arraigo. Tradicionalmente se ha considerado que las instituciones informales resultan disfuncionales en relación con las formales. Sin em- bargo, cada vez está más extendida la opinión de que las relaciones entre unas y otras operan en sentidos muy diversos: en ocasiones, las instituciones informales refuerzan y en otras erosionan los efectos de las formales (Gretchen y Levitsky, 2003). En este trabajo se va a prestar únicamente atención a aquellas instituciones políticas informales que fre- nan los avances del proceso democratizador y, sobre todo, frenan los efectos de disminu- ción de la desigualdad y la exclusión.
Cuando se habla de institucionalidad política informal como obstáculo y desafío para
la democracia en América Latina, el término más utilizado es el de clientelismo. El
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clientelismo es un tipo de relación política altamente jerárquica entre un “patrón” y un “cliente” que intercambian servicios de muy diverso tipo; por ejemplo, votos o, en gene- ral, apoyo político a cambio de dinero, empleo, etcétera (Máiz, 2003, O’Donnell, 1996 y Corzo, 2002).
La raíz del clientelismo radica fundamentalmente en una cultura patrimonialista de la política y el poder, de larga tradición en América Latina, según la cual se concibe la políti- ca como una extensión del espacio privado, que permite satisfacer intereses particulares (Lazarte, 2002). Lo que nos interesa destacar del clientelismo de un modo especial es que la relación política vertical que establece es un reflejo de la situación desigualitaria en que vive la región y, al mismo tiempo, contribuye de manera decisiva a reforzar esta situación. Este refuerzo se realiza de diversas formas. Para empezar, el clientelismo se caracteriza por distribuir bienes o servicios a individuos y grupos singulares, al margen de criterios generalistas de las políticas públicas.Asimismo, el clientelismo, en la medida en que arti- cula lazos muy verticales entre patrón y cliente y bloquea el establecimiento de relaciones horizontales y de cooperación entre los clientes, inhibe la acción colectiva y la moviliza- ción del conjunto en defensa de sus intereses, con lo que se mantienen la relación políti- ca desigualitaria y sus consiguientes efectos particularistas.
Más allá de la constatación del clientelismo como un importante desafío para la institucionalización de las democracias y para el avance igualitario en América Latina, no se dispone de estudios ni de datos suficientemente precisos sobre el alcance que tiene en la región. Los indicadores de carácter comparado que se utilizan habitualmente para medir el nivel de clientelismo se refieren a la extensión de la corrupción y, en menor medida, a indicadores de particularismo o favoritismo en la acción pública, como el indicado ante- riormente. Sí hay, en cambio, numerosos estudios de caso que son muy clarificadores de cómo opera el clientelismo en determinadas áreas geográficas o en ámbitos específicos de la gobernabilidad política, en particular en el funcionamiento de los partidos políticos y la administración pública. Vale la pena comentar algunas conclusiones en torno a estos dos ámbitos.
Estudios recientes sobre el sistema institucional de Bolivia y Paraguay (Instituto Inter- nacional de Gobernabilidad (IIG), 2002; IIG 2003) muestran cómo el clientelismo constitu- ye la pauta principal que orienta el comportamiento interno y externo de los partidos, y es la base desde la que se construyen su estabilidad, cohesión y fortaleza. Así, en el caso de Bolivia, un experto comenta que “la clave de la gobernabilidad de los partidos pasa por un eficaz sistema clientelar y prebendalista; lo que da unidad y cohesión interna a los parti- dos es un buen sistema de prebendas” (IIG, 2004). El clientelismo es particularmente visible en períodos electorales, en los que la oferta de “favores” por parte de los partidos a cambio de apoyo admite diversas formas, pero fundamentalmente dos. La primera es la compra del voto, cuyo valor a menudo tiene una tasación relativa y se dirige a los sectores más humildes. Esta práctica está bastante extendida: por ejemplo, según una encuesta realizada en 2001, un 87% del electorado paraguayo creía que se compraban votos (IIG,
2002). Otra forma habitual de intercambio clientelar es la promesa de cargos públicos a
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cambio de apoyo; esto suele ir dirigido a personas con capacidad de movilizar apoyo político dentro de una colectividad.
El caso boliviano ilustra el peso de la informalidad en la administración pública. Un estudio del Banco Mundial (2000) se ha ocupado extensamente de ello, al mostrar cómo el elevado nivel de informalidad que existe en la administración pública de Bolivia tiene un origen básicamente político: en la práctica generalizada de padrinazgo/clientelismo en el sistema político, y de una manera más concreta, en la práctica del “cuoteo político” –que incentiva el procedimiento establecido de elección del Presidente– a través de la cual los partidos establecen gobiernos de coalición y se distribuyen el padrinazgo estatal. En este sentido, cabe señalar que el presidencialismo boliviano tiene una destacada particulari- dad parlamentaria: si ningún candidato obtiene mayoría absoluta en la elección presiden- cial, la elección pasa a decidirse en el Congreso. Este diseño institucional ha incentivado la creación de coaliciones interpartidarias de apoyo a un candidato presidencial sobre la base de un reparto de posiciones de poder (IIG, 2004).
La práctica de cuoteo político mencionada ha resultado positiva para asegurar, a nivel macro, estabilidad y gobernabilidad democrática, pero, a nivel micro, ha comportado un deterioro importante de los servicios públicos. Hay que destacar también de este estudio la información concreta que ofrece sobre los mecanismos informales utilizados por los partidos para influir sobre los funcionarios públicos: el ofrecimiento de incentivos positi- vos o “zanahorias” (uso discrecional de fondos oficiales o extraoficiales, como los pro- yectos financiados por la cooperación internacional) e incentivos negativos o “palos” (la amenaza, sobre todo, de despido).