Pereira Manuel Andrés Doctorado en Ciencia Política CONICET-CEA-UNC
Resumen
Durante la década del noventa, el discurso jurídico, expresado en diferentes leyes, decretos y reglamentos procesados y emitidos en el ámbito del Estado nacional, fue construyendo nociones que dotaron de sentido al significante “inmigración limítrofe”. Así, a lo largo de este período, los migrantes provenientes de países vecinos fueron visualizados como una amenaza para la seguridad y el orden público, estigmatizados como ilegales, considerados causantes de enfermedades como el cólera y concebidos como una competencia desleal que dejaba sin empleo a la mano de obra nacional85 . De este
modo la “inmigración limítrofe” apareció siempre vinculada a contenidos negativos y las políticas de ingreso y permanencia, propuestas por senadores y diputados del oficialismo o las diseñadas en la órbita del Ministerio del Interior y la Dirección Nacional de Migraciones, se hicieron cada vez más restrictivas.
Sin embargo, no en todas las instituciones del Estado se expresó este monolítico discurso sobre los inmigrantes provenientes de países vecinos. Hacia mediados y fines de los noventa, ingresaron al recinto parlamentario distintos proyectos de ley86 que, impulsados
por fuerzas opositoras, se distanciaron de los discursos y medidas alentadas por el gobierno nacional. Se trataba de un conjunto de documentos que comenzaron a cuestionar
85 BENENCIA y KARASIK, (1995); CAGGIANO, (2005); GRIMSON, (2006); OTEIZA, NOVICK y ARUJ,
(1997).
86 EXPEDIENTE 2311-D-96, tenía como objetivo la aprobación de la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias; Expediente 8089-D-98 impulsaba un proceso de regularización migratoria y una modificación parcial de la ley 22.439 (ley de migraciones vigente en aquel momento);
las medidas oficiales, promoviendo, por un lado, el reconocimiento de los derechos de los migrantes, y por otro, una política de regularización documentaria dirigida especialmente a la inmigración de países limítrofes. Asimismo, dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, surgió una postura que también se alejó de las políticas represivas y hostiles hacia la inmigración limítrofe: la expresión concreta de este nuevo discurso fue la firma de Convenios Migratorios con Bolivia, Perú y Paraguay en el año 1998.
Podría decirse que estos proyectos y convenios se alejaron de las nociones sobre los inmigrantes limítrofes que prevalecieron en la normativa vigente durante el último decenio del siglo XX, sobre todo si se tiene en cuenta el contexto cada vez más hostil, alentado por el gobierno nacional en contra de los migrantes. No obstante, es posible encontrar en estos documentos algunos puntos de contacto con el discurso jurídico vigente durante aquellos años. Así, el objetivo de estas breves páginas es plantear cuáles son los puntos en común entre estos discursos que parecen ser divergentes y convergentes en distintos aspectos.
Los convenios migratorios
Una de las razones por la cual podemos decir que los convenios se alejaron del discurso jurídico sedimentado (o hegemónico), es la consideración explícita, por parte de los mismos, de diferentes instrumentos de protección internacional de derechos humanos entre sus fundamentos. Además, se hacía en ellos una mención puntual de algunos derechos que implicaban a los migrantes y sus familias, como por ejemplo el derecho a la educación de los niños, más allá de la situación administrativa (regular/irregular) de sus padres, entre otros. Este reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes estaría en concordancia con el denominado estatuto internacional de los derechos humanos, que supone el acceso a derechos para las personas más allá de su nacionalidad y una potencial respuesta contestataria a la soberanía del estado87. Sin embargo, el establecimiento de
algunos derechos no le quitaba a los estados sus prerrogativas inscriptas en su condición soberana, como por ejemplo tomar “medidas que orienten y organicen los flujos migratorios” o la expulsión de extranjeros con arreglo a sus normativas internas, tal cual
aparecía en los instrumentos bilaterales. Es indudable que entre los derechos reconocidos a los migrantes y la soberanía estatal podía existir una importante tensión.
Expresando su prerrogativa de regulación, los convenios establecían que los sujetos “inmigrantes” eran aquellos que se trasladaban de un país a otro para realizar alguna actividad autónoma o en relación de dependencia, es decir, que se movilizaban en búsqueda de un empleo. Si bien lo anterior puede ser considerado verdadero, ya que muchos de los migrantes buscan mejores oportunidades laborales, nos parece importante destacar que el convenio no habilitaba otras categorías para la regularización que no fueran las del trabajo formal. Esto, además de complicar los trámites para la obtención de una residencia, demostraba claramente que los sujetos migrantes de países vecinos fueron interpelados en primer lugar como trabajadores. Y es aquí donde se observaba que los migrantes no eran sujetos de derechos por el hecho de ser personas, sino que para conseguir el estatus de regularidad, es decir, su derecho de residencia legal, antes debían demostrar que podían obtener un trabajo en condiciones formales. Así el derecho a la inmigración, tal como lo entienden Vior y Bonilla88, y los derechos que van unidos a la
persona, parecían reducirse al derecho del estado para establecer, a través de criterios y categorías, quién podía tener derechos.
Por otro lado, el reemplazo de la noción de ilegalidad por la de irregularidad, que ayudaba a diluir las equivalencias que suelen establecerse con respecto al primer término, tales como delincuencia o criminalidad, fue una novedad importante que, no obstante, mantenía el sentido del mecanismo de legalidad con otras palabras. Entonces, si en un nivel se daba un cambio positivo por la eliminación de un término vinculado a contenidos negativos, al mismo tiempo, el deslizamiento resultaba ser un eufemismo ya que a pesar de que se utilizaba otra palabra, la visualización del inmigrante como regular/irregular presuponía el mecanismo regularización migratoria que “no corre por fuera, sino que forma parte del régimen de control instituido paulatinamente por el Estado para regular el ingreso, la permanencia y la expulsión de la población extranjera”89.
Proyectos de ley
88 VIOR y BONILLA, (2008). 89 DOMENECH, (2011): 60.
Los proyectos de ley mencionados en la nota número uno tienen muchas semejanzas con la letra de los Convenios Migratorios firmados con Bolivia, Perú y Paraguay. Esto se debe a que, ambos tipos de documentos, comparten dos operaciones centrales: a) el reconocimiento de derechos para los migrantes y sus familias; y b) la implementación de un proceso de regularización migratoria.
En cuanto a los derechos de los migrantes el expediente 2311-D-96 proponía la aprobación de la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias, afirmando que afianzaba “los derechos y garantías fundamentados declarados por Naciones Unidas en materia de derechos humanos”90. En
este sentido, al igual que en los convenios, los derechos humanos serían interpretados en el marco de los reconocidos por las convenciones y declaraciones efectuadas por la ONU, lo que a nuestro entender ya implicaba una mirada particular sobre la protección internacional de los derechos humanos. Por otro lado, al mismo tiempo que se destacaba la importancia de este amparo, no se dejaba de reconocer ciertas prerrogativas del Estado:
“urge disponer de un marco de protección internacional para las personas migrantes y sus grupos familiares, fijando los límites del propio Estado, no para negar el derecho de fijar su política migratoria, sino para amparar y proteger los derechos de quienes hoy revisten eses carácter (…) 91
Releyendo este párrafo nos queda el interrogante de qué se quería decir cuando se afirmaba que no se le negaba al Estado la posibilidad de fijar su propia política migratoria. Nos parece ver aquí, al igual que sucede con los convenios migratorios, una tensión entre el reconocimiento de ciertos derechos y el ejercicio de la soberanía por parte del Estado. El proyecto de ley reproducido por el expediente 8089-D-98 abría un proceso de regularización migratoria destinado a “ciudadanos nativos de países latinoamericanos”92
que residan de hecho en el territorio nacional. Al igual que en los Convenios migratorios, una de las exigencias para poder adquirir la residencia permanente era la de presentar la
90 EXPEDIENTE 2311-D-1996. 91 EXPEDIENTE 2311-D-1996. 92 EXPEDIENTE 8089-D-98.
constancia de cumplimiento de obligaciones previsionales e impositivas o los recibos de sueldos y otros documentos, según fueran trabajadores autónomos o en relación de dependencia. También para este caso no existía otra posibilidad de radicación que en calidad de trabajador formal, lo que se convertía en algo bastante complejo en el contexto económico-laboral de los noventa. Al igual que con los Convenios, aquí podemos repetir que era el Estado el que establecía quién y a qué derechos podía acceder, planteándose así nuevamente la tensión entre derechos humanos y soberanía estatal.
Finalmente, en este proyecto del que venimos hablando, se podía observar una cuestión más que también era compartida por el discurso jurídico vigente en la década del noventa: se trataba de la construcción del inmigrante como aporte al país de recepción. Temática que se veía reflejada cuando se planteaba que la regularización debería permitir “a los inmigrantes demostrar su contribución al desarrollo productivo, social y cultural de nuestro país93”. De algún modo, el hecho de que los migrantes fueran interpelados
exclusivamente como trabajadores, tanto en los convenios como en este proyecto, ya implicaba una lectura de la inmigración como aporte económico, en tanto sólo podían permanecer en el país aquellas personas que hacían algo productivo.
Tres calves de lectura: Derechos Humanos, utilidad y control
Repasando rápidamente lo dicho, sobre lo que podríamos denominar discursos hegemónicos y alternativos, podemos afirmar que existen tres nociones claves a través de las cuales se organizan y se definen las ideas sobre la inmigración de países vecinos.
Derechos Humanos: esta sería una noción nueva en el ámbito de la política migratoria que habría surgido hacia finales de los ochenta luego de la vuelta de la democracia. En los casos que analizamos su definición responde principalmente al sistema de protección de los derechos humanos en el marco de Naciones Unidas.
Utilidad: esta perspectiva sobre la inmigración tendría una larga data en el discurso jurídico sobre las migraciones en Argentina. Los documentos analizados se estructuran en torno a esta noción haciéndola operativa sobre la “inmigración limítrofe”.
Control: en estos documentos el control de las migraciones no sería eliminado, sino desplazado desde mecanismos más “duros” hacia otros más sutiles94, basados en otras
consideraciones sobre el fenómeno migratorio limítrofe y la seguridad.
Referencias
BENECIA, Roberto. y KARASIK, Gabriela. (1995), Inmigración limítrofe: los bolivianos en Buenos Aires, Buenos Aires: CEAL
CAGGIANO, Sergio. (2005), Lo que no entra en el crisol. Inmigración Boliviana, comunicación intercultural y procesos identitarios, Buenos Aires: Prometeo DOMENECH, Eduardo. (2011), “Crónica de una amenaza anunciada. Inmigración e
‘ilegalidad’: visiones de Estado en la Argentina contemporánea”, en Bela Feldman-Bianco et al. (Cord), La construcción social del sujeto migrante en América Latina. Prácticas, representaciones y categorías, Quito: FLACSO- CLACSO-Universidad Alberto Hurtado. Págs. 31-77
GRIMSON, Alejandro. (2006), “Nuevas xnofobias, nuevas políticas étnicas en Argentina”, en Grimson, A. y Jelin, E. (comp), Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos, Buenos Aires: Prometeo. págs. 69-97 OTEIZA, Enrique. NOVICK, Susana. y ARUJ, Roberto (1997), Inmigración y
discriminación. Políticas y Discursos, Buenos Aires: Grupo Editor Universitario
SASSEN, Saskia. (2001), ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización, Barcelona: Ediciones Bellaterra
VIOR, Eduardo. y BONILLA, Alcira (2008), “El derecho humano a la migración y ciudadanías interculturales emergentes: el caso de la minoría de origen boliviano en la Ciudad de Buenos Aires, X Congreso de Antropología Social: Fronteras de la Antropología, Posadas
Documentos
Ley 25098, Apruébase un Convenio de Migración, suscripto con la República de Bolivia. Y protocolos adicionales
Ley 25099, Apruébase un Convenio de Migración, Suscripto por la república de Perú. Y protocolos adicionales
Proyecto de Ley “Aprobación de la convención internacional sobre la protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus familias”, expediente 2311-D-96
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