PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN: FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y
2. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
2.3. El enfoque sociológico
Los estudios en esta línea asocian la descentralización con la utilidad que puede tener en distintos aspectos y procesos de la vida social y democrática de los países de la región. Entre otros, la recuperación de la participación social y ciudadana, la provisión de los servicios sociales y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de la sociedad civil y los movimientos sociales. Respecto a la movilidad social se señala que, a pesar del desequilibrado panorama económico y la urbanización desenfrenada en la mayoría de los países latinoamericanos, se observa una tendencia hacia el “re”descubrimiento de
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la sociedad civil y de dos instituciones relativamente ignoradas que han aparecido últimamente en el debate político de América Latina: las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos municipales (Montecinos, 2005:77). Por ello, hemos considerado necesario examinar el rol social que están jugando las ONG y los gobiernos municipales en torno a los procesos de descentralización.
Si el enfoque sociológico de la descentralización está asociado a la utilidad que ésta pueda tener en la gobernabilidad de la sociedad civil y en los movimientos sociales, necesitamos entender primero el concepto sociedad civil. Por ejemplo, habría que partir utilizando el término “Organizaciones de la Sociedad Civil” (OSC) en lugar de “Organizaciones No Gubernamentales” (ONG), ya que las organizaciones sociales deberían ser definidas por lo que son y no por lo que no son. Por ejemplo, el Banco Mundial (2006) y Fukuyama (1996:4,5) utilizan el término sociedad civil para referirse a una amplia gama de OSC sin fines de lucro que están presentes en la vida pública, y que expresan los intereses y valores de sus miembros de acuerdo a consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. En ese sentido, el término OSC abarca una gran variedad de organizaciones entre las que se incluyen: grupos comunitarios, sindicatos, grupos indígenas, organizaciones de voluntariado o de caridad, instituciones educativas, organizaciones de la información, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones, entre otras.
Asimismo, Fukuyama (1996:5) agrega que las OSC son un importante instrumento, mediante el cual, las personas socializan su cultura y adquieren las habilidades para la vida en una amplia sociedad donde los valores y conocimientos son trasmitidos a través de generaciones. Este enfoque descansa en el supuesto de que dichas organizaciones se ubican fuera de la estructura de las instituciones del gobierno; organizaciones en las que los ciudadanos están en condiciones de ejercer su libre albedrío.
La OMS (2002:4) refiere que no existe actualmente una definición de sociedad civil —o de las organizaciones creadas para representarla— que goce de aceptación universal. Incluso entre los Estados miembros de las Naciones Unidas, la definición y clasificación de los agentes de la sociedad civil varían. Muchos utilizan el término ONG
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como sinónimo de OSC, aunque algunas instituciones incluyen a las ONG como parte de las OSC. Con todo, la interpretación habitual es que la sociedad civil engloba a los ciudadanos en general y representa una esfera social que no forma parte del Estado ni del mercado.
Por su parte, Houtart (2002:287, 288) advierte que el concepto de sociedad civil es tan amplio que admite todo tipo de ambivalencias. Señala, por ejemplo, que cuando el Banco Mundial habla de sociedad civil, se trata de algo diferente a la realidad a la cual se refieren los foros de los pobres de Tailandia o el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil. El autor agrega que en el discurso histórico el concepto de sociedad civil ha evolucionado mucho, y en la actualidad es distinto de como lo concibieron Locke, Adam Smith, Hegel o Marx. El autor se refiere a tres grandes orientaciones del concepto: una concepción burguesa de la sociedad civil que viene desde arriba; una concepción ingenua o angelical que podría definirse como el reagrupamiento de todos los buenos; y finalmente, una concepción analítica y popular que viene desde abajo.
La lectura que hace Houtart sobre el concepto de sociedad civil es de suma importancia para la integración de los distintos actores en los espacios municipales, frente al riesgo que se corre de continuar fortaleciendo procesos de desarrollo que históricamente han sido excluyentes. Por ejemplo, si consideramos que la visión de la clase burguesa es la visión de la sociedad civil en general, es claro que las propuestas estructurales se inclinan hacia una sociedad neoliberal, que es en sí una propuesta excluyente25 en aspectos tales como la toma de decisiones, las políticas sociales y la participación ciudadana, entre otros. De acuerdo con Fukuyama (1996:5), esta concepción coincide con la de Thomas Hobbes, quien concibió la sociedad civil como una subordinación deliberada del deseo de gloria, otorgado por la pasión religiosa o la vanidad aristocrática (burguesa) para la búsqueda de la acumulación racional.
25 En los años ochenta las reformas tuvieron un fuerte sesgo economicista, con objetivos tales como la estabilidad y el crecimiento económicos, y la competitividad en el mercado mundial, como recomendaciones generalizadas luego del Consenso de Washington, mientras que se dejó en segundo lugar e incluso se omitieron las consideraciones sobre el bienestar social y la democracia (Brito, 2002) citado por Raboy y Menéndez (2004:29).
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Sin embargo, cuado el concepto es abordado desde una visión analítica y popular, la estructura sociopolítica se inclina hacia una sociedad más incluyente, participativa, solidaria y cooperativa. Así, un proceso de descentralización es significativamente diferente dependiendo de la visión o concepto que se adopte en determinadas sociedades, por lo cual la participación ciudadana estará subordinada a la concepción de sociedad civil que haya sido adoptada. En otras palabras, dependiendo de la concepción de sociedad civil que los gobiernos en turno apliquen, integran a todos o sólo a una parte de los ciudadanos.
Por ejemplo, si se promueve ampliamente la participación social, está implícito que los actores sociales tengan capacidad y poder de decisión en el nivel local en los asuntos que afectan sus vidas. Es por ello que dicho poder o influencia en la decisión se ve en principio favorecido con los procesos de descentralización que, en teoría, facilitan el acercamiento de los ciudadanos a la gestión de lo público.
De acuerdo con lo anterior, Montecinos (2005:77) señala que los estudios de investigación con el enfoque sociológico de la descentralización plantean diversas preguntas, pero todos ellos tienen dos elementos comunes: a) la descentralización y la participación como medios de fortalecimiento democrático de la sociedad civil; y b) la descentralización y participación como mecanismos de asignación y provisión de bienes públicos y de control para la gestión más eficiente del Estado. Las investigaciones en esta línea intentan superar el aspecto puramente procedimental de la democracia y la descentralización, de tal modo que su preocupación central pasa a ser la incorporación de otros actores sociopolíticos en la agenda de la decisión pública local.
En este sentido, si la preocupación es la incorporación de actores con el objetivo de un fortalecimiento democrático de la sociedad civil, necesariamente se tiene que incorporar a la sociedad civil que no forma parte de la concepción burguesa y que hasta la fecha no participa plenamente en la toma de decisiones de las políticas socioeconómicas. Para su incorporación, entonces, se requiere de mecanismos eficientes que muestren los abusos cometidos por el sistema socioeconómico y político, en aras de reivindicar el concepto de sociedad civil desde una perspectiva incluyente.
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El logro de la inclusión de toda la sociedad civil no es un reto fácil, pero tampoco es un reto únicamente de los procesos de descentralización. Hay que tomar en consideración que con frecuencia se hace referencia a que los gobiernos locales aún tienen que recorrer un largo camino para la puesta en marcha del proceso de descentralización. Al respecto, Montecinos (2005:77) advierte que la incorporación de nuevos actores implica algunos riesgos, ya que al impulsar procesos de descentralización sin hacer coincidir sus objetivos con la capacidad humana, técnica y administrativa que poseen los gobiernos locales para cumplirlos, se pueden generar más problemas que beneficios. Por ejemplo, el poder podría caer en manos de caciques locales y/o podría existir una mala utilización de los recursos fiscales. Esta condición se puede transformar en una situación altamente ineficiente en comparación con las características iniciales que se pretendía mejorar, y provocar situaciones clientelares que contribuirían a debilitar en vez de fortalecer los procesos democráticos locales.
De acuerdo con Finot (1998 y 2001) y Montecinos (2005:78), algunos estudios inspirados en el enfoque sociológico de la descentralización han hecho un diagnóstico de los principales procesos de descentralización en América Latina, y han concluido que aún no hay indicios concretos de que la descentralización haya creado una tendencia generalizada hacia la participación ciudadana y a incrementar con esto la eficiencia de la gestión pública. En definitiva, se detectó que los mecanismos de participación que supuestamente debían desatar la descentralización no se desempeñan de manera efectiva para la discusión y solución de los principales problemas de la comunidad.