En distintos países el poder de decreto constitucional es llamado de formas diferentes, incluyendo el

poder de emitir decretos de urgencia, decretos de necesidad y urgencia, decretos-leyes, medidas proviso- rias con fuerza de ley, decretos supremos, etc. Estos decretos, como los decretos delegados, deben distin- guirse de los decretos ordinarios, de carácter reglamentario o administrativo, que pueden emitir casi todos los poderes ejecutivos del mundo. Sobre distinciones entre diferentes tipos de decretos, véanse Shugart y Mainwaring, 1997, pp. 44-47; Carey y Shugart, 1998, pp. 9-14, y García Montero, 2008, pp. 62-65.

Cuadro 3.4 Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007)

PAÍS TIPO DE PODER HABILITACIÓN ALCANCE VIGENCIA

Argentina Decreto constitucional

1983-1994: sí, de facto

Muy amplio: casi en cualquier materia

Se transforma en ley permanente immediatamente

1994-2007: sí Muy amplio: casi en cualquier materia

Se transforma en ley permanente immediatamente

Decreto delegado 1983-1994: no n. r. n. r.

1994-2007: sí Restringida: para temas de emergencia

Se transforma en ley permanente immediatamente Bolivia Decreto constitucional 1985-2007: sí, de facto n. d. n. d.

Decreto delegado sí, de facto Brasil Decreto

constitucional

1985-1988: sí Muy amplio: casi en cualquier materia

Se transforma en ley permanente immediatamente

1988-2007: sí Muy amplio: casi en cualquier materia

Se transforma en ley temporal y, si el Congreso no actúa, el Ejecutivo puede extender su vigencia Decreto delegado 1985-2007: sí Restringido n. d.

Chile Decreto constitucional

1990-2007: sí Amplio: para materia presupuestaria

Se transforma en ley si el Congreso no actúa en 60 días

Decreto delegado 1990-2007: sí Amplio n. d.

Colombia Decreto constitucional

1980-1991: sí * Muy amplio Se transforma en ley temporal (mientras dure el estado de sitio)† 1991-2007: sí * Amplio Se transforma en ley temporal,

por un máximo de 120 días en el caso de decretos emitidos durante un "estado de emergencia econónomica", y 180 días en el caso de decretos emitidos durante una "conmoción interior" sin acción del Congreso

Decreto delegado 1980-1991: sí Muy amplio Se transforma en ley permanente immediatamente

1991-2007: sí Amplio Se transforma en ley permanente immediatamente, pero puede ser derogada o modifi cada por el Congreso

Costa Rica Decreto constitucional

1980-2007: sí ** n. d. Se transforma en ley temporal pero, para conservar su vigencia, debe ser ratifi cada posteriormente por el Congreso

Decreto delegado 1980-2007: no n. r. n. r.

Ecuador Decreto constitucional

1980-1983: no n. r. n. r.

1984-2007: sí n. d. Se transforma en ley permanente si el Congreso no actúa en corto plazo (1984-1998, en 15 días; 1998-2007, en 30 días) Decreto delegado 1980-2007: no n. r. n. r. El Salvador Decreto constitucional 1983-2007: sí * n. d. n. d. Decreto delegado 1983-2007: no n. r. n. r. Guatemala Decreto constitucional 1986-2007: no n. r. n. r. Decreto delegado 1986-2007: no n. r. n. r.

Cuadro 3.4 Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes latinoamericanos en el marco normativo (1980-2007) (concluye)

PAÍS TIPO DE PODER HABILITACIÓN ALCANCE VIGENCIA

Honduras Decreto constitucional

1982-2007: sí Amplio: en materia económica y fi nanciera n. d. Decreto delegado 1982-2007: no n. r. n. r. México Decreto constitucional 1980-2007: no *** n. r. n. r.

Decreto delegado 1980-2007: sí Restringido: en materia comercial Se transforma en ley temporal y es sometida a la aprobación cuando el presidente envía el presupuesto fi scal al Congreso

Nicaragua Decreto constitucional

1987-1995: sí Amplio: en materias fi scales n. d.

1995-2007: no n. r. n. r. Decreto delegado 1987-1995: sí n. d. n. d. 1995-2007: no n. r. n. r. Panamá Decreto constitucional 1983-2007: no n. r. n. r.

Decreto delegado 1983-2007: s톆 _{Restringido n. d.}

Paraguay Decreto constitucional 1980-1992: sí** n. d. n. d. 1992-2007: no n. r. n. r. Decreto delegado 1992-2007: no n. r. n. r. Perú Decreto constitucional 1980-1993: sí, de facto

Amplio: en materia económica y fi nanciera

Se transforma en ley permanente immediatamente; las atribuciones del Congreso son inciertas 1993-2007: sí Amplio: en materia económica y

fi nanciera

Se transforma en ley permanente immediatamente, y puede ser modifi cada o derogada por el Congreso

Decreto delegado 1980-2007: sí Muy amplio Se transforma en ley permanente immediatamente, pero puede ser derogada por el Congreso República

Dominicana

Decreto constitucional

1980-2007: sí Amplio: en materia presupuestaria n. d.

Decreto delegado 1980-2007: no n. r. n. r.

Uruguay Decreto constitucional

1985-2007: sí n. r. Se transforma en ley permanente si el Congreso no actúa en 45 días

Decreto delegado 1985-2007: no n. r. n. r.

Venezuela Decreto constitucional

1980-2007: sí* n. d. n. d.

Decreto delegado 1982-2007: sí Amplio

1999-2007: sí Muy amplio (sin límites)

NOTAS: n. r.: no relevante; n.d.: no disponible.

(*) En los casos de Colombia y Venezuela, el presidente puede apropiarse de facultades para dictar decretos-leyes por medio de la declaración de un Estado de excepción. En El Salvador existe la posibilidad de legislar por decreto en las circunstancias establecidas en el artículo 29 de la Constitución (caso de guerra, invasión del territorio, rebelión, sedición, catástrofe, epidemia u otra calamidad general, o de graves perturbaciones del orden público).

(**) En Costa Rica (y en Paraguay hasta 1992), el presidente está implícitamente autorizado para dictar decretos de urgencia cuando la asamblea legislativa está en receso.

(***) La única excepción concierne a materias sanitarias.

(†_{) En efecto, los decretos tenían carácter permanente porque en Colombia el estado de sitio era una condición casi permanente.}

Además, al levantarse el estado de sitio en 1991, por decreto se adoptó como legislación permanente las disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio.

(††_{) Sólo cuando la asamblea legislativa está en receso.}

“Hemos tenido dos derrotas importantes: primero, la idea de que habíamos construido generalizada- mente procesos electorales limpios y posibles de ser aceptados por todos los contendientes. En la elección de julio de 2006 en México, frente a un empate casi matemático, uno de los actores, Manuel López Obrador, descalii ca y desconoce el proceso electoral en el cual creía haber ganado cuando los resultados oi ciales del ife lo daban como ligera- mente perdedor. […] Y segundo, la idea de que los golpes de Estado tradicionales ya no tenían lugar en América Latina, contradicha por el dramático epi- sodio de Honduras. Es que en política no hay nada para siempre; los procesos políticos están marca- dos por la provisoriedad, y lo que nos parecía sólido y dei nitivo en un momento determinado luego se desplomó.” (Ex embajador y ex ministro del pe de Chile, 26/04/10.)

“En muchos países, y también en el mío, la diferen- cia [entre democracia electoral y democracia ciuda- dana] es establecida para subestimar —cuando no criticar— la democracia electoral, como si los resul- tados de las elecciones u otros procesos de medi- ción de la voluntad popular no coincidieran concretamente con otros paradigmas más genera- les de democracia ciudadana. Para ser más claro: se dice con frecuencia que es cierto que hay una ten- dencia electoral en tal o cual dirección, pero que eso corresponde al hecho de que hay un bajo nivel de conciencia social, un bajo nivel de constitución de ciudadanía. El concepto de democracia ciuda- dana, aunque absolutamente pertinente desde el punto de vista teórico, puede servir en la práctica como criterio para descalii car la democracia elec- toral.” (Alto funcionario del pe de Brasil, 26/04/10.) “Las entidades subregionales tienen que cuidar el activo de tener democracia en la región. […] Es poco lo que pueden involucrarse y tener injerencia sobre el ejercicio democrático de cada país. Pero sí pueden garantizar que haya un proceso de compe- tencia electoral absolutamente transparente, por- que incluso los gobiernos que subordinan lo institucional al ejercicio del poder pueden ser derrotados en las urnas. Las instituciones regiona- les deben vigilar con mucho esmero que haya pro- cedimientos transparentes en la competencia electoral.” (Ex diputado y ex vicepresidente de Argentina, 27/04/10.)

“La acción discriminadora contra los pueblos indí- genas radica también en lo político, en la falta de espacios democráticos dentro de los partidos polí- ticos.” (Representante de osc de Guatemala 1, 10/11/09.)

“Sobrevive la idea de que los indígenas son un estor- bo para el desarrollo y un problema para la demo- cracia. Es necesario llevar a la democracia a un terreno y una cultura distintos a aquellos para las cuales fue originalmente pensada. No queremos que los indígenas sigan siendo el folclor de la de mocracia, sino actores políticos.” (Líder de orga- nización indígena colombiana, 17/02/10; cita aproximada.)

“No podemos construir democracia con los sujetos políticos que tenemos. […] Necesitamos formar nuevos sujetos políticos. Cuando en Estados Unidos quisieron reducir el impacto del racismo y la discri- minación, lo primero que hicieron fue construir universidades donde los afro pudieran formar pen- samiento para la sociedad que querían. Si no, cae- mos en trampas como la de la participación. En los últimos años yo he participado de cuanta cosa uste- des quieran, pero he visto tan poco cambio. Los afro estamos incluidos nominalmente en Colombia, pero cuando se va a tomar decisiones, proponer cambios, decidir presupuestos…, bueno, hay una serie de actividades que no son para pobres.” (Líder afrocolombiano, 17/02/10; cita aproximada.) “[Indígenas y mujeres] estamos haciendo una pro- puesta de reforma del artículo 212 [de la ley electo- ral y de partidos políticos], y estamos colocando como un principio fundamental la alternabilidad, que consiste en la participación de hombres y muje- res, de mayas y ladinos, a i n de conseguir práctica- mente una participación equitativa. Pero esto debe también fortalecerse en los estatutos de los parti- dos políticos. Sería muy importante que los par- tidos políticos estuvieran conscientes de que la democracia participativa, representativa e incluyen- te debe comenzar desde sus estatutos.” (Diputada indígena de Guatemala, 10/11/09.)

“Vienen avanzando múltiples procesos de transfor- mación de la relación entre la ciudadanía y el Estado en los territorios. Los municipios, regiones o depar- tamentos se están convirtiendo en espacios privi- legiados de construcción de ciudadanía a través de

la constitución de múltiples mecanismos de parti- cipación de la ciudadanía en la toma de decisiones respecto de temas estratégicos. La democracia local tiene un enorme potencial, pero también tiene grandes límites.” (Representante de fundación de El Salvador, 18/03/10; cita aproximada.)

“La descentralización debería ir acompañada de los recursos necesarios para que se cumpla debida- mente y debería empoderarse a las regiones para la administración de los servicios públicos esenciales.

En suma, a mayor descentralización, más repre- sentación, más diafanidad y más democracia de participación.” (Ex canciller colombiano; comenta- rio escrito.)

“¿Cómo desarrollar la democracia ciudadana en países con millones de pobres, donde la pobreza permite a cualquier partido, cualquiera sea su posi- ción ideológica, comprar votos?” (Representante de partido político mexicano 1, 22/03/10; cita aproxi- mada.)

Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay. Finalmente, en un último grupo de países, los presidentes cuentan con el poder de decreto constitucional y también con el poder de decreto delegado. Ésta es la situación de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Venezuela.

Allí donde los presidentes cuentan con el poder de decretar leyes, el marco norma- tivo también varía con respecto al alcance de esos poderes, esto es, las materias que pueden ser legisladas por medio de decretos, su vigencia y el papel que pueda tener el Congreso una vez que el Poder Ejecutivo haya emitido un decreto. En este sentido, es necesario hacer una distinción en términos de la fortaleza de los poderes correspon- dientes. Por un lado, hoy en día están los presidentes dotados de poderes más restrin- gidos, como es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay. Por otro lado, están los presidentes que ostentan poderes más fuertes, como es el caso de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. De esta manera, los poderes de presidentes y presidentas varían con- siderablemente en términos de sus facultades legislativas extraordinarias.

Más allá del marco normativo, es crucial evaluar la frecuencia con que estos poderes son empleados. A partir de la información disponible (véase cuadro 3.5) se pueden hacer las siguientes distinciones. En algunos casos sobresale el hecho de que tales poderes no han sido usados en algunos países. Los ejemplos más claros de esta situación son Chile y Uruguay. En los otros países, el uso de esa facultad varía considerablemente en el tiem- po, y vale la pena resaltar que la tendencia al uso frecuente del poder de decretar leyes no parece estar asociada con gobiernos de cierto signo ideológico. En efecto, el uso de decretos ha sido para avanzar en reformas pro mercado y para llevar a cabo nacionali- zaciones. Sin embargo, es posible distinguir entre países que han sido más o menos proclives al “decretismo”. En este sentido, los datos apuntan a una efectiva concentra- ción de poder en manos de los presidentes en Argentina, Brasil, Perú, Venezuela y, en forma decreciente, en Colombia, esto es, en casi un tercio de los países de la región.

El signii cado de esta concentración de poder merece ser destacada. Estas faculta- des legislativas extraordinarias son poderes de emergencia. Pero en algunos países,