La democracia
La idea de democracia política tiene una larga historia, con altibajos, que se conoce con bastante precisión. De hecho, en varios análisis académicos recientes se ha afirmado que, con un margen mínimo de error, en el año 1993 se cumplió el 2.500 aniversario de que Clístenes la creara. Durante el transcurso de ese largo período se han reivindicado diversas encarnaciones de la idea en una amplia variedad de escenarios. Así, la democra- cia política ha sido considerada compatible con una economía basada en la esclavitud (ése fue el consenso washingtoniano hasta el 1º de enero de 1863). A lo largo de los siglos ha sido identificada con el urbanismo y la alfabetización; con la colonización de nuevas tierras –en 930 d.C. comenzó a reunirse anualmente el Parlamento islandés–; con la mo- narquía constitucional y con el republicanismo; con ciertas formas de conquista imperial europea –por ejemplo, la expansión del “sistema Westminster”– y con ciertas formas de
resistencia al dominio imperial; con el cristianismo y con el liberalismo secular; y, en estos
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días, tanto con el implacable avance del socialismo como con la inevitable hegemonía del capitalismo.
Durante la mayor parte de este período, la opinión ilustrada ha mostrado hostilidad y temor a la democracia política, a menudo equiparada con el Gobierno de las masas o el triunfo de la mediocridad. No obstante, después de las revoluciones democráticas de 1848 –que, en su mayoría, fracasaron–, una nueva síntesis de constitucionalismo político combinado con liberalismo económico comenzó a allanar el camino hacia una variante más conservadora de “democracia”. El concepto se ha asociado en el tiempo y en el espacio con diversos experimentos sociales, cada uno de los cuales necesita ser debida- mente contextualizado. A modo de ejemplo, bien puede argumentarse que, después de 1870 y durante aproximadamente medio siglo, en distintos puntos de América del Sur dominó una variante (“oligárquica”) de Gobierno constitucional civil estrechamente aso- ciada con un modelo de desarrollo orientado hacia la exportación, basado en el intercam- bio de diversos productos primarios por bienes de capital importados, sobre todo ferro- carriles, puertos, telégrafos, etcétera. No se trataba de una “democracia” en abstracto –de hecho, tenía unas cuantas características que resultarían claramente antidemocráticas desde una perspectiva moderna– y el modelo de desarrollo asociado, que no era de vali- dez universal ni de duración permanente, entró en crisis cuando el motor de combustión interna desplazó al tren y Gran Bretaña perdió su ascendiente.
De modo que no hay que dejar de tener en cuenta las condiciones fronterizas que limitaban la coexistencia de ese tipo de democracia en particular y de ese proceso de desarrollo específico. Con todo, dentro de esos límites espaciales y temporales se pue- den analizar algunas hipótesis muy significativas que, si bien no están relacionadas con la causalidad en un sentido estricto, atañen al menos a ciertos patrones recurrentes de asociación y afinidad selectiva. La impresión es que los banqueros, comerciantes e inversores extranjeros exigían en forma constante el cumplimiento del principio de invio- labilidad de los contratos y de la previsibilidad del Gobierno. Tanto el constitucionalismo civil como el crecimiento orientado a las exportaciones se organizaban en gran medida en torno de ese requerimiento funcional. Suponiendo que esta interpretación resiste un aná- lisis a fondo, se habría identificado una clase de vinculación importante entre una varian- te de orden político determinada y un episodio específico en la historia del desarrollo económico.
Resultaría útil tener esto en cuenta al investigar la conexión entre otras variantes de “democracia” y estrategias de desarrollo alternativas en diferentes períodos o en otros lugares del mundo. Pero cualquier intento de convertir esto en un precepto general o de asociar esta clase de experiencia con, por ejemplo, la de los regímenes electorales basa- dos en los campesinos, propios de la Europa de entreguerras y sus estrategias de nacio- nalismo económico, sería, en teoría, un despropósito y, en la práctica, una manipulación de la información. Desde finales del siglo XIX, a más tardar, la noción de democracia ha sido adoptada como propia por las clases dirigentes occidentales y en gran medida
desradicalizada, proceso que alcanzó su punto culminante durante la Guerra Fría, cuando
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se procuró integrar prácticamente la totalidad del amplio espectro de regímenes anticomunistas al campo democrático, con la exclusión de los regímenes más “neutros” o que no eran de fiar, incluidos aquellos que mostraban grados de apertura política consi- derablemente mayores.
Hoy en día, ante la ausencia de una alternativa soviética que pueda intentar oponerse a las pretensiones occidentales de universalismo y modernidad, puede afirmarse que existe una adhesión nominal de todo Occidente y, quizá, también de gran parte del resto del mundo al ideal de la democracia política. Pero si se olvida su historia subversiva y plena de altibajos, se convierte en un ideal desarraigado, en una formalidad procesal, incluso en algo intrascendente para aquellos que aún persiguen esa meta esquiva que es la buena sociedad.
El desarrollo
La idea de desarrollo económico es más reciente y su historia no está tan bien estudiada. Es cierto que la realidad del desarrollo económico se remonta a épocas anteriores a la Grecia clásica, pero la idea no pudo elaborarse hasta que las creencias previas al surgi- miento del mercado acerca de cuestiones como la estabilidad de las necesidades y la existencia de un “precio justo” fueron superadas. En la tradición europea, la idea de que las necesidades eran en principio ilimitadas, así como la idea asociada de que los precios relativos debían reflejar la escasez relativa –en relación con las necesidades ilimitadas– no parece que hayan desplazado las creencias previas al surgimiento de los mercados hasta mucho tiempo después de la Reforma. Antes de eso, el monopolio católico de los estudios superiores y de la moralidad impidió que naciera el razonamiento económico moderno, y la doctrina clásica precristiana también se fundaba en los mismos supuestos anteriores al surgimiento de los mercados, de modo que, en lugar de la idea moderna de desarrollo económico, los griegos y los romanos pensaban en términos de ciclos históri- cos de crecimiento y decadencia.
Probablemente sea un poco anglocéntrico afirmar que el pensamiento reflexivo y com- parativo sobre el desarrollo económico tuvo su origen en la Ilustración escocesa, y consi- derar a Hume, a Ferguson y, sobre todo, a Smith como los autores que fundaron esta tradición, pero si el estudio se centra, en cambio, en sus contrapartes de la Europa con- tinental (Cantillon, Quesnay, Turgot, etcétera), aun así el punto de partida seguiría siendo el Siglo de las Luces, dado que sólo entonces los economistas y la economía se estable- cieron como una disciplina y un sistema independientes (Dummont, 1991 y Rotschild, 2001). Comparadas con los 2.500 años de debate sobre la democracia, las ideas sobre el desarrollo económico abarcan apenas la última décima parte de ese período.
Las dos afirmaciones centrales sobre el desarrollo económico en La riqueza de las nacio-
nes son que “la división del trabajo es la causa principal del aumento de la opulencia
pública” y que el componente primordial de esta división es el intercambio comercial
entre el campo y la ciudad –“el intercambio de materias primas por productos manufactu-
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rados”–, lo que genera ganancias “mutuas y recíprocas”. El ahorro era imprescindible a fin de acumular el capital necesario para financiar estas transacciones. Si bien estos argu- mentos gemelos dieron lugar a importantes conocimientos sobre los procesos de dife- renciación económica que ya se percibían en Europa y que podían expandirse al resto del mundo, no bastaron para erigirse en una explicación del desarrollo económico abarcadora o de aplicación universal.
De hecho, Adam Smith aún respaldaba la noción de que tarde o temprano debía haber un límite máximo para “el grado de opulencia” que podía alcanzar un país determinado, un límite fijado por su dotación de factores y por la perspectiva de que el aumento de la prosperidad estimularía el crecimiento de la población hasta que se estabilizara el ingreso
per cápita. Asimismo, Smith consideraba que en cierto sentido el mejoramiento agrícola
constituía la base de la prosperidad económica y, en efecto, podría afirmarse que casi compartía la opinión de Quesnay acerca de que la tierra era la única fuente de riqueza real, es decir, duradera. Y no estuvo tan alerta como debería haberlo estado ante las primeras señales de la revolución tecnológica de la industria británica, sobre todo, la del algodón.
De acuerdo con lo expresado, el desarrollo económico se asoció en un principio con la modernización de la agricultura y el auge de las ciudades. Con posterioridad –y comen- zando con Malthus– se lo vinculó con el crecimiento de la demanda efectiva, quizás im- pulsado por obras públicas –en lugar del ahorro–, y con la incorporación a la industria de maquinaria que reemplazaba la mano de obra, en lugar de con la modernización de la agricultura. Se lo ligó con la industrialización a partir de mediados del siglo XIX, cuando surgió a la luz la noción de progreso técnico continuo, en vez de episódico, en la industria fabril. A su debido tiempo, esto acarreó la preocupación por difundir el dinamismo tecno- lógico de las principales naciones industriales a aquellos países que querían “ponerse al día”, lo que allanó el camino a la idea de que el desarrollo económico de las naciones rezagadas podría requerir un nivel mayor de coordinación de políticas públicas y de inter- vención del Estado que el que habían considerado apropiado los fundadores de la econo- mía política.
El auge de la economía keynesiana robusteció el prestigio de la macroeconomía y de la planificación económica, creando así un entorno temporalmente favorable para la ins- titución de la subdisciplina de la “economía del desarrollo”, con características propias, después de la Segunda Guerra Mundial. Hirschman (1981) subraya con acierto la impor- tancia que revistió el Plan Marshall durante la primera mitad del período de la Guerra Fría como un gran incentivo para esta incipiente subdisciplina. Hirschman señala que la econo- mía del desarrollo surgió en circunstancias muy excepcionales y, como se vio más tarde, temporales en Inglaterra y en los Estados Unidos –y no en los propios países en desarrollo– después de 1945. Estas circunstancias comprendían el descrédito de la economía orto- doxa, originado en la Depresión de la década de 1930, y el advenimiento del keynesianismo internacional en la figura del modelo de crecimiento de Harrod-Domar, que implicaba un papel más importante del Estado para promover el desarrollo en los países tardíamente
industrializados. Como conclusión, sugiere que los fundadores de la economía del desa-
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rrollo mostraron una actitud paternalista, y quizás aun algo despectiva, hacia los países en desarrollo, al suponer que los problemas de atraso económico podían superarse muy fácil- mente con la adopción de la planificación del desarrollo. Esto daba por sentado que estas sociedades estaban gobernadas únicamente por los intereses y que no tenían pasiones.
Todo ello, desde ya, refleja la necesidad que existía durante la Guerra Fría de que el desarrollo económico se diera de manera tal que fortaleciera a Occidente frente al bloque soviético. De hecho, tanto la difusión de la democracia como la búsqueda del desarrollo económico en el denominado “Tercer Mundo” estaban condicionadas en gran medida por los requerimientos predominantes del conflicto bipolar. Esto afecta el contenido sus- tantivo de las dos categorías así como las interacciones entre ellas. A partir de la década de 1960, la economía del desarrollo fue apartándose cada vez más de los polos de la Guerra Fría, postura que en un principio puede haber aumentado su prestigio pero que, con el tiempo, contribuyó a intensificar sus problemas.
Hirschman (1981) prefiere hacer hincapié en una fuente de vulnerabilidad política rela- cionada pero en cierta medida diferente: los “desastres del desarrollo” –según su expre- sión– posteriores al proceso de descolonización de la década de 1960. Según su opinión, cuando los teóricos del desarrollo se encontraron con que “en forma para nada infre- cuente el fomento del desarrollo acarreó una secuencia de acontecimientos que supusie- ron un serio retroceso en esas otras áreas, incluida la pérdida de derechos civiles y huma- nos, la natural autoconfianza que rezumaba la disciplina en sus primeras etapas se vio debilitada”. En otras palabras, las prácticas tanto democráticas como no democráticas que muchos países del Tercer Mundo llegaron a justificar en nombre del desarrollo eco- nómico desmoralizaron una subdisciplina que había tenido sus raíces en los supuestos liberales occidentales acerca de la naturaleza del progreso social. Pero en la década de 1970, según las palabras del mismo Hirschman, “el antiguo ímpetu ha desaparecido [...] resulta cada vez más difícil encontrar nuevas ideas [...] y la disciplina no está reproducién- dose de manera adecuada”.
Esta apreciación presagió el rápido surgimiento en la década de 1980 de perspectivas “neoliberales” –si se las califica en un sentido no muy estricto– sobre el desarrollo econó- mico, en virtud de las cuales este desarrollo comenzó a vincularse con la “fijación de precios correctos”, vigorizó la disciplina de los mercados internacionales y fortaleció los derechos de propiedad privada.
Una solución a este problema era refugiarse en un trabajo más técnico sobre la asigna- ción eficiente de los recursos, y otra consistía en pasar de centrarse en el “crecimiento” a centrarse en las “necesidades básicas”. La primera solución se basaba en la ilusión de que “al limitarse a problemas más pequeños y sumamente técnicos, la economía del desarro- llo podría seguir su marcha independientemente de los cataclismos políticos”, y la segun- da dividía “el objetivo hasta ahora máximo de la economía del desarrollo –el ingreso per
cápita–” en “diversos objetivos parciales, cada uno de los cuales exige consultas con dife-
rentes especialistas”. Ambas soluciones se le ocurrieron a Hirschman en 1980 como for-
mas de retractarse de la meta fundamental: lograr liberarse por completo del atraso eco-
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nómico. A modo de conclusión, expresaba que “el desafío que presenta la política funesta debe enfrentarse, no evitarse o eludirse. A esta altura resulta absolutamente claro que la economía del desarrollo no puede hacerlo sola” ( Hirschman, 1981).
En medio de las secuelas que dejó la descolonización –proceso que, en general, Hirschman pasó por alto en su breve análisis, si bien no hay duda de que era esencial para su reseña–, imperó una gran incertidumbre acerca de si los antecedentes de los teóricos del desarrollo occidental los habilitaban para criticar la represión política en el Tercer Mundo. La “culpa poscolonial” de la izquierda y la realpolitik de la derecha se conjugaron para mantener los debates sobre el desarrollo económico aislados de todo lo concer- niente a la democracia política. Hasta el fin de la Guerra Fría, las instituciones financieras internacionales pusieron sobre el tapete ese aislamiento en forma explícita al subrayar que sus cartas orgánicas les impedían intervenir en los asuntos políticos internos de los Estados miembros.
El “desarrollo” se convirtió en un objetivo supuestamente apolítico que debía lograrse con medios técnicos, mientras que la “democracia” terminó siendo una cuestión de elec- ción interna o preferencia subjetiva que no debía imponerse –ni siquiera fomentarse ma- terialmente– desde el exterior. Resulta difícil encontrar un ejemplo que ilustre mejor la construcción social de la dicotomía ser-deber ser.
Con el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de una generación poscolonial que ya no se obsesiona con la lucha por la soberanía nacional sino que, en cambio, añora las liber- tades perdidas durante la formación del Estado, el contexto internacional ha cambiado de manera radical. La “democratización del desarrollo” no puede volver a incluirse en la agenda junto con el desarrollo de la democratización. Los estudios sobre el desarrollo no pueden ni deben continuar evitando o eludiendo el desafío de la “política funesta”.
La democratización del desarrollo
El estudio de los debates clásicos sobre “democracia” y “desarrollo” y el análisis de la manera en que dichas categorías se han adaptado a nuevos contextos a lo largo del tiempo llevan a la conclusión de que aquello que se entiende por “desarrollo” en el siglo XXI bien podría incorporar algunos elementos muy importantes provenientes de la teoría democrática. Asimismo, las concepciones futuras de la “democracia”, bien entendidas y actualizadas, podrían incluir de manera adecuada gran parte de lo que recientemente se ha estudiado dentro de los confines de la subdisciplina del “desarrollo económico”.
Cuando la aplicación del conocimiento y no el poder mecánico constituye el funda- mento principal para la prosperidad económica, puede esperarse que los productores más eficientes establezcan elevados niveles de exigencia en materia de derechos ciuda- danos y rendición de cuentas de los Gobiernos. Cuando asegurar la participación infor- mada en elecciones públicas complejas que involucran la gestión económica es una mi- sión central de los Gobiernos democráticos modernos, la concepción del “desarrollo”
difícilmente puede continuar omitiendo tener en cuenta la legitimidad y la aceptación
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social de las políticas que han de elegirse. En este punto de convergencia entre las nocio- nes de “democracia” y “desarrollo” es donde se cimentará el futuro más próspero de los estudios sobre el desarrollo.
Tal como se indica en esta breve descripción, el desarrollo económico, al igual que la democracia, ya se han presentado luciendo una gran variedad de ropajes distintos y, en diferentes instancias, han sido identificados con una amplia gama de socios aparente- mente incompatibles. Desde esta perspectiva de longue durée, sería una sorpresa advertir que alguno de esos dos conceptos se haya convertido repentinamente en una constante o haya perdido la capacidad de transformarse y adaptarse a contextos imprevistos. Por tanto, no dejaría de causar asombro que alguno de esos conceptos se hubiera transfor- mado en algo tan fijo e inflexible que impidiera la convergencia con el otro. Cuando se analiza desde este punto de vista histórico, es más probable que las recientes asociacio- nes de la democracia con el capitalismo y del desarrollo económico con la liberalización