LA SEGURIDAD ALIMENTARIA NACIONAL (SAN) BASADA EN LA DISPONIBILIDAD

El primer elemento a estudiar está relacionado con las primeras seis definiciones que aparecen en el Apéndice 1, centradas en la disponibilidad global o nacional de alimentos. Éstas definen la SAN como “la disponibilidad segura de suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades de consumo per capita del país en todo momento, incluso en los años de escasa producción nacional o de condiciones adversas en el mercado internacional”. Basándose en tales definiciones, desde el surgimiento del concepto de SA en 1974 y hasta principios de la década de 1980, las políticas alimentarias estuvieron volcadas a conseguir a escala global y nacional el suministro de los alimentos necesarios para el conjunto de su población. Para conseguir dicho suministro se utilizaron dos vías: el incremento de la producción para conseguir cierta autosuficiencia nacional de alimentos y la compra de estos por medio de las importaciones. Así, el componente más importante de la SAN es el suministro, suficiente y seguro, como se mencionó anteriormente, aún en condiciones adversas (Pérez de Armiño, 1995, 1998:7 y 2002:68).

Según Alamgir y Arora (1991) y Von Braun et al. (1992) citados por Pérez de

Capítulo III. El concepto de seguridad alimentaria: fundamentos y evolución.

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o La producción nacional, determinada por la disponibilidad de tierras, su

productividad, factores medioambientales y factores políticos-administrativos.

o _{La importación, tanto comercial como en forma de ayuda alimentaria, que}

depende de los recursos en divisas, la disponibilidad de suministros internacionales y sus precios ―el aumento de precios internacionales dificulta la importación―, la política de importaciones del gobierno (priorizando el empleo de sus divisas para importar bien alimentos o bien insumos productivos), la planificación de las importaciones, la disponibilidad de ayuda alimentaria, etc.

o _{La existencia de reservas alimentarias, privadas o públicas, que permitan cubrir}

la escasez temporal hasta la siguiente cosecha o hasta la llegada de las importaciones. Las reservas se ven alentadas por la inflación en los precios alimentarios y desalentadas por los costes de almacenaje y las pérdidas de alimentos durante éste. Además, requiere de adecuadas infraestructuras de comunicaciones y transporte.

Sin embargo, aunque muchos países lograron el suministro de los alimentos necesarios per cápita para la población total, los problemas del hambre siguieron persistiendo en amplios grupos de población con bajos ingresos. Al respecto, Pérez de Armiño (1995:157; 2002a:70) señala que, en definitiva, garantizar la SAN tal como se había formulado en sus orígenes no equivalía a erradicar el hambre. El que un país aumente su abastecimiento de alimentos no significa que los pobres puedan acceder a ellos. La cuestión clave, por tanto, es si las familias (e individuos dentro de ellas) disponen de un acceso efectivo al alimento.

Respecto a la SAN, es importante señalar el estudio realizado por Smith y Haddad (2001), quienes analizaron los datos de 63 países en vías de desarrollo en el período de 1970 a 1996. El estudio muestra evidencias que son estadísticamente significativas y que reflejan un fuerte impacto positivo de la disponibilidad alimentaria nacional en la nutrición infantil, a pesar del aumento de la población que se experimentó en ese mismo período.

Capítulo III. El concepto de seguridad alimentaria: fundamentos y evolución.

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En la Gráfica 1, podemos observar que el porcentaje de niños menores de 5 años con bajo peso varía de manera importante, aunque la disponibilidad de energía alimentaria per cápita sea similar. Sin embargo, de manera general observamos que la tendencia es que a menor disponibilidad de energía alimentaria per cápita nacional, el porcentaje de niños menores de 5 años con bajo peso es mayor, y viceversa. En este sentido, los resultados observados en la Gráfica 1 deben ser tomados en cuenta para considerar la importancia de la SAN, pero al mismo tiempo, deben analizarse las limitaciones de ésta, ya que no es una regla que a mayor disponibilidad de alimentos haya un menor porcentaje de desnutrición. Para entender mejor esta situación debemos tomar en consideración el acceso a los alimentos, el cual está determinado por diversos factores como el nivel educativo, el acceso y la calidad de los servicios de salud, la calidad del medio ambiente, el empleo y otros que estarán marcados por la implementación de las políticas sociales y económicas en cada país.

Uno de los principales problemas que limita el acceso oportuno y suficiente a los alimentos es la desigualdad en la distribución del ingreso y en general de los recursos. De hecho, en la Gráfica 1 se observan las amplias desigualdades que pueden existir

Gráfica 1. Prevalencia de bajo peso infantil en relación con la disponibilidad per cápita de energía alimentaria

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entre un país y otro con los mismos niveles de disponibilidad per cápita de alimentos. Al respecto, Maxwell (2001) señala que durante los años que se desarrollaron las políticas encaminadas a conseguir la SAN se fueron generando grandes inequidades entre diferentes grupos sociales, condición que dificultó aún más el acceso a los alimentos e impidió la posibilidad de lograr la seguridad alimentaria a escala familiar e individual. Fue en 1981 cuando, a partir de los escritos de Sen, se dio un importante interés en el ámbito internacional al problema relacionado con el acceso a los alimentos, tema que se convirtió en uno de los componentes más estudiados de la SA, y que abordaremos con mayor detalle en la sección sobre la SAF.

A pesar de las aportaciones teóricas que evidenciaron las inequidades respecto al acceso a los alimentos, fueron pocas las naciones que pusieron en práctica estrategias orientadas a afrontarlas, y muchos países en diferentes regiones del mundo siguieron considerando la producción y el abastecimiento de alimentos como una prioridad nacional, aún en la década de 1980. En muchos de estos casos, convirtieron la autosuficiencia alimentaria en un objetivo primario, asumiendo un compromiso para que la agricultura incrementara la producción de alimentos a nivel nacional y para, de esta forma, disminuir las importaciones (Tollens, 1988; Maxwell, 2001).

De acuerdo a Timmer, citado por Tollens (1988), las estrategias alimentarias nacionales en la década de los ochenta estuvieron enfocadas a satisfacer tres objetivos básicos:

o _{Crecimiento eficiente de los sectores agrícola y alimentario.}

o _{Logro de un estado nutricional satisfactorio de toda la población, mediante la}

provisión de alimentos.

o _{Una adecuada seguridad alimentaria, independientemente de que existan malas}

cosechas, desastres naturales, o una incierta provisión de alimentos a escala mundial.

Estos tres objetivos básicos fueron tomados como referencia para lograr las metas de las políticas implementadas —desde 1974 hasta mediados de la década de los

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ochenta— en países ricos y pobres. De hecho, el principal objetivo de las estrategias alimentarias fue sustituir la importación de alimentos, enfocando las acciones hacia el sostenimiento de la autosuficiencia alimentaria y referido particularmente a la producción de cereales (Tollens, 1988). Sobre este aspecto, Skees (2000) destaca el papel del desarrollo agrícola como clave para la seguridad alimentaria en muchos países alrededor del mundo. Por su parte, Timmer, Falcón y Pearzón (1983:145) señalan que aquellos países que basaron sus sistemas de producción en una amplia base de pequeños productores lograron con mayor éxito tanto la meta nacional de producción, así como también la de consumo.

Es importante resaltar que, con el fin de lograr la SAN, en la década de los setenta se dio un fuerte impulso a la producción agrícola en muchos países del mundo. Por ejemplo, para América Latina esa época correspondió, como señala la CEPAL (2002:136), a una expansión del crédito internacional, ocasionando que las economías crecieran con elevado déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos y estructuras de gastos y precios relativos insostenibles que culminaron en la crisis de la deuda. Así, en los años ochenta, el paso de una transferencia neta de recursos positiva a una transferencia notablemente negativa se tradujo en la denominada “década perdida” en materia de desarrollo económico, seguida por graves crisis externas, fiscales y financieras, que condujeron a la adopción de una serie de programas de ajuste.

A través de los programas de ajuste estructural, el BM y el FMI impusieron a los países condiciones tales como su apertura al mercado internacional, generándoles con ello serias dificultades. La FAO/CFS (2001) señala que aún persisten las controversias sobre los efectos de estos programas de ajuste estructural, pero lo cierto es que mientras algunos países han obtenido notables beneficios, otros apenas han conseguido resultados desde el punto de vista del crecimiento económico y se han encontrado con una disparidad cada vez mayor entre ricos y pobres, esta condición ha afetado de manera importante la consecución de la SAN..

Finalmente, es importante señalar que, una suficiente disponibilidad nacional de alimentos no soluciona la inequidad del acceso al alimento ni, por lo tanto, garantiza la SAF (a pesar de que sigue siendo un objetivo importante para muchos países). Por ello,

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es importante prestar especial atención a otras dimensiones como la accesibilidad a los alimentos, la reducción de la pobreza y los programas sociales orientados a tales fines.

Para resumir, es necesario tener en cuenta que la disponibilidad nacional de alimentos y, por tanto la SAN, viene determinada por una serie de factores, entre los que destacan, entre otros, los siguientes:

a) La producción nacional, determinada por elementos como la disponibilidad de

tierras para el cultivo, la situación geográfica y la disponibilidad de agua.

b) Las políticas nacionales de producción, incluyendo elementos como la

infraestructura productiva, los sistemas de crédito y la asistencia técnica.

c) Los sistemas de investigación agropecuaria, pesquera y forestal.

d) Los precios internacionales de los alimentos, como los cereales, y de otros

productos básicos.

e) Las políticas de importación y exportación.

f) Las redes de almacenamiento, distribución y comercialización.

g) Las ayudas internacionales de alimentos,.

Estos factores empezaron a ser cuestionados, especialmente a partir de la importante formulación de Sen (1981), y de las posteriores aportaciones de Reutlinger y Van Holst (1986) y Drèze y Sen (1989), en los países desarrollados donantes se generó un

entusiasmo por la planificación de la SA nacional4 (Maxwell, 1990). En parte, porque

los gobiernos de esos países se consideraron como “emisarios para la planeación de la pobreza”, ocurriendo esto principalmente durante los años oscuros del ajuste estructural, los de la década de los ochenta (Hindle, 1990). Posteriormente, en la Conferencia Internacional sobre Nutrición de 1992, en la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996

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Es importante destacar que dentro de las aportaciones de Sen y las iniciativas puestas en marcha en la década de los noventa, además de atender los problemas de producción y disponibilidad de alimentos, estuvieron centradas en la accesibilidad de los alimentos a nivel familiar, que más adelante abordaremos en el tema de la seguridad alimentaria familiar.

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y en la Conferencia Mundial sobre Alimentación Cinco Años Después de 2002, se cimentó el consenso en torno al objetivo de la SA, de modo que la reducción de la subnutrición se constituyó en uno de los objetivos de desarrollo del milenio establecidos en el año 2000 (Maxwell y Slater, 2003).

De esa forma la evolución del concepto de la SA, se ve perfectamente reflejada en las diferentes definiciones en torno al concepto de la SA. Por ejemplo, Maxwell y

Frankenberger (1993), así como Maxwell (1996) y Maxwell et al. (1999) señalan que

existen entre 180 y 200 definiciones de SA. Al respecto, Maxwell (1996) comenta que podría verse como inaceptable una gran diversidad de definiciones de un sólo término, y por tanto, puede interpretarse que por sus diversas aportaciones y perspectivas su utilidad es limitada. Sin embargo, el autor agrega que lejos de ser un concepto limitado, los múltiples usos del término de SA reflejan tanto su naturaleza amplia como la evolución de dicho concepto, que no sólo se ha convertido en un tema del desarrollo sino en una amplia corriente filosófica y cultural.

De esta forma la evolución del pensamiento sobre la SA, ha conducido a importantes cambios de paradigma. Maxwell (1996) señala que los avances en la SA pueden ser conceptualizados bajo tres importantes y superpuestos cambios de paradigma, que trajeron tanto a la teoría como a la política un progresivo entendimiento sobre el problema real de la inseguridad alimentaria. Los tres cambios de paradigma marcaron las siguientes líneas de transición:

a) Del ámbito de análisis global y nacional, al familiar e individual.

b) De una primera perspectiva que consideraba la alimentación como una

necesidad biológica, a una perspectiva basada en la noción del sistema de sustento.

c) De los indicadores objetivos a la percepción subjetiva

En las siguientes páginas el análisis de la SA lo hemos estructurado bajo el esquema de estos tres cambios de paradigma. Estos cambios son reflejados en las definiciones de la SA y, aunque pareciera irrelevante por su aparente repetición, en el Apéndice 1 aparece una lista amplia donde se incluyen 38 definiciones que han surgido a lo largo de

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las últimas tres décadas, en las que se puede observar que los estudiosos del tema fueron incorporando nuevos componentes al concepto de la SA, haciéndolo cada vez más completo y holístico, lo que ha permitido entender mejor la complejidad y la diversidad de los factores responsables de un estado de seguridad o inseguridad alimentaria. A continuación abordamos cada uno de los tres cambios de paradigma.

3. PRIMER CAMBIO DE PARADIGMA: DE LA DISPONIBILIDAD