do hasta el año 1955 con una excelente situación en el
mercado internacional, el Estado social uruguayo llegó
rápidamente a su madurez y período de masifi cación
de privilegios. La nueva situación de prosperidad habi-
litó al nuevo régimen a retornar a un Estado protector
de los débiles. […]
”Los subsidios estatales dinamizaban el mercado
interno; el respeto a los derechos colectivos de los tra-
bajadores, y la expansión de los derechos de los indivi-
duos contribuyeron a modelar una sociedad altamente
integrada, con bajos grados de desigualdad percibida y
con creciente poder de los sectores subalternos organi-
zados sindicalmente.”
llaman de asistencia pública (1910), básicamen- te orientado a los aspectos de la salud públi- ca, al que se destinaba aproximadamente el 10% de los gastos de la Administración Cen- tral (1916-1917). El segundo pilar lo constituía la educación pública, tanto la laica (sancio- nada en el último cuarto del siglo xix) como
la religiosa. A ella se destinaba un 20% del presupuesto de la Administración Central en 1932. Hacia 1915 ya estaban establecidos todos los servicios educativos de nivel pri- mario, medio y terciario, y eran gratuitos. En 1915 se sancionó la obligatoriedad de la educación media. Se estima que en esa fecha el porcentaje de niños analfabetos (de entre 5 y 12 años) no alcanzaba al 30%. El tercer pilar lo constituyeron las leyes que regula- ban el mercado laboral, las más conocidas de las cuales fueron las leyes obreras. En 1915 se aprobó la jornada de ocho horas y en 1920 el descanso semanal. En 1923 y 1925 se san- cionaron también los salarios mínimos para el sector rural y para los empleados públicos respectivamente. Finalmente, el cuarto pi- lar lo constituían las reglamentaciones sobre el retiro laboral: ya en 1904 se creó el retiro para los funcionarios públicos y en 1919 co- menzó a universalizarse el benefi cio, junto con las pensiones a la vejez, cuyo proceso culminaría en 1930.
El trabajo de Filgueira y Filgueira señala que, mientras la modernización de la asis- tencia pública, la regulación del mercado la- boral y la expansión de la educación fueron en Europa una respuesta a los procesos de la sociedad industrial, en Uruguay se ajusta- ron una lógica política, como respuesta an- ticipada a posibles confl ictos que surgieran de la modernización industrial. Los autores afirman que “la propuesta batllista […] era
construir un pequeño país modelo en base a la protección del Estado, que sería protector de los pobres”.
Sin embargo, con la crisis del 29 y la ins- tauración de la dictadura, el impulso de bienes- tar del batllismo encontró sus frenos en las clases agrarias exportadoras. A su vez, du- rante los años treinta los mercados mundia- les ya no eran tan favorables a los productos primarios del Uruguay. A pesar de ello, los autores advierten que en 1934 la nueva cons-
titución recogió muchos elementos del bat- llismo (lo denominan batllismo para un tiempo de crisis), como el derecho de huelga, la obli- gatoriedad de la enseñanza primaria o la ins- titucionalización del sistema de salud públi- co (con la creación del Ministerio de Salud) y privado (a cargo de distintas instituciones de
economía social).
En síntesis, la creación de un Estado asistencial bajo el primer batllismo per- mitió la creación de una base social para el proyecto de país modelo, que no se agotó con la dictadura de Terra, sino que resurgió con lo que se dio en llamar el neobatllismo,
en la época que Filgueira y Filgueira lla- man el Uruguay feliz. Esta asistió a un nuevo modelo de relación entre los trabajadores y el Estado, el cual pasó a regular las relacio- nes de trabajadores y empresarios a través de comisiones tripartitas llamadas conse- jos de salarios, que se integraron entre 1944 y 1955. Ello dio lugar a una nueva fase del movimiento sindical, que culminaría en 1966 con la creación de la central única de trabajadores (que continúa vigente hasta hoy y aglutina a todo el movimiento sindi- cal del país). Los autores señalan que “tan-
to en la distribución del ingreso como en los sistemas de transferencias Uruguay dio un paso más hacia la institucionalización de un Estado de bienestar”.
Este segundo período se inició, a diferen- cia del primer batllismo, bajo el formato de un modelo de acumulación basado en la susti- tución de importaciones y de crecimiento hacia adentro. Dos elementos fueron cen- trales aquí: la cultura política estatista que moldeó las relaciones entre sociedad civil y Estado, y la idea de un Estado de bienestar conducido sobre partidos, que eran además
partidos de Estado. El Estado, claro está, repre- sentó una fuente de reproducción —material y relacional— fundamental de los partidos políticos.
Como ejemplo de esta estructura social basta citar que el número de empleados pú- blicos pasó de 50 mil en 1930 a 260 mil en 1969, y el de los jubilados de 50 mil a 430 mil en el mismo período. Con la crisis del mode- lo de sustitución de importaciones, muchas interpretaciones, incluyendo la de los auto-
El proceso de la dictadura fue central para entender la evolución del desarrollo humano en el siglo xx uruguayo. Y también para entender las distintas visiones de país que se articularon desde inicios del período autoritario y culminaron con el proceso electoral reciente, que llevó al triunfo de la izquierda en el país. La comprensión política de que el bienestar de los ciudadanos debe estar unido a canales de expresión de sus demandas y sus insatisfacciones, y de que el empoderamiento de estos es parte de una concepción integral del desarrollo, no pudo ser cabalmente alcanzada hasta que la crisis del 2002 mostró los límites de los proyectos que se habían puesto en juego.
res citados, hacen hincapié en el desbalance entre las expectativas creadas por el desarro- llo del Estado social y un sistema de benefi - cios sociales que excedió las bases económi- cas que lo sustentaban.
Así se llegó a 1955, señalado como el año de inicio de la crisis económica en Uru- guay, cuando se terminaron los efectos de la inserción favorable en el mercado exte- rior. En 1958 el pn ganó las elecciones por
primera vez y hubo un cambio de rumbo, tal vez el más importante en la historia del siglo xx uruguayo, que marcaría la in-
flexión hacia la democracia de la tercera ola: mediante la reforma cambiaria, acor- dada con los sectores exportadores, comen- zaron a sentarse las bases de la escalada inflacionaria de los años siguientes. Ese proceso infl acionario ocasionó enormes re- sistencias de los trabajadores, que resulta- ron los principales perdedores, y el sistema político reaccionó con dureza aumentando la capacidad del Poder Ejecutivo de impo- ner restricciones a salarios y jubilaciones. La evolución de las pasividades y los sala- rios en el período y durante la dictadura muestra el inicio de un proceso que podría- mos llamar de recesión social: si se toma 1968 como base 100, ya en el año del golpe de Estado (1973) las jubilaciones habían caído al 74% de su valor, y al fi nal de la dictadura (1985) estaban por debajo de la mitad (45%). En el año previo al golpe de Estado los sala- rios representaban el 60% de su valor real a inicios de la década del cincuenta, y hacia fi nes de la dictadura habían caído a la mi- tad. Desde 1966 las huelgas y la represión de estas fueron parte del paisaje cotidiano del Uruguay, y la devaluación monetaria y la congelación de precios y salarios se fue- ron alternando con las medidas de excep- ción que fi nalizaron en la dictadura.
Varios proyectos-país quedaron por el ca- mino; sin embargo, los desafíos de un desa- rrollo sostenible, el mantenimiento de un Estado de bienestar y la vigencia de la de- mocracia representativa siguieron constitu- yendo las preocupaciones centrales de buena parte de las elites, y de la inmensa mayoría de los ciudadanos. El proceso de la dictadu- ra fue central para entender la evolución del
desarrollo humano en el siglo xx uruguayo. Y también para entender las distintas visio- nes de país que se articularon desde inicios del período autoritario y culminaron con el proceso electoral reciente, que llevó al triun- fo de la izquierda en el país. La comprensión política de que el bienestar de los ciudadanos debe estar unido a canales de expresión de sus demandas y sus insatisfacciones, y de que el empoderamiento de estos es parte de una concepción integral del desarrollo, no pudo ser cabalmente alcanzada hasta que la crisis del 2002 mostró los límites de los pro- yectos que se habían puesto en juego. Esta crisis también enseñó que la desigualdad y la pobreza habían llegado para quedarse, y que en un contexto de democracia plena y de partidos políticos robustos, la conjunción de ambas cosas provocaría tensiones y confl ic- tos políticos.
El análisis que sigue mostrará la impor- tancia de la política y su impacto sobre el desarrollo humano, tanto en su dimensión
activa (las políticas activas del primer y se- gundo batllismo) como en su dimensión pa- siva (la falta de política, stricto sensu, durante la dictadura).
2.5 La evolución del desarrollo humano a lo largo del siglo xx en Uruguay
Human Development and Inequality in the 20th
Century: the Mercosur Countries in a comparative per- spective, de Luis Bértola, María Camou, Silva-
Evolución de las dimensiones del idh en el siglo xx en Uruguay
GRÁFICA I.3 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Fuente: Elaboración para este informe basada en datos de Bértola, Camou, Maubrigades y Melgar (2006: 27-28).
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
na Maubrigades y Natalia Melgar,12 presenta
la trayectoria de largo plazo en el desarrollo humano de los países de la región (Argenti- na, Brasil y Uruguay), comparados con países desarrollados (Francia, Inglaterra, eua, Ale-
mania), y pone en evidencia que la desigual- dad afecta el desarrollo humano. Muestra que Uruguay, en perspectiva comparada, comenzó a divergir de la trayectoria de estos países a partir de la segunda mitad del siglo xx. Los
datos coinciden con la interpretación que se ha hecho en los apartados anteriores de este informe. La desigualdad en Uruguay también sigue un patrón similar.
El trabajo se centra, básicamente, en la capacidad de cambio técnico e innovación como las bases del crecimiento económico: la apuesta a la educación, la inversión en in- vestigación y desarrollo y una estructura pro- ductiva que tenga requerimientos de “valor
agregado” son la base para este desarrollo.
El informe muestra que Uruguay, al igual que Argentina, crecieron bien en la fase que los autores llaman edad de oro del liberalismo clásico (1870-1913), y tuvieron otra fase de éxito durante el período de sustitución de importaciones. En Uruguay ambas fases cor- responden, aproximadamente, al primer y segundo batllismo (la primera coincide no solo con el batllismo, sino también con la expansión de la educación básica, en el úl- timo cuarto del siglo xix). Sin embargo, Ar-
gentina y Uruguay fueron incapaces de pro- cesar el cambio estructural para pasar a una economía de creciente capacidad de export- ación de productos manufacturados. Las ex- plicaciones que dan los autores descansan en las insufi ciencias políticas, en sentido general (de políticas propiamente dichas y de insti- tuciones capaces de llevar adelante el cambio estructural).
Pero hay una explicación propiamente po- lítica que subyace a la interpretación que el texto ofrece sobre la evolución del desarrollo humano en el Uruguay del siglo xx: la dicta- dura sufrida entre 1973 y 1985. El aumento de la desigualdad en este período es un punto de infl exión que el país no ha logrado revertir.
12 Paper (en inglés), Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Área de Historia Econó- mica, 2006.
El trabajo analiza también la evolución de la esperanza de vida y de la educación. Con una alta esperanza de vida inicial, pro- ducto de la abundancia de recursos natura- les, Argentina y Uruguay punteaban muy bien. El mayor aumento de este indicador se verifi có entre 1940 y 1960 (en Argentina entre 1940 y 1990 y en Brasil entre 1950 y 1990), favorecido por las innovaciones tecnológicas producidas en los países de- sarrollados (como la aparición de los anti- bióticos) y el desarrollo de los sistemas de salud. Pero la convergencia con el mundo desarrollado solo pudo mantenerse hasta el momento en que el factor más impor- tante para explicar la esperanza de vida no fue ya la alta mortalidad infantil, sino la prolongación de la vida. A partir de aquí, la trayectoria de estos países, y de Uru- guay en particular, empezó a divergir de la de los países desarrollados. En particular después de la década del ochenta, impactó sobre esta trayectoria la combinación de un cuadro de problemas demográficos simil- ares con un Estado de bienestar debilitado. En cuanto a la educación, Argentina y Uruguay habrían alcanzado una convergen- cia absoluta con estos países en 1950, pero la fuerte inequidad en el acceso a la educación siguió el mismo patrón que la inequidad en los ingresos. Hubo una desigualdad decre- ciente hasta 1950 y una desigualdad crecien- te a posteriori. La tendencia igualitarista de la primera mitad del siglo puede explicarse por la reducción del analfabetismo y la ex- pansión de la enseñanza básica. La tenden- cia inequitativa se revela en la forma en que se produjo una expansión trunca de la educa- ción secundaria y terciaria (que en Uruguay incluso evidencia retrocesos). Esto tuvo im- pactos sobre la capacidad de innovación y cambio tecnológico, así como sobre las po- sibilidades de retomar un crecimiento sus- tentable.
En síntesis, el estudio de Bértola et al. muestra que tanto Argentina como Uruguay fueron países muy exitosos en cuanto a de- sarrollo humano en las primeras décadas del siglo xx, a partir de lo cual la trayectoria de
Argentina comenzó a divergir, mientras la de Uruguay continuó avanzando hasta el fi -
El rol de las políticas sociales y la reestructuración de una arquitectura de bienestar, o una malla de protección social más acorde con la nueva fase de la sociedad uruguaya, no pueden ir separados de un análisis de cómo impacta sobre el mercado de trabajo el tipo de desarrollo económico prevaleciente.
nal de la edad de oro. A partir de los años se- senta, cuando el crecimiento del producto se detuvo, hubo una caída en la esperanza de vida y un estancamiento en los logros educa- tivos. Una vez que comenzó la década perdida
de los ochenta, solo la educación pudo resis- tir la caída en todos los indicadores asociados al desarrollo humano.
Para fi nalizar, el texto señala que el caso uruguayo es resaltable por cuanto, corregida por desigualdad, la evolución del crecimien- to evidencia una mejor performance que los ca- sos argentino y brasilero. Esto proviene del período entre 1930 y 1960, cuando las políti- cas de promoción de la salud y la educación fueron especialmente robustas y se diseña- ron, después de los cuarenta, políticas para la reducción de las disparidades de ingresos. De la misma manera, cuando el país se mo- vió hacia la democracia volvió a divergir de los países de la región. Esto muestra la im- portancia de la política y las políticas para entender la evolución del desarrollo huma- no, tanto en la propia perspectiva histórica del Uruguay como en su trayectoria compa- rada con los países de la región, con los que hace tiempo hemos empezado a converger.