Desde inicios de los años noventa, la evo- lución en la inserción internacional del país ha estado fundamentalmente determina- da por la profundización simultánea de los procesos de apertura comercial unilateral y de integración regional (Mercosur), los que, junto con otras políticas —entre las que se destaca el plan de estabilización macroeco- nómico aplicado también durante este pe- ríodo—, han tenido fuertes impactos en la estructura productiva y en el patrón de es- pecialización comercial de la economía. En este marco general, interesa analizar una se- rie de aspectos centrales relativos a la inser- ción internacional del país: en primer lugar, cómo ha sido el desempeño comercial y las principales tendencias en la pauta y especia- lización exportadora; en segundo lugar, cuál ha sido la evolución y el papel de la ied, así
como la participación de las empresas transna- cionales (et) en las exportaciones del país.
1.1 Comercio exterior en Uruguay
Desde los años noventa, las exportaciones y las importaciones de bienes atravesaron principalmente tres etapas claramente dife- renciadas (gráfica II.1 y cuadro II.1): dos de significativo crecimiento y una de pronun- ciada caída. La tasa de crecimiento de dichas variables entre 1990 y el 2006 fue similar, en torno al 4% (un poco mayor en las importa- ciones), y el déficit comercial fue creciente, excepto en los años 2002-2004. Durante la mayor parte del período se registró una sig- nificativa entrada neta de flujos de capital, en particular en la década de los noventa y en los años recientes, que contribuyó al finan- ciamiento de la balanza comercial. En este sentido, una de las características básicas del patrón de crecimiento de este período, ya presente en ciclos anteriores de expansión económica, fue la coexistencia del aumento del défi cit comercial —originado por el creci- miento de la economía y la mayor aceleración de las importaciones respecto a las exporta- ciones— y los ingresos de capitales, dinámica
económica que resulta difícilmente sosteni- ble a largo plazo por los problemas asociados de restricción externa de la economía.
Durante el subperíodo 1990-1998, en el marco de la profundización de la apertura comercial unilateral, el proceso de integra- ción regional (Mercosur) y el plan de estabi- lización macroeconómico, hubo una fase de crecimiento de la economía (la tasa de creci- miento del pib alcanzó al 12% anual acumu-
lado en dólares corrientes y al 4% anual acu- mulado en valores constantes). También las exportaciones tuvieron una tendencia cre- ciente, y llegaron a una tasa de crecimiento anual de casi 8% a partir de 1993. Sin embar- go, en el mismo período fue mucho mayor la expansión de las importaciones (13%), cuyo défi cit fue fi nanciado principalmente por las exportaciones de servicios, además de los in- gresos de capital.
En el subperíodo siguiente, entre 1998 y el 2002 —inicialmente en un contexto regio-
Comercio exterior de bienes, (en millones de dólares)
GRÁFICA II.1 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Exportaciones Importaciones Saldo comercial
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Cuadro II.1 Tasas de crecimiento de exportaciones, importaciones y pib, 1990-2006 (en porcentajes)1
1990-2006 1990-1998 1998-2002 2002-2006 Exportaciones 4,1 7,7 –8,8 19,6 Importaciones 4,3 13,0 –14,2 23,5 PIB dólares corrientes 2,2 12,1 –13,2 13,2 PIB precios constantes 1,6 4,1 –4,4 7,1
Nota: 1) Tasas de crecimiento anuales estimadas por regresión logarítmica. Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
nal marcado en 1999 por la devaluación de la moneda en Brasil y el inmediato inicio del período recesivo en Argentina—, la econo- mía uruguaya comenzó una fuerte recesión seguida de una aguda crisis económica y so- cial (con una caída del pib del orden de 13,2%
acumulado en el período). Las exportaciones y las importaciones experimentaron una im- portante contracción, mucho más acentua- da en las importaciones (–14,2% anual) que en las exportaciones (–8,8%).
Los años recientes (2003-2006) se carac- terizaron por una importante recuperación económica. Entre los factores que explican este nuevo ciclo de crecimiento pueden des- tacarse el abandono de la política cambiaria y la devaluación del año 2002, con la poste- rior recomposición en los precios relativos, que mejoraron la situación de los sectores predominantemente transables1 —contra-
riamente a lo que había ocurrido en la déca- da de los noventa—, y un contexto regional e internacional sumamente favorable para el país: fuerte recuperación y crecimiento de la economía argentina, mantenimiento del crecimiento en Brasil, crecimiento de la eco- nomía mundial con altos precios internacio- nales de los bienes primarios o commodities, entre otros factores. En este marco se produ- jo un fuerte crecimiento de las exportaciones (19,6%), aunque superado por la gran expan- sión de las importaciones (23,5%), que gene- ró nuevos aumentos en el défi cit comercial.
La evolución comercial del año 2007 muestra una desaceleración del ritmo de cre- cimiento de las exportaciones. Según infor- mes de la Cámara de Industrias del Uruguay (ciu, 2007a, 2007b) las solicitudes de expor-
tación de bienes cerradas en el período ene- ro-octubre del 2007 alcanzaron a una cifra de 3 700 millones de dólares corrientes, lo que implica un crecimiento del 11% respecto a igual período del 2006. Sin embargo, la ma- yor parte de este crecimiento se explica por la mejora en los precios, que para las expor- taciones de bienes industriales crecieron un 9,5% entre enero y setiembre del 2007 respec- to al período comparable del año anterior.
El lento crecimiento en volumen se expli-
1 Véase el capítulo 3 de la Parte I de este informe.
ca en gran medida por la caída en la produc- ción de carnes, pero la mayor parte del creci- miento en dólares se explica por el aumento en volumen y precios de las exportaciones primarias. Ello implica que, si bien también crecieron las exportaciones manufactureras, continuó el proceso de primarización de la pauta exportadora. Para el 2008, la puesta en pleno funcionamiento de la planta de Botnia implicará un salto signifi cativo en el valor de las exportaciones del país, lo que, si bien atenúa la preocupación por el enlente- cimiento producido en el 2007, profundizará la participación de los commodities en la espe- cialización exportadora del país.2
Asimismo, cabe mencionar que en este trabajo no estamos considerando dos fac- tores que adquieren gran relevancia en el comercio exterior del país, y que podrían implicar impactos de interés para el futuro. Nos referimos al papel del comercio exterior de servicios y a las exportaciones de bienes y servicios originadas en zonas francas. Las es- tadísticas sobre los primeros son muy limita- das, pero pese a ello se puede afi rmar que las exportaciones de servicios de turismo, logís- tica y fi nancieros, así como de otros servicios modernos como software y productos audiovi- suales, implicaron en 2006-2007 más de la cuarta parte de las exportaciones totales del país. Por su parte, las zonas francas han re- cibido algunas inversiones extranjeras con destino exportador tanto de bienes como de servicios, lo que implica en estos años valo- res para nada despreciables.
La estructura del comercio por principales destinos/orígenes se presenta a continua- ción. Respecto a las exportaciones (véanse la gráfica II.2 y el Anexo metodológico), el principal mercado de destino en los noventa fue la región, principalmente Argentina y Brasil. En el período 1990-1998 las ventas ex-
2 Corresponde aclarar que no toda producción primaria o cercana a la base primaria constituye un commodity,
es decir, una materia prima o alimento (producto homogéneo) que toma precios en el mercado inter- nacional. Numerosos bienes primarios pueden a su vez ser productos diferenciados, o con potencial de diferenciación, lo que permite mayor incorporación de valor. Se conocen numerosos esfuerzos por dife- renciar las exportaciones primarias nacionales, que todavía no han alcanzado a la gran mayoría de las exportaciones actuales del país.
Los años 2003-2006 se caracterizaron por una importante recuperación económica. Entre los factores que explican este crecimiento pueden destacarse el abandono de la política cambiaria y la devaluación del año 2002, con la posterior recomposición en los precios relativos, que mejoraron la situación de los sectores predominantemente transables y un contexto regional e internacional sumamente favorable para el país.
ternas a este destino prácticamente se dupli- caron, lo que incrementó signifi cativamente su participación en el total (que alcanzó un 58%). Su tasa de crecimiento llegó a un 13%, superando a todos los otros destinos. Los si- guientes dos mercados más relevantes fue- ron los de eua y la Unión Europea (ue), ha-
cia donde las exportaciones se mantuvieron estables, por lo que su participación relativa disminuyó. Por su parte, las ventas a Asia, si bien minoritarias, casi se duplicaron, con una tasa de crecimiento de 12%, y aumenta- ron levemente su participación.
Con la recesión y crisis económica (1998- 2002) se produjo una fuerte caída de las ventas externas a casi todos los destinos, salvo eua. La mayor reducción se observó
en las exportaciones a la región, por lo que este destino perdió participación relativa y principalmente eua aumentó su peso. En el
período más reciente, las exportaciones a la región tuvieron una importante recupera- ción, aunque otros destinos tuvieron mayor incremento, especialmente eua, seguido de
Asia, Japón y otros. En el caso de la ue, su
crecimiento fue menor que el de la región y su participación se mantiene relativamente estable. Estos cambios recientes en el desti- no de las exportaciones muestran el avance hacia un proceso de mayor diversifi cación de mercados que en los años noventa.
En cuanto a las importaciones (gráfica II.3), durante los noventa el principal origen fue la región (en el entorno del 50%), seguido de la ue (20%), de eua (10%) y de Asia (6%). Se
observa en este período un crecimiento desde todos los orígenes, con un gran incremento de las compras a la región, seguida de eua y
la ue, de modo tal que las participaciones de
estos orígenes se mantuvieron relativamen- te estables. Durante el período recesivo y de crisis se produjo una caída de las importacio- nes desde todos los orígenes, con pocas va- riaciones en las participaciones relativas. El único origen que ganó participación en este período fue China.
En el período reciente hubo un signifi ca- tivo incremento de las importaciones desde la región, aumentaron también las compras a eua y se redujeron las realizadas a la ue.
China en particular y Asia en general, los
orígenes de mayor tasa de crecimiento en este período, ganaron participación en el to- tal. Sobre todo, China aparece como un ori- gen relevante de las importaciones del país, con elevadas tasas de crecimiento durante todo el período. Esta evolución de las impor- taciones sugiere que no hubo desvíos de co- mercio significativos, en la medida en que no parece que las importaciones de la región hayan desplazado a las provenientes de otros orígenes.
Para analizar la evolución del patrón de especialización de las exportaciones durante
Exportaciones por principales destinos (en porcentajes) GRÁFICA II.2 60 50 40 30 20 10 0 Notas:
1. Región = América Latina y el Caribe; eua = Estados Unidos; ue = Unión Europea; Asia = Asia Pacífi co-10 (incluye los diez principales destinos de Asia, que en 2004-2006 representaron el 85% del total de las exportaciones a Asia. Los países y regiones son los siguientes: Irán, Tailandia, Israel, Corea del Sur, Hong Kong, Arabia Saudita, Vietnam, Jordania, Siria y Malasia). Otros = otros destinos relevantes (incluye para el período 2004-2006 los siguientes destinos: Rusia, Zona Franca Nueva Palmira, Canadá, Sudáfrica, Argelia, Zona Franca Montevideo, Egipto, Nigeria, Marruecos y Senegal.
2. La participación del Mercosur en el total de las exportaciones a la región se ubica en el entorno del 80% en promedio para el período 1990-2006.
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Región UE EUA Otros China
1990-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006
Importaciones por principales orígenes (en porcentajes) GRÁFICA II.3 60 50 40 30 20 10 0 Notas:
1. Región = América Latina y el Caribe; eua = Estados Unidos; ue = Unión Europea; Asia = Asia Pacífi co-10.
2. La participación del Mercosur en el total de las importaciones desde la región se ubica en el entorno del 85% en promedio para el período 1990-2006.
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Región UE EUA Otros China
la década de los noventa y los años recientes, se utilizó una clasifi cación de los productos según la intensidad tecnológica incorpora- da,3 que se presenta en los cuadros II.2 y II.3.
Durante el período 1990-2006 el cambio más importante se produjo en las tres cate- gorías de mayor peso en la estructura de las exportaciones: importante crecimiento de los productos primarios y basados en recur- sos naturales, y escaso incremento de los de baja tecnología. Estas categorías representa- ron un poco más del 87% del total de las ven- tas externas en 1990-1994 y cerca del 90% en 2004-2006.
Por su parte, las exportaciones de los bie- nes de tecnología media tuvieron un peque- ño incremento, por lo que su participación se redujo del 11% a inicios del período al 7% en los años recientes. Las ventas externas de
3 El detalle de la clasifi cación y la información comple- ta sobre las exportaciones por categorías de bienes y destinos se presentan en el Anexo (tablas X.5 y X.6 y gráfi co X.1).
los bienes de alta tecnología (básicamente medicamentos), que representaban ape- nas el 1% del total de las ventas al inicio del período, más que se triplicaron, alcanzan- do la mayor tasa de incremento del período (8,8%), aunque su participación en el total sigue siendo sumamente reducida. Ambas categorías de bienes presentan una dinámi- ca positiva en la recuperación reciente, con elevadas tasas de crecimiento.
Cuadro II.2 Exportaciones de bienes según intensidad tecnológica (promedios en millones de dólares y en porcentajes)
1990- 1994 % 1995- 1998 % 1999- 2003 % 2004- 2006 % Productos primarios 720,1 42,7 1 016,8 40,7 850,8 39,9 1 672,9 48,7 Basados en re- cursos naturales 232,5 13,8 434,4 17,4 437,1 20,5 735,1 21,4 De baja tecnología 520,4 30,9 713,3 28,5 555,1 26,1 673,6 19,6 De tecnología media 180,9 10,7 265,7 10,6 214,7 10,1 240,9 7,0 De alta tecnología 17,3 1,0 42,2 1,7 35,6 1,7 60,8 1,8 Total 1 684,7 100 2 500,7 100 2 130,6 100 3 437,4 100
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Cuadro II.3 Tasas de crecimiento de las exportaciones de bienes según intensidad tecnológica (en porcentajes)1
1990-2006 1990-1998 1998-2002 2002-2006
Productos primarios 4,5 5,8 –12,0 25,2
Basados en recursos naturales 7,6 11,8 –4,0 19,8
De baja tecnología 1,4 6,8 –3,7 8,7
De tecnología media 2,1 11,7 –19,1 18,7
De alta tecnología 8,8 19,4 –11,1 21,3
Total 4,1 7,7 –8,8 19,6
Nota: Tasas de crecimiento anuales estimadas por regresión logarítmica. Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Exportaciones de bienes según intensidad tecnológica por principales destinos (en porcentajes sobre el total exportado)
GRÁFICA II.4 25 20 15 10 5 0 1990-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006 Región
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Productos primarios Basados en recursos naturales De baja tecnología De tecnología media De alta tecnología 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006 ue 12 10 8 6 4 2 0 1990-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006 eua
Exportaciones totales a Argentina y Brasil, 1991-2006 (promedios en porcentajes) GRÁFICA II.5 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Argentina Brasil
1991-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006
En resumen, la pauta exportadora mues- tra un crecimiento sistemático de la parti- cipación conjunta de los productos prima- rios y aquellos bienes basados en recursos naturales. Ambas categorías pasaron de re- presentar poco más del 56% en 1990-1994 al 70% en 2004-2006. De esta manera, puede constatarse que desde los noventa ha exis- tido una marcada y continua tendencia a la primarización del patrón de especiali- zación comercial y productiva de la econo- mía. Como contrapartida, resulta bastante significativo el crecimiento de las ventas de bienes de alta tecnología, pese a que to- davía su proporción es muy pequeña en el total.
Por otra parte, durante todo el período analizado se aprecian claras diferencias en el patrón predominante de exportaciones según principales destinos y bienes co- mercializados (gráfica II.4): por un lado, las ventas a los países desarrollados (ue y eua) se encuentran fuertemente concen-
tradas en productos primarios, basados en recursos naturales y de baja tecnología; en contraste, las ventas a la región (donde el Mercosur es el destino principal) se ca- racterizan por una mayor diversificación de bienes, ya que a estas tres categorías se incorporan los productos de tecnología me- dia y los de alta tecnología. Esta diferencia se explica básicamente por el intercam- bio con Argentina —y en menor medida con Brasil—, país con el cual el comercio
Exportaciones totales a Argentina y Brasil por categorías de bienes 1991-2006 (promedios en porcentajes) GRÁFICA II.6 70 60 50 40 30 20 10 0
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Alimentos, materias primas y bienes industriales de origen agropecuario Bienes industriales de origen no agropecuario
1991-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006
Exportaciones totales por categorías de bienes según país destino, 1991-2006 (promedios en porcentajes sobre el total)
GRÁFICA II.7 25 20 15 10 5 0
Fuente: Elaboración basada en datos de cepal y bcu.
Alimentos, materias primas y bienes industriales de origen agropecuario Bienes industriales de origen no agropecuario
1991-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006 Argentina 60 50 40 30 20 10 0 1991-1994 1995-1998 1999-2003 2004-2006 Brasil
tiende a ser más de tipo intraindustrial, a diferencia del intercambio con los países desarrollados, en el que la pauta comercial dominante ha sido el comercio interindus- trial.
Por último, dada la importancia de Ar- gentina y Brasil en la pauta exportadora del
país, en las gráficas II.5 a II.7 se muestra la evolución de las exportaciones hacia los países vecinos por categorías de bienes.4 En
líneas generales, las exportaciones tuvieron como principal destino Brasil, con alrede- dor de dos tercios de las exportaciones re- gionales en promedio para todo el período.
4 La información completa sobre las exportaciones por categorías de bienes y países se presenta en el Anexo estadístico.
Los principales bienes exportados hacia este destino fueron los básicos (alimentos, ma- terias primas y otros agropecuarios) y los in- dustriales de origen agropecuario, aunque a partir de los años 1999-2003 ganaron espacio los bienes industriales de origen no agrope- cuario, que en los años recientes alcanzaron casi igual proporción. Asimismo, se consta- ta la existencia de un patrón de exportacio- nes diferenciado por países: mientras que