Evaluación de los procesos de integración regional

Los análisis y criterios de evaluación de los procesos de integración se componen de, por una parte, los efectos de la intensificación de los flujos comerciales entre los países participante en el acuerdo, distinguiendo según el tipo de comercio que se potencie, así como de otros efectos indirectos y dinámicos que derivan de la adaptación de los agentes económicos al nuevo entorno y a las nuevas reglas del juego. Y por otro lado, merecen especial atención los efectos de la integración sobre el resto de “terceros” países no miembros del acuerdo, así como de la configuración resultante de las reglas del comercio mundial.

Esta dualidad se refleja en la clásica distinción entre “creación” y “desviación” de comercio, que veremos a continuación.

3.3.1 Desvío y Creación de Comercio

Un acuerdo de integración puede significar costos o beneficios en términos de bienestar. En este sentido, se debe hacer referencia obligada a los conceptos introducidos en 1950 por J. Viner3 sobre creación y desviación del comercio. Considerando sólo el efecto precio, existiría “creación de comercio” cuando un acuerdo de integración permite reemplazar bienes nacionales relativamente caros por bienes más baratos producidos por los socios.

Por el contrario, existirá “desviación del comercio” si como efecto del acuerdo de integración, se reemplazan bienes relativamente baratos provenientes de terceros países por bienes más costosos provenientes de los socios. En general, si se crea comercio sin afectar el intercambio con terceros países, podría decirse que la integración resulta beneficiosa.

Es difícil determinar si un acuerdo de integración crea o desvía comercio. En general, se identifican como factores creadores de comercio los siguientes:

(a) el tamaño de la zona de integración: a mayor tamaño, mayor será la posibilidad de aprovechar el mercado ampliado

(b) niveles arancelarios: a mayor promedio arancelario inicial (antes de la integración) mayor será la expansión del comercio derivada de la eliminación

de las barreras entre los países socios; asimismo, a menor arancel final frente a terceros, menores serán las posibilidades de desvío de comercio

(c) costos de transporte: a menores costos, mayor será la posibilidad de aprovechar el mercado ampliado

(d) grados de complementariedad o competencia: si las mercancías que se van a liberar entre los países miembros son similares y tienen costos de producción diferenciados, el efecto va a ser favorecer la competencia; si por el contrario, las mercancías que se van a liberar son diferentes (o complementarias) podría darse desviación del comercio optándose por comprar un bien complementario de un país socio que tenga un mayor costo de producción pero que con la liberalización de aranceles se vuelve relativamente más barato que el proveniente de terceros países.

En este sentido, la teoría económica analiza si el cambio crea o desvía comercio. Si bien, con la formación de un ARI casi siempre se incrementa el comercio entre los miembros, la cuestión radica en saber si realmente el acuerdo “crea” un intercambio comercial permitiendo que productos más baratos de los socios del bloque remplacen una producción nacional más costosa, es decir, una fuente de producción local ineficiente es substituida por otra regional más eficiente o si, por el contrario, “desvía” el intercambio comercial, se dice que hay desvío de comercio si una fuente extranjera extrarregional eficiente es substituida por una regional menos eficiente.

Esto último puede ocurrir cuando los bienes de los países miembros, al no quedar sujetos a aranceles, adquieren una ventaja competitiva en comparación con los bienes “de fuera” que, de otra manera, resultarían más baratos. El país que concede la preferencia termina pagando más por las importaciones, teniendo que financiar el consiguiente aumento en los pagos a los productores de los países asociados con dineros que el gobierno recaudaba anteriormente en forma de ingresos arancelarios. Parte de este costo adicional es una simple transferencia de los contribuyentes del socio importador a los productores del socio exportador pero, debido al alza en el costo real de las importaciones (dado que el socio es menos eficiente que los productores externos), se pierden recursos reales por esta desviación. Si la desviación del comercio es predominante en todo el sistema, un ARI puede ir en detrimento del bienestar de ambos socios.

Lo descrito anteriormente, se muestra mejor con un ejemplo, supongamos que Bolivia puede producir camisas a 12 bolivianos e importa camisas desde la China que cuestan 10 bolivianos y les impone un arancel de 20%, de forma tal que los camiseros bolivianos puedan competir localmente. El consumidor paga 12 bolivianos por las

camisas tanto nacionales como importadas y el gobierno recauda 2 bolivianos sobre estas últimas.

Perú no puede exportar camisas a Bolivia porque sus costos son de 11 bolivianos y al sumarse el arancel las camisas costarían 13,2 bolivianos y nadie las compraría. Asumamos que Bolivia y Perú acuerdan eliminar todos los aranceles. Una vez firmado el acuerdo, las camisas peruanas desplazan a las chinas pues entran al mercado a 11 bolivianos.

Los consumidores, en principio, se benefician y parece que hubo ganancias mutuas. Sin embargo, ello no es así para Bolivia como un todo: el consumidor gana un boliviano por cada camisa importada pero el gobierno boliviano perdió dos. En términos netos, el país perdió un boliviano y es lógico, ya que dejó de comprar camisas chinas a 10 bolivianos para comprar peruanas a 11 bolivianos.4 Está claro que esto no ocurriría si los peruanos, antes del acuerdo comercial, vendieran sus camisas a 10 bolivianos. Esto es, si antes del acuerdo Perú tenía una competitividad similar a la de los chinos, al realizarse el acuerdo el precio de las camisas bajaría a 10 pesos. En ese caso, el consumidor gana los 2 bolivianos que pierde el gobierno pero, adicionalmente, ganaría también porque compraría todas las camisas a 10 bolivianos al desaparecer la oferta nacional que necesitaba un precio de 12. Con las camisas peruanas a 11 bolivianos el acuerdo regional desvía comercio; con las camisas a 10, en cambio, crea comercio y hay ganancias mutuas.

La conclusión general es que la creación de comercio (y, por ende, las ganancias estáticas) serán mayores cuanto más competitivos sean los socios del acuerdo regional. Un elemento que ayuda en relación con esto es la vecindad de los firmantes del acuerdo. Traer las camisas de China es más caro que traerlas de Perú. Por lo tanto, si estos dos países son igualmente eficientes, las camisas peruanas resultan más baratas en Bolivia debido al menor costo de transporte. Y ello sería también así incluso si los costos de producción peruanos fueran más altos que los chinos, pero en una cuantía menor al costo diferencial de transporte. En el ejemplo anterior, si a las camisas chinas de 10 bolivianos hubiera que sumarle 1,5 bolivianos por transporte y a las peruanas de 11 bolivianos, 0,25, estas últimas serían más baratas (11,5 contra 11,25). Cuando los costos de transporte resultan significativos y los países son vecinos, entonces, es más probable que haya creación y no desvío de comercio. En realidad, los costos de transporte hacen que los países vecinos formen bloques

Obviamente, cuando las camisas peruanas a 11 bolivianos desplazan a las bolivianas de 12 el consumidor también gana. Pero nótese que igual hay desvío de comercio pues siempre sería posible comprar camisas chinas a 10 bolivianos y cargarles un boliviano de arancel. A pesar de ello, el acuerdo regional hace que se terminen comprando camisas peruanas a 11.

naturales de comercio dentro de los cuales puede resultar muy beneficioso eliminar las barreras, siendo ésta una de las varias razones que vienen acompañadas de la intención de disminuir los costos comerciales, haciendo más flexibles las formalidades entre fronteras o eliminándolas, y facilitando el recaudo de los ingresos por impuestos. Estos argumentos sugieren, adicionalmente, que los acuerdos preferenciales entre países distantes son en principio menos convenientes.

Otra ganancia estática que un acuerdo regional puede generar es la de mejorar los términos del intercambio de los países. Los términos del intercambio, son la relación entre el precio promedio percibido por las exportaciones y el precio promedio pagado por las importaciones.

Cuando esta relación mejora, el poder adquisitivo del país aumenta y, por ende, también lo hace el ingreso nacional total. Luego de la formación de un bloque regional, la competencia que enfrentan los terceros países extrabloque es mayor, ya que deben competir con los países del bloque que no pagan aranceles. Con el objeto de no perder mercados, los exportadores extrabloque podrían reducir el precio de sus productos. Por ejemplo, supongamos que, para competir con las camisas peruanas que se venden a diez bolivianos en nuestro país, los chinos reducen el precio de las suyas a 8.33 bolivianos. Ello les permitiría seguir compitiendo con los peruanos ya que, al sumar el arancel extrazona del 20%, las camisas chinas se venderían también a 10 bolivianos. Para Bolivia esto representaría una mejora en sus términos del intercambio.

La formación de un mercado regional ampliado también puede favorecer la concreción de proyectos de producción a gran escala que no serían viables en un mercado más pequeño. Esto es particularmente importante cuando la formación del bloque logra atraer montos crecientes de inversión extranjera directa. Sin embargo, este hecho también puede generar roces entre los socios del bloque debido al problema de cómo repartirse los beneficios. Esto podría aumenta el riesgo de que se produzcan guerras intrabloque de subsidios a la inversión. Ello ocurre cuando los gobiernos compiten por atraer inversiones y, en particular, inversiones extranjeras, es decir, para que los proyectos de mayor escala se localicen en un determinado territorio se conceden ventajas impositivas o de otro tipo.

Un segundo peligro, en relación con esto, es que las firmas multinacionales traten de hacer tariff jumping (saltar sobre los aranceles). Es fácil ver esto. Supongamos una unión aduanera. Si la multinacional exporta desde su casa matriz debe pagar el arancel del bloque. Si invierte y produce dentro de él queda protegida y, además, es

posible que reciba un subsidio. Pero en este segundo caso quizá produzca con menor eficiencia, justamente debido a la protección.

Finalmente, si un acuerdo regional tiene éxito en explotar economías de escala estáticas, ello se evidenciaría en una serie de indicadores del comercio exterior. En particular, se observarán aumentos del comercio intraindustrial y un proceso de diferenciación de productos que ampliará la gama de los fabricados dentro del bloque. Asimismo, debería haber un comercio intrafirma más intenso. Esto último ocurriría porque las nuevas tecnologías permitirían que las firmas pudieran separar el proceso de producción no sólo en base a productos sino también en base a las diferentes etapas de la producción. Las empresas multinacionales y las firmas de la región podrían concentrar distintas etapas del proceso en localidades a uno y otro lado de la frontera para ganar escala y esto haría aumentar el comercio intrafirma.

3.3.2 Efectos Estáticos y Dinámicos de la Integración Regional

Para discutir las ventajas y desventajas del comercio, usualmente se distingue entre las consecuencias estáticas y las dinámicas. Las estáticas impactan sobre el ingreso de la sociedad en un momento, aumentándolo o disminuyéndolo, pero una vez que se incorporan al mismo no se reproducen. Las consecuencias dinámicas, en cambio, no necesariamente se agotan con el tiempo. Los efectos estáticos cambian el nivel de la productividad en un momento determinado mientras que los dinámicos afectan su tasa de crecimiento. Por esta razón cuando se producen ganancias dinámicas, el efecto acumulativo sobre el ingreso nacional a través del tiempo puede ser muy importante. Las ganancias estáticas provienen típicamente de la reasignación y mejor uso de los recursos existentes. Las dinámicas se asocian, fundamentalmente, con los procesos de aprendizaje y acumulación de conocimiento, aunque también hay otros factores como los financieros que pueden dar lugar a efectos dinámicos.

Las ganancias estáticas se producen cuando la ampliación del mercado hace que los recursos existentes sean reasignados hacia nuevos usos con productividad más alta. Una característica de las ganancias estáticas del comercio es que sólo se dan por una vez y no se reproducen en el tiempo.

Así, los efectos internos y externos de la integración comercial no han de considerarse únicamente en un marco estático. Reconocidamente, los efectos que se buscan son

hincapié en los cambios cualitativos sobre el entorno, el sistema de incentivos y los estímulos a la innovación. Estos efectos dinámicos incluyen la incidencia sobre el dinamismo de la innovación y el progreso técnico.

Con cierta perspectiva, parece claro que lo que históricamente va a determinar la evaluación de los procesos de integración regional van a ser más sus efectos dinámicos que los efectos estáticos que han sido el objeto de atención preferente en muchos de los estudios realizados hasta ahora.

3.4 Mayor intercambio comercial entre miembros de los Bloques