1.2. El discurso de la política social frente a la pobreza: Feminización de la pobreza; diferencias entre pobreza y pauperismo y enfoque social del riesgo.
1.2.3. El dominio de la noción del riesgo en la política social
Se asiste a un momento en el que los Estados en la región han cambiado sus sistemas sociales de extensión de derechos y beneficios universales e incondicionales
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(principalmente para la capa de población que está integrada formalmente en el mundo laboral), por modelos en los que se propugna un mayor papel del mercado en las políticas sociales (Daeren, 2004) 12
Los llamados programas de combate a la pobreza son iniciativas de “emergencia” o “de alivio”, más no de verdadero combate. De ahí que la focalización, su principal herramienta, obedezca a la necesidad de optimizar el empleo de los recursos públicos. Las ventajas de la focalización de la asistencia son: definir y precisar las poblaciones a beneficiar, definir puntualmente la ayuda y su propósito, reducir los costos con un mínimo de personal y obtener resultados cuantificables para evidenciar la eficiencia de la intervención (Bey, 2008).
. Para Bey (2008), el combate a la pobreza es además un tema que permite el consenso y que despolitiza la política social y económica, cuando las crisis del sistema económico amenazan su estabilidad.
A partir del desarrollo del enfoque neoliberal ha habido un cambio de óptica sobre lo que se debe hacer desde el Estado y se ha elaborado toda una conceptualización para justificarlo convenientemente. Ha surgido entonces la noción de “manejo social del riesgo”. Esta noción, promovida por los organismos internacionales, es de suma importancia para la comprensión de lo que se está operando en el momento actual de la gubernamentalización.
Robert Holzmann y Steen Jørgensen, quienes estuvieran vinculados muy estrechamente al Departamento de Protección Social del Banco Mundial cuando se formula esta conceptualización, fundamentan la incorporación de la noción de manejo social del riesgo, en tanto permite que las labores de protección social del Estado se concentren en aquellos que son más vulnerables frente a los riesgos y así se logre mayor eficiencia y eficacia. Vale la pena comentar la cita que toman de Peter L. Bernstein (economista estadounidense, defensor de la teoría de la eficiencia del mercado):
12 Muy recientemente, el Banco Mundial ha ampliado esta noción, reconociendo la necesidad de un nuevo
contrato social que haga posible una protección social eficaz para toda la ciudadanía. Esta nueva propuesta reconoce los desafíos de la informalidad en tanto obstáculo para el ingreso a la protección social y el acceso fragmentado a los beneficios que provee el sistema de protección social.
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La idea revolucionaria que define la frontera entre la era moderna y el pasado es el dominio del riesgo: la noción de que el futuro es más que un capricho divino y que los hombres y mujeres no son inermes frente a la naturaleza. (Bernstein, P.L. 1996, Against the Gods. The remarkable story of risk)
En esta afirmación se puede reconocer, en primer lugar, esa concepción propia de la Modernidad que plantea el triunfo de la razón por sobre otras formas de conocimiento. En segundo lugar, es una noción que desvincula lo que ha sido el desarrollo capitalista de sus propios efectos, en donde los riesgos son vistos como algo externo que hay que “manejar” y que establece como logro a resaltar el que ese riesgo se haya podido controlar. Y en tercer lugar, la noción de manejo social del riesgo, constituye una nueva forma de conceptualizar y de nombrar lo que, en última instancia, son los actuales dispositivos de poder dirigidos a la población que no está integrada al sistema. Ulrich Beck aporta una dimensión crítica adicional al señalar que en la sociedad del riesgo global, que es como él define a la sociedad actual, “los riesgos se han convertido en una de las principales fuerzas de movilización política”, ya que están tomando el lugar de las luchas que hacían frente a las desigualdades de clase, de raza y de género. (Beck, 2002, p. 6)
Cabe prestar atención a los contenidos de esta nueva noción de manejo social del riesgo que entiende a la “Protección Social como intervenciones públicas para (i) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza” (Holzmann y Jørgensen, 2000, p.3). La noción se apoya en la idea de que todos somos vulnerables a múltiples riesgos, sean naturales u ocasionados por el hombre, los cuales afectan de manera impredecible o no se pueden evitar y generan y/o profundizan la pobreza. Los pobres son los más vulnerables y hacia ellos deben dirigirse las acciones de “identificación de fuentes de riesgo y de mitigación.” La Protección Social, desde el manejo social del riesgo, es vista a la vez como una red de protección y como un trampolín para salir de la pobreza. Constituye, desde esta perspectiva, no un costo sino una inversión en formación de capital humano y se dirige hacia aquellos que quedan fuera de los esquemas tradicionales de protección social a través de la focalización.
Buena parte del discurso oficial y los espacios de reconocimiento de derechos están llevando a realzar el asunto de la responsabilidad individual, esto en el marco de un sistema
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de protección que ya no es garantizado por el Estado. “La ética de la autorrealización y logro individual es la corriente más poderosa de la sociedad occidental moderna. Elegir, decidir y configurar individuos que aspiran a ser autores de su vida, creadores de su identidad, son las características centrales de nuestra era.” (Beck, 2002, p.13)
Ahora de lo que se habla es de la “co-gestión del riesgo”. Esto significa que el individuo tiene que hacerse responsable de prevenir sus riesgos a través de educación y empleo; la familia también lo debe hacer (a través de un mejor esquema de cuidado); el mercado, lo hace a través de sus intereses privados y, la comunidad, a través de una corresponsabilidad descentralizada y su aporte de trabajo voluntario, es decir, todos concurren para que el Estado no sea más el encargado del bienestar (Molyneux, 2006). “Hoy nos desplazamos hacia la privatización de los medios de asegurar-garantizar la libertad individual; si esa es la terapia de los males actuales, está condenada a producir enfermedades iatrogénicas más siniestras y atroces (pobreza masiva, redundancia social y miedo generalizado son algunas de las más prominentes).” (Zigmunt Bauman, 2007, p. 15, subrayado del autor)
La noción de corresponsabilidad ha desplazado en el discurso del combate a la pobreza a la noción de condicionalidad, y esto se debe a que expresa de manera más exacta la orientación que tienen ahora los sistemas de protección social y la propia intervención del Estado, cuyo papel es el de un actor más que concurre para enfrentar la pobreza. Es por esta razón que los antes llamados programas de transferencias condicionadas, se estén denominando programas de transferencias con corresponsabilidad13
Todo esto trae como resultado que los sistemas de protección social en nuestros países no sean un todo integrado sino un agregado de programas (dispersión que en Colombia se está procurando superar a través de la estrategia de UNIDOS) y que los . Este tema será desarrollado en el siguiente capítulo.
13 Los programas de transferencias condicionadas reciben diversas denominaciones en la bibliografía sobre el
tema: programas de transferencias monetarias condicionadas, programas de transferencias en efectivo condicionadas, programas de transferencia con corresponsabilidad, pero este último cambio –de condicionadas a corresponsabilidad- afirma el tema de la responsabilidad compartida entre el Estado y los diversos actores sociales en la prestación de servicios sociales.
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programas de corte asistencial (dirigidos a los sectores más vulnerables o de mayor riesgo social) sean marginales y se dirijan a poblaciones específicas, elegidas no en función de su condición laboral, su nivel de ingreso o su ciudadanía, sino a partir de criterios basados en su nivel de riesgo social, sus necesidades inmediatas o sus oportunidades14
Hemos presentado el contexto práctico y discursivo que ha animado el desarrollo del sistema de protección social colombiano, en el cual, como hemos visto, la acción de las mujeres ha estado presente, aunque sus necesidades e intereses específicos de género no hayan sido considerados. Hemos identificado el lugar central que ocupa el programa Familias en Acción en la política social actual, y nos proponemos a continuación, hacer el análisis de la dinámica que anima a este dispositivo de poder estatal, para identificar los mecanismos a través de los cuales busca establecer su dominio sobre la población a la que se dirige: las familias en extrema pobreza, y en particular, las mujeres madres-de-familia, participantes, con las que el programa establece la relación más fuerte y directa.
. Andrés García señala que esta conceptualización ha sido funcional al desmontaje del sistema de protección social tradicional y que la lucha contra la pobreza ha distraído la atención hacia los procesos de creciente liberación de los mercados. La lucha contra la pobreza desde el esquema del manejo social del riesgo y de los PTC ha otorgado legitimidad al orden económico actual y se ha constituido en práctica discursiva eficaz para ocultar el actual proceso de exacerbación de los mecanismos de mercado (García, 2009), propios del actual momento de gubernamentalización.
14 Existe una línea discursiva desde un sector de académicas preocupadas por los aspectos de género que
acompaña de manera crítica a la noción de manejo social del riesgo. y que señala la necesidad de distinguir los riesgos según quién los enfrenta y que hay riesgos que provienen de situaciones de género existentes (gender specific) y otros que o son impuestos o son agravados por situaciones de género. Desde esta perspectiva, una adecuada atención a los riesgos puede ampliar la efectividad de las intervenciones sociales (Lutrell and Moser, 2004; Ganju, Arnold y Johnson, 2009, Kabeer, 2008).
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Capítulo II. Dinámicas de poder desde el dispositivo Familias en Acción: control y