siglo xx. El aumento de los flujos de capital
fue de la mano con un importante proceso de fusiones y adquisiciones transfronterizas, el cual respondió a desequilibrios en mercados oligopólicos globales o que se globalizaron a partir de cambios tecnológicos y regulato- rios. Al iniciarse el siglo xxi estos oligopolios
parecieron estabilizarse: se redujo el fl ujo de
ied motivado por la compra de empresas y se
recuperaron valores más normales que los de fi n del siglo xx, aunque superiores a los his-
tóricos (véase el Anexo de la Parte II).
El cambio estructural representado por los cuantiosos volúmenes de stocks, o ied
acumulada cruzada entre diversos países, magnifi ca la red de relaciones de propiedad que cruzan las fronteras. Si bien en el perío- do reciente se han reducido los flujos, per- manece el cambio estructural representado por los stocks. Esto implica modificaciones en las relaciones entre economía y política, que sugieren un incremento sin preceden- tes históricos en la capacidad del capital a escala internacional a fin de eludir regula- ciones provenientes de los estados. El proce- so implica un aumento del poder de las et,
cuya magnitud e implicaciones merecerían ser analizadas en profundidad. A su vez, la transnacionalización aparece como un pro- ceso más intenso que la apertura comercial, y gana espacio frente a las exportaciones.
Para aproximarse a la magnitud global del proceso, se estima que las ventas de las filiales llegaron a la mitad del pib mundial
a fin de siglo (véase el Anexo de la Parte II). El valor agregado originado en actividades de las fi liales de et habría alcanzado un 10%
del pib mundial, lo que supone que, conside-
rando la magnitud de las ventas de las casas matrices, el consolidado de et estaría supe-
rando holgadamente al 20% del pib mundial
(Bittencourt, 2006b, sobre datos de la United Nations Industrial Conference in Trade and Developement [unctad], 2005). Esta quinta
parte de la generación de ingresos o del pro- ducto mundial se concentra especialmente en las actividades de mayor dinámica y con- tenido tecnológico, lo que aumenta la rele- vancia de la presencia de et por encima de
las cifras mencionadas. A la vez, en la pri- mera mitad de los noventa las et realizaban
más de un tercio del comercio mundial den- tro de su propia red de fi liales (intrafi rma) y participaban en otro tercio más como com- pradoras o vendedoras, lo que implica que controlaban o por lo menos ejercían infl uen- cia sobre más de dos tercios del comercio mundial. Menos de un tercio del comercio internacional se realizaba entre empresas no transnacionalizadas.
En los años recientes, la ied retomó la
tendencia creciente luego de la caída de los primeros años del siglo xxi (wir, 2005,
2006): los flujos de ied crecieron en el 2004
y en el 2005, con los países en desarrollo como motor de recepción, pero volviendo a concentrarse en los países desarrollados: el Reino Unido como primer receptor, seguido de eua, China, Francia, Holanda y Canadá.
Se asistió a una nueva ola de compras de em- presas, con un fuerte crecimiento recepti- vo de Europa (intra- y extrazona). A su vez, hubo un retorno a los recursos naturales: la mayor diversifi cación obedeció a la búsque- da de materias primas (por ejemplo, creció la ied en África). Por otro lado, aumentaron
las fusiones y adquisiciones transfronterizas en el sector primario, que pasaron del 5% del total mundial en el 2004 al 15%, aunque en el total de compras de empresas siguieron pre- dominando las correspondientes a los sec- tores de servicios (en torno al 60% del total). La mayor competencia obligó a las filiales de et radicadas en países en desarrollo a dis-
putar mercados internos dinámicos y a ra- cionalizar, buscando economías de escala y reducción de costos. Los países desarrollados siguen siendo emisores netos, aunque au- mentó la ied proveniente de los países asiá-
ticos, la que a su vez se encuentra altamente concentrada en países también asiáticos.
Respecto a las nuevas relaciones entre economía y política, motivadas por la am- pliación del peso de las et en la economía
internacional, wir (2006) señala que hubo
cambios en las regulaciones hacia la ied en
unos 100 países, y que dichos cambios fue- ron en su gran mayoría favorables a la ied.
Asimismo, aumentó la red de acuerdos in- ternacionales bilaterales, bajo la forma de acuerdos bilaterales de inversión y tratados de doble tributación.
Por otro lado, las tendencias de la trans- nacionalización en los países en desarrollo, en particular en América Latina y el Merco- sur, presentan dos modalidades diferencia- das: por un lado, los países de Asia reciben más ied manufacturera y con más estabi-
lidad, fuertemente exportadora; por otro, los países del Mercosur reciben inversiones con un patrón similar al de los países de- sarrollados. La ola de entradas por compra de empresas en los países subdesarrollados se concentró en el Mercosur especialmente por privatizaciones o cambio de manos del capital nacional de empresas previamente privatizadas. México constituye una situa- ción intermedia. A su vez, mientras que en el mundo han crecido los sistemas inter- nacionales de producción integrada (sipi) y
las estrategias de integración internacional compleja de las et,5 estas no se observan en
los países del Mercosur. El peso decisivo de este tipo de estrategias caracterizaría uno de los rasgos básicos de la fase transnacional de desarrollo del sistema económico mundial, anticipada por Trajtenberg y Vigorito (1982).
Respecto a las principales tendencias de la ied en el Mercosur (Chudnovsky y López,
2007), en gran medida el boom de ied en los
países de la región fue un correlato del mis- mo fenómeno a escala mundial, aunque también con determinantes internos pro- pios. La ied presentó una tendencia crecien-
te en los noventa, con gran incremento en la segunda mitad de la década en Argentina y Brasil. El fl ujo de ied dirigido a estos dos paí-
ses fue, en la segunda mitad de los noventa, más de diez veces superior al que recibieron durante los años setenta (en valores constan- tes). En Brasil, el año de mayores ingresos fue el 2000, coincidiendo con las tendencias mundiales, mientras que en Argentina el pico se alcanzó un año antes. En los casos de Uruguay y Paraguay, los movimientos de la
ied aparecen algo más desvinculados de las
tendencias globales. A partir del 2000 hubo una fuerte caída de la ied, más pronunciada 5 En estos sistemas la red de fi liales de la et presenta
diferentes especializaciones, utilizando una amplia gama de factores productivos locales, y un nivel con- siderable de integración económica local, en la que cada fi lial exporta como proveedor global de la red. Véase cepal (2002).
en Argentina. No obstante, la ied recibida
sigue siendo alta en comparación histórica y continúa ganando peso relativo en todos los países de la región.
Respecto a los efectos indirectos o mi- croeconómicos de las fi liales de et sobre las
empresas nacionales, también conocidos como efectos de derrame, resulta de interés re- sumir los resultados de una investigación realizada a escala regional que identifi ca ras- gos comunes de estos efectos (Laplane, 2005; Chudnovsky y López, 2007). Los estudios muestran evidencia de derrames verticales positivos en los tres países, con mayor o me- nor peso sobre la red de proveedores según la densidad de tejido industrial. Es decir que las filiales mejoraron la productividad de numerosas empresas proveedoras en Brasil, donde el tejido industrial presenta un entra- mado más denso, mientras que en Uruguay, donde la industria es crecientemente proce- sadora de insumos primarios o importados, el número de proveedoras a filiales es muy pequeño, aunque estas pocas empresas se benefi cian signifi cativamente de su relación con las fi liales de et.
Los derrames horizontales no fueron sig- nificativos, o fueron negativos (como en el caso uruguayo), lo que indica que en prome- dio hubo un efecto de desplazamiento del capital nacional puesto en competencia con el extranjero. Los efectos fueron positivos solamente en los casos en que las empresas nacionales de las ramas respectivas presen- taban una capacidad de innovación previa- mente consolidada. Las formas horizontales de ied (orientadas al mercado), combinadas
con niveles de protección efectiva elevados, tuvieron impacto negativo sobre las empre- sas locales en Argentina y Brasil. Este ha- llazgo regional tiende a confi rmar la idea de desplazamiento del capital local que se iden- tifi có para el caso uruguayo, cuando se trata de disputa por el mercado interno.
La conclusión principal de los estudios para la región es que se requieren políticas específicas para la promoción de los derra- mes. Esta fue una oportunidad perdida en los noventa, cuando estos países alcanzaron gran capacidad de atraer capital, pero, en au- sencia de instrumentos que incentivaran a
Las políticas hacia el capital extranjero deben procurar orientarse mucho más al desarrollo y el aprovechamiento de diversas externalidades y aspectos sistémicos de innovación que a promover estímulos fi scales.
estas fi liales a conectarse con las economías locales, la creciente implantación tuvo poco impacto sobre el desarrollo de las potencia- lidades de las empresas de capital nacional. Diversos trabajos promovidos por la unctad
han destacado que las políticas hacia el capi- tal extranjero deben procurar orientarse mu- cho más al desarrollo y el aprovechamiento de diversas externalidades y aspectos sisté- micos de innovación que a promover estímu- los fi scales.
En este sentido, con tal peso renovado de la ied en los últimos años, parece impo-
sible pensar en una estrategia de desarrollo completamente autónoma respecto a estos agentes. Una estrategia más adecuada y via- ble debería tender a maximizar los aportes potenciales de las et y a reducir sus costos.
Diferentes clases de ied pueden, por un lado,
responder a diferentes determinantes y, por otro, tener diferentes efectos sobre los pro- blemas del desarrollo.6
1.2.2 Inversión externa directa y desarrollo económico en Uruguay
Seguidamente se presenta una síntesis sobre la evolución del capital extranjero en
6 En Bittencourt (2003a, 2006) fue elaborada una ti- pología de ied atendiendo a estas cuestiones, lo que
permite mostrar que las clases de ied que recibió con
intensidad nuestro país no son las que más pueden contribuir a resolver los problemas estructurales del desarrollo.
el país en los noventa y en la reactivación re- ciente, así como la evolución y estructura de las exportaciones. Las empresas se diferencian según la propiedad del capital, buscando iden- tifi car los principales rasgos del patrón comer- cial de las et y su vinculación con la pauta de
especialización comercial del país.
Uruguay, a diferencia de lo que parece ser la creencia más difundida, demostró una ra- zonable capacidad para atraer capital extran- jero durante la década de los noventa (gráfi - ca II.8). Argentina y Brasil recibieron ied en
gran medida (aunque no exclusivamente) re- lacionada con las privatizaciones, mientras que Uruguay casi no participó de ese proceso. En Bittencourt y Domingo (2001) se muestra cómo, si se descuenta el efecto privatización y se mide la ied en relación con el tamaño de
los países, Uruguay no es un peor receptor de ied que los socios mayores del acuerdo de
integración. Esa tendencia de los noventa se hace evidente en la actualidad, en que el país recibe notoriamente más ied que los ve-
cinos, una vez que se corrige por tamaño. En los años noventa el Uruguay recibió más de un tercio del capital extranjero desde países de la región, una particularidad dig- na de mención. eua era el primer inversor
considerado individualmente. Como grupo, las inversiones europeas seguían a las de la región en su peso relativo (véase el Anexo de la Parte II).
Adicionalmente, la presencia creciente de capital extranjero sigue el patrón de es- pecialización que muestra el conjunto de la economía, y tiende a profundizarlo, en la medida en que su orientación sectorial se asocia claramente a la antes señalada. Fue- ron et las que llevaron la vanguardia en el
proceso de forestación y, aunque se carece de información sobre propiedad de la tierra u otras propiedades rurales, se sabe de cuan- tiosas compras realizadas por capitales ar- gentinos y brasileños; por lo tanto, se está subestimando la participación del capital extranjero en el sector primario. En las ma- nufacturas, con alguna excepción (como los plásticos o algunas químicas), se recibe ied
básicamente en sectores intensivos en recur- sos naturales: compra de frigoríficos, algo en lácteos, cemento, papel, etcétera.
Flujos de ied, 1990-2000(en millones de dólares)
GRÁFICA II.8 700 600 500 400 300 200 100 0 -100
Fuente: Elaboración basada en datos de bcu, estimaciones propias Decon-fcs, unctad (varios años).
ied anual (fuente bcu) ied anual (fuente: estimación Decon) ied eua ied Europa
Lo que se observa en los noventa es el abandono de las ramas sustitutivas de im- portaciones, para alojarse en ramas exporta- doras de recursos naturales o algunas ramas exportadoras hacia la región, no tan cerca- nas a la base primaria. Aparece también ca- pital extranjero de modo signifi cativo en Co- mercio (supermercados) y en Infraestructura (en particular, carreteras y gasoductos), así como en el sector Turismo, con la instalación de algunas de las grandes cadenas hoteleras del mundo.
Su papel en el comercio exterior del país (que se analiza con mayor profundidad más adelante) contribuye con la primarización de la estructura exportadora en la medida en que las exportaciones de las et son más
concentradas en sectores intensivos en recursos naturales que las exportaciones totales del país. Pese a que en los noventa estas empresas sostuvieron algunos mer- cados externos que se fueron perdiendo, no realizaron un aporte signifi cativo para le- vantar la restricción externa al crecimien- to.7
Respecto a su aporte a la acumulación de capital, se observa que las filiales de et,
durante la transformación industrial de los noventa, invirtieron relativamente más que las empresas nacionales, pero sin exhibir montos de gran significación. Las grandes inversiones que están en curso (notoriamen- te las plantas de celulosa, aunque no son las únicas) tienden también a concentrarse en sectores que basan su competitividad en la dotación de recursos naturales del país. Por sus magnitudes, fueron muy destacables en los noventa las inversiones en turismo, pri- marias e infraestructura.
Por otro lado, de acuerdo con la infor- mación oficial disponible (bcu), se presen-
tan para los últimos años la evolución de la
ied, los cambios en la presencia del capital
extranjero y su papel en el perfi l de la reacti- vación reciente. Interesa analizar si el reno- vado empuje que parece estar teniendo este tipo de inversión colabora con la sostenibi- lidad del crecimiento en el largo plazo, con- trarrestando ciertas tendencias negativas en
7 Véase Bittencourt y Domingo (2001).
tal sentido que parecen estar implícitas en el modelo productivo vigente.
Durante los años recientes, los flujos de
ied ingresados al país muestran una evolu-
ción oscilante hasta el año 2004, en valores similares a los registrados a fi nales de la dé- cada de los noventa; sin embargo, a partir de ese año se produjo un extraordinario incre- mento en dichos fl ujos de inversión, los cua- les entre los años 2005-2006 promediaron los mil millones de dólares, que son los valores más elevados de ied en la historia del país.
También en estos años se alcanzó el mayor porcentaje en la relación entre dichos fl ujos y el pib (en el entorno del 6%) (gráfi ca II.9).8
La desagregación por grandes rubros de la
ied indica que el rubro principal en el perío-
do ha sido el de ied en Empresas, seguido de
Compra de tierras (estimado por primera vez en el año 2003) y de la Inversión inmobilia- ria, mientras que el tipo de ied dominante
ha sido el de Aportes de capital, seguido de la Reinversión de utilidades. En cuanto a los orígenes de estos fl ujos, a partir del año 2003 se destaca en primer lugar el origen Otros, que incluye fundamentalmente la importan- te inversión antes mencionada; en segundo lugar aparece Europa, donde los principales
8 Estos registros históricos se explican básicamente por una importante inversión externa (la instalación de una planta procesadora de pasta de celulosa de la empresa fi nlandesa Botnia), pero no únicamente por dicha inversión.
Flujos de ied y relación con ied/pbi,
2000-2006 (en millones de dólares y en porcentajes)
GRÁFICA II.9 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
Fuente: Elaboración basada en datos del bcu.
ied ied/pbi 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0
inversores son España, Inglaterra, Francia y Holanda, luego el Mercosur, principalmente Argentina, y por último el North American Free Trade Agreement (nafta) (eua) (véase el
Anexo de la Parte II).9
Respecto a la orientación sectorial de los fl ujos de ied en el período reciente,se apre-
cia que los principales sectores receptores de inversión han sido el sector primario (Agri- cultura, fundamentalmente por la compra de tierras) y el agroindustrial (Otros), que han concentrado cerca del 45% de la ied acu-
mulada en el período. Los sectores de servi- cios que han recibido más inversión han sido Intermediación fi nanciera, Construcción, y Hoteles y restaurantes, con un poco menos del 40% de la ied acumulada. La industria
manufacturera, por su parte, recibe montos de inversión inferiores a los otros sectores, y estas se realizan básicamente en las ramas de Alimentos y bebidas y de Productos quí- micos (véase el Anexo de la Parte II).
Este perfi l reciente que está mostrando la
ied, concentrado fundamentalmente en los
sectores más cercanos a la base primaria y en algunos servicios, no parece contribuir de manera sustancial al cambio en la estructu- ra productiva y a la especialización comercial en el sentido de alcanzar una mayor sosteni- bilidad del crecimiento en el largo plazo.
Por último, se analiza el papel de las fi liales de et en la pauta exportadora del país. Desde
la década de los noventa estas empresas han incrementado sus exportaciones y han ido ga- nando participación respecto a las en. Como
se aprecia en el cuadro II.4, las exportaciones de estas empresas pasaron de cerca de usd 438 9 Los datos para el año 2006 no han sido publicados aún
por el bcu.
millones en el año 1992 a usd 1 178 millones
en los años 2005-2006, y su participación en el total exportado pasó del 26% a casi el 34% en el mismo período. La tasa de crecimiento acumulativa anual de las exportaciones de las
et entre 1992 y los años 2005-2006 alcanzó un
7,9%, superando a la tasa de crecimiento de las
en (4,9%) y la correspondiente al total de ex-
portaciones (5,8%).
En líneas generales, la estructura de las exportaciones de las filiales de et por cate-
gorías de bienes10 y por principales destinos
en los años 1992, 1998 y 2005-2006 (véase el Anexo de la Parte II) muestra que las ventas externas de estas empresas presentan un perfil de especialización basado principal- mente en recursos naturales, similar al pa- trón general de especialización comercial de la economía: las exportaciones se concentran fundamentalmente en las categorías Produc- tos agropecuarios, Agroindustrias intensivas en recursos naturales y Manufacturas inten- sivas en trabajo, las cuales representan alre- dedor del 80% de las exportaciones en los tres períodos considerados. Las otras categorías que tienen cierto peso en la estructura de las ventas externas son las Industrias intensivas en escala y las Industrias intensivas en inves- tigación y desarrollo (i+d).
Respecto a los principales destinos, en primer lugar se ubica el Mercosur, aunque su participación ha disminuido signifi cati- vamente desde el 42% en 1992 a casi el 29% en los años recientes. Lo sigue la ue, con casi
una cuarta parte del total en los años 1992