POLÍTICAS DE REFUGIO EN LA ARGENTINA: EL CASO DE LOS REFUGIADOS COLOMBIANOS.
52 GIL ARAUJO, (2000) 53 ACNUR, (2010).
54 ACNUR, (2009): 15. 55 CODHES, (2011).
de desplazados internos en Colombia entre 1985 y 2010 es de 5.195.620. Por su parte el gobierno colombiano desde su registro calcula en 3.573.132 el número de desplazados, en base al Registro único de Población Desplazada (RUPD), iniciado en 1997. En el mismo sentido, el considerable aumento de refugiados colombianos también ha implicado cambios importantes en las relaciones interestatales a nivel regional y mundial. El constante y creciente desplazamiento internacional de población colombiana se ha dirigido principalmente hacia países fronterizos como Ecuador, Panamá y Venezuela y, en menor medida, hacia destinos más distantes, donde se encontraban previamente redes migratorias consolidadas como son los casos de Costa Rica, Canadá, EEUU y España, entre otros56. Las políticas migratorias y de asilo restrictivas que han adoptado los países
centrales en la dinámica del sistema-mundo han afectado las direcciones de los flujos migratorios y han impulsado la diversificación de los puntos de destino.
En la región latinoamericana, además de la adhesión a la normativa internacional, los instrumentos en materia de refugio adoptados a nivel regional se enmarcan en la declaración de Cartagena de 1984, que sustenta los posteriores instrumentos, entre ellos la declaración de Costa Rica de 1994 y el Plan de Acción México57 de 2004, fundamentado en
las denominadas “soluciones duraderas”, reflejadas en los programas Ciudades Solidarias,
Fronteras Solidarias y en la estrategia de reasentamiento. En el ámbito regional, también cabe mencionar la reciente adopción de la declaración de Brasilia de 2010, en la que se hace énfasis en la aplicación del Plan de Acción de México, el respeto por el principio de no devolución, la adopción de mecanismos para abordar nuevas situaciones de desplazamiento que no contempla la Convención de 1951 y “la importancia de considerar los distintos perfiles de las personas que participan en los movimientos migratorios para responder a las necesidades específicas de protección de los refugiados, de las personas víctimas de trata, de los niños no acompañados o separados y de los migrantes que han sido objeto de violencia”58. En la misma línea, esta última declaración retoma el Plan de los
10 Puntos del ACNUR: la protección de refugiados y la migración mixta59, y las
56 VILLA, (2008).
57 Cabe señalar que este Plan contempla de manera particular el aumento del desplazamiento forzado de colombianos en los últimos años.
58 Declaración de Brasilia, (2010): 2
59 Según se define en este Plan la migración mixta implica: “Un movimiento en el que varias personas viajan juntas, por lo general en forma irregular, utilizando las mismas rutas y medios de transporte, pero por
conclusiones de la Conferencia Regional sobre Protección de Refugiados y Migración Internacional en las Américas, llevada a cabo en Costa Rica en 2009.
Dentro del panorama latinoamericano, Argentina como lugar de destino con una larga trayectoria en materia de refugio, no sólo se adhirió a la Convención de 1951 en el año 1961 y al protocolo de 1967 por medio de la ley 17.468 del mismo año, sino que también adoptó los instrumentos regionales mencionados, siendo uno de los países de la región que ha adecuado su normativa al cumplimiento del Plan de Acción México, cuya expresión más clara han sido los acuerdos de reasentamiento y ciudades solidarias a los que se han adscrito las ciudades de Córdoba, Rosario, Mendoza y Buenos Aires. En materia institucional, en el año 1985 se creó a nivel nacional la Comisión de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE). Asimismo, en el año 1992 se aprobó la Ley Nº 24.056, relacionada con la Convención de Asilo Diplomático, y en el 2006 la Ley N° 26.165 de Reconocimiento y Protección al Refugiado, con la cual se estableció la creación de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) en reemplazo de la CEPARE.
En relación a la caracterización del fenómeno del refugio en la Argentina, algunos estudios plantean la llegada de varios grupos de exiliados provenientes de diferentes países desde principio del siglo XX. Así, de la mano de acontecimientos como la Primera y Segunda Guerra Mundial, la revolución bolchevique, la Guerra Civil Española y las dictaduras latinoamericanas, arribaron a la Argentina diversas colectividades en busca de refugio, entre ellas de uruguayos, rusos, españoles, húngaros, eslovenos y judíos. Según datos recabados por la CEPARE, entre 1990 y 1999 los grupos de solicitantes de refugio más importantes fueron: peruanos, rumanos, cubanos, chilenos, armenios, rusos, colombianos, senegaleses y sierraleoneses60. La CEPARE recibió cerca de once mil solicitudes de asilo de más de
cincuenta países, reconociendo como refugiados a 3057 personas. En los últimos cinco años del CEPARE se reconocieron como refugiados a 909 extranjeros principalmente de países latinoamericanos y de algunos países africanos. Otros datos para Argentina estimaban para 2009 en 3230 las personas reconocidas como refugiadas y 750 solicitudes de asilo pendientes61. Las cifras de refugiados sudamericanos reconocidos por el Estado
razones diferentes. Las personas que viajan como parte de movimientos mixtos tienen diferentes necesidades y perfiles y pueden incluir a solicitantes de asilo, refugiados, personas objeto de trata, niños no acompañados o separados y migrantes en situación irregular.” (ACNUR:2011:318)
60 CICOGNA, (2008). 61 ACNUR, (2010).
argentino en relación al país de origen revelan que un 72,9% proviene de Perú, 18,1% de Chile, el 8,3% de Colombia y 0,7% de otros países62. Además, de los 435 solicitantes de
refugio en 2007, 130 eran de nacionalidad colombiana, siendo el caso más destacado. En base a las consideraciones anteriores, esta propuesta de investigación representaría un aporte novedoso y significativo para el conocimiento de la problemática del refugio a nivel regional y puntualmente para el caso argentino; en primer lugar, por la creciente importancia, y clara tendencia ascendente de la migración de colombianos a la Argentina; y en segundo lugar, porque profundizar en el análisis de las políticas de refugio enmarcadas en las políticas migratorias contribuye a la comprensión de los procesos constitutivos de los Estados y de los marcos de interacción entre éstos en la escena regional e internacional.
Marco conceptual y antecedentes
Las relaciones internacionales han estudiado la problemática del refugio desde su emergencia, sin embargo, sólo desde la década de los años ochenta se evidencia una expansión y profundización de este campo de estudios. El análisis de la temática se ha visto dificultado por la falta de consensos en la comunidad académica sobre el uso de definiciones y categorías que permitan hacer estudios comparativos, por la ausencia de datos confiables, la disparidad de registros que generan la falta de criterios comunes para su clasificación, y el incipiente desarrollo teórico en el abordaje del fenómeno63. Las
explicaciones a la problemática del refugio se han desarrollado desde enfoques diversos. Algunas ubican en posición similar a migrantes y refugiados en su relación con los mercados, las políticas restrictivas de los Estados y las causas estructurales64. Otras centran
el análisis en las motivaciones individuales y las condiciones estructurales65. Y algunas
relacionan características como las históricas, estructurales, globales y críticas en tanto teorías que se vinculan a un proyecto de cambio social. No obstante, como plantea Zolberg, dadas las condiciones socio-políticas en las cuales se ven envueltos quienes se desplazan desde los países del Sur, las dinámicas migratorias hacen muy difícil la
62 TEXIDÓ, (2009) :25. 63 ESCALONA, (1995). 64 BLACK, (1991). 65 RICHMOND, (1993).
posibilidad de diferenciar entre un migrante económico, quien migraría en busca de trabajo, y un refugiado66.
Quienes teorizan sobre las migraciones internacionales en muchas ocasiones excluyen el tema del movimiento de refugiados del campo de los estudios migratorios, debido a que la migración es vista generalmente como un fenómeno económico, un proceso generado desde respuestas individuales inducido por el capitalismo, un proceso moldeado por las fuerzas sociales y económicas que en sí mismas exhiben cierto grado de regularidad. En contraste, el refugio implicaría flujos sin control (unruly), siendo “resultado de eventos como conflictos civiles, cambios abruptos de régimen, decisiones gubernamentales arbitrarias o guerras internacionales, todos estos generalmente considerados como hechos singulares e impredecibles. (…) estos eventos son manifestaciones de tendencias políticas que tienen más probabilidades de emerger en algunas partes del mundo que en otras”67.En este sentido, aparecen los movimientos de refugiados desvinculados de los
movimientos migratorios, desarticulando a la vez la dimensión política y económica involucradas en todos los procesos de movilidad humana. En la misma dirección, otro punto álgido a retomar en esta diferenciación es el carácter involuntario/voluntario de los movimientos migratorios, ya que de acuerdo a cómo se defina esta condición de voluntariedad se restringe el acceso al estatuto de refugiado.
Dada la dinámica de poder centro-periferia que rige el sistema internacional de Estados organizados jerárquicamente, las políticas migratorias están fundadas en los intereses de los países de destino. Las políticas construidas por los posibles Estados receptores son las que condicionan y clasifican los movimientos migratorios estableciendo categorías como legal/ilegal, temporal/definitivos, refugiados/económicos, entre otras68. En el caso del
refugio, la discusión se aparta de lo económico, y se ubica en el plano de la cooperación, seguridad, los derechos humanos y la moral de los Estados. De esta forma, las políticas de refugio se diferenciarían de las políticas migratorias porque tienen sus orígenes en los deberes morales y legales que los Estados liberales presentan hacia el sistema internacional69.
66 ZOLBERG, (1989). 67 ZOLBERG, (1983): 25. 68 ZOLBERG, (1988).
Hechas las anteriores consideraciones, se pretende resaltar la importancia que tiene para el estudio de las políticas públicas, el poder del lenguaje y el relato que se construye en la política, siendo un factor decisivo para el análisis en la actualidad y que a su vez refleja procesos que instituyen la política, generando intervenciones, coerciones y dinámicas organizativas y disciplinares sobre la población. En este sentido, Shore y Wright (1997), sugieren que las políticas públicas se han convertido en un instrumento clave de organización de las sociedades contemporáneas: no sólo codifican normas y valores sociales, articulan principios normativos e influyen en la conducta de las personas, también contienen modelos de sociedad. Igualmente, los lenguajes y los discursos de las políticas son elementos claves para el análisis de la configuración de las modernas relaciones de poder, considerando las relaciones entre el gobierno, las políticas y la subjetividad. Es decir “los sujetos de poder son construidos por y a través de las políticas”70.
En este sentido, es fundamental el papel del Estado en la creación de los diferentes estatutos vinculados a los movimientos de población, en particular en el caso de los refugiados, quienes sólo son reconocidos como tales en la medida en que el Estado otorgue dicho estatus. La definición del refugio71 y las particularidades que adopta en
cada país implicará la posibilidad de que los solicitantes de asilo y refugio adquieran o no el reconocimiento de refugiado estatutario, es decir con todas las condiciones de protección propias del derecho internacional en el Estado de acogida. Esto en gran medida será posibilitado por las políticas de refugio, que en consecuencia “nombran al refugiado” y responden a determinadas lecturas de las hipótesis del conflicto, de las condiciones estructurales globales, de las relaciones entre Estados, y sus consideraciones regionales y locales. En base a lo anterior, para el caso de los solicitantes de asilo y refugiados colombianos en Argentina, la forma en que el Estado aborde la problemática del refugio se vincula con las definiciones y marcos de acción que se establecen a nivel regional e internacional sobre el tema y a las formas en que se dimensionen las particularidades del