Falla en el servicio

“En principio, el concepto de falla del servicio fue entendido como la omisión, retardo, irregularidad o ineficiencia del Estado en la prestación de los servicios públicos, bajo esta óptica la jurisprudencia condenó al Estado en múltiples ocasiones y durante un largo período”89

. (negrillas fuera de texto)

En lo referido a la necesidad de poder determinar con claridad y precisión, el incumplimiento de obligaciones a cargo del Estado, es indispensable tener presente que éstas puedan estar consagradas en forma específica o genérica; y en el primer caso, cuando de manera puntual en las normas se expresan las cargas del Estado; y en el segundo evento, cuando las obligaciones tienen su fuente en instituciones jurídicas generales, tal es el caso de las establecidas en la Constitución Política; pues, en la Carta de 1.886, lo consagrado en el Artículo 16 y en el actual artículo segundo (2º) de la Carta Política de 1.991, inciso segundo que dice: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las

personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

“A pesar de lo anotado, es necesario advertir que no toda violación al contenido obligacional impuesto al Estado es fuente de responsabilidad. El concepto de falla del servicio es relativo; tiene en cuenta que no se está frente a un Estado ideal, de lo cual se desprende que en cada caso es

88

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 90. 89 _{Ibídem. p. 91.}

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necesario establecer cuál es el servicio que normalmente se espera, según las circunstancias específicas que lo rodean”90

(negrillas fuera de texto).

“Por otro lado cabe mencionar que el Estado al incumplir con sus obligaciones, incurre en una falta anónima, no predicable de un funcionario en particular sino imputable a la actividad pública causante del perjuicio. En consecuencia cuando se alega responsabilidad con fundamento en la falla del servicio no es necesario demostrar la acción u omisión de un agente determinado”91

(negrillas fuera de texto).

Es importante destacar que en los eventos en que sea posible imputarle una falla del servicio a un agente concreto del Estado, y que el daño causado sea como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, al tenor de lo establecido en el artículo en el artículo 90 de la actual Carta Política, el Estado podrá ejercer la acción de repetición contra el agente que incurrió en dicha conducta.

“A pesar de la característica mencionada no se debe olvidar que el Estado siempre actúa a través de sus agentes, por lo tanto a pesar de no ser necesaria su identificación, como requisito para declarar la responsabilidad por falla del servicio, sí es indispensable que la actuación que dio origen al perjuicio se encuentre vinculado al servicio cuestionado”92

.(negrillas fuera de texto).

No obstante lo señalado, dicho aspecto presenta dificultades para su determinación; y en consecuencia, la doctrina y la jurisprudencia han indicado que

90

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 91, citando sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 4 de agosto de 1988. Consejero Ponente: Julio César Uribe Acosta.

91

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 91-92, citando sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 29 de noviembre de 1977. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo.

92

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 92, citando sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 1989. Consejero Ponente: Dr. Antonio José Irrisarri.

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entre la culpa personal del funcionario y el servicio, pueden existir nexos perceptibles e imperceptibles.

Los nexos perceptibles son aquellos que se pueden captar a través de los sentidos, tal es el caso de los temporales, espaciales e instrumentales.

Cuando se hace alusión al nexo espacial, se refiere a que el hecho dañoso, fue ejecutado por el servidor en el mismo lugar o dependencia donde se presta el servicio. Este punto de vista (criterio) que es de gran utilidad, no siempre es aplicable, en razón a que múltiples actividades desarrolladas por el Estado se llevan a efecto en espacios abiertos, lo cual no implica que necesariamente exista responsabilidad.

“Si el momento en el que se produjo el daño coincide con el horario del servicio prestado por el agente, se está frente al llamado nexo temporal, el cual igual que el anterior no es un criterio definitivo.

El último nexo perceptible y a su vez el más importante es el nexo instrumental, el cual se presenta cuando el daño ha sido ocasionado con un objeto que pertenece al Estado o que el Estado por cualquier razón lo tiene bajo su guarda. Este nexo es el que revela de forma más clara, la relación de la culpa del agente con el servicio”93(negrillas fuera de texto).

“Son llamados nexos imperceptibles aquellos que no se pueden percibir sensorialmente, siendo producto de injerencias o de deducciones. En estos casos se debe indagar si el agente actuó con la intención de prestar el servicio o bajo la impulsión del servicio al cual está adscrito”94

(negrillas fuera de texto).

93 _{LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p.92-93, citando sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso} Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 1989. Consejero Ponente: Dr. Antonio José Irrisarri.

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“Por su parte, la administración se exonera mediante la prueba del caso fortuito, fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima o inexistencia de la falla del servicio. De igual manera se podrá exonerar si logra demostrar que el hecho dañoso es imputable a un tercero.

[…] Así, en primer término y como régimen que podría llamarse de derecho común de la responsabilidad administrativa, aparece el que se funda en el concepto de la falta o falla del servicio público. Se caracteriza este régimen, como en múltiples ocasiones lo ha señalado la jurisprudencia, por tres elementos constitutivos, a saber: una falta o falla del servicio, un perjuicio y una relación o vínculo de causalidad entre la primera y el último. En este régimen la noción de falla es a tal punto esencial, que corresponde al actor dar la prueba de su ocurrencia: la falta de esta prueba condena al fracaso las pretensiones que la requieran. La administración demandada se exonera de toda responsabilidad mediante la prueba del caso fortuito, de la fuerza mayor y de la culpa exclusiva de la víctima. Se exonerará también totalmente, cuando logre demostrar que el hecho dañoso es imputable a un tercero o a dolo o culpa grave de su agente. Con todo, la exoneración será simplemente parcial, cuando se acredite que en la producción del suceso perjudicial coparticipó la falla del servicio con la culpa de la víctima o con el hecho de un tercero, casos en los cuales la responsabilidad estatal quedará limitada en la medida en que su falta o falla se constituya en causa eficiente del daño experimentado por la víctima”95

(negrillas fuera de texto).

No obstante lo consignado sobre la falla del servicio y en aras de complementar lo expresado, se reitera que con fundamento de la teoría en cuestión, se hace a un lado la culpa individual o personal de agentes determinados del Estado, en razón a que es suficiente demostrar la falla del servicio o culpa de la administración;

95

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 93-94, citando sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 20 de Febrero de 1989. Consejero Ponente: Antonio J. De Irrisari Restrepo. Expediente No. 4655.

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pues, la culpa de la administración no radica “en elegir y vigilar diligentemente a sus servidores”, sino en la prestación adecuada, eficiente y oportuna de los servicios públicos a los coasociados. Esto nos indica que si determinado agente de la administración pública con motivo de sus funciones, causa daños y perjuicios a los administrados, dicho agente y la administración deben responder solidariamente al afectado.

En esta teoría es irrelevante la identificación del funcionario; pues, se fundamenta en la responsabilidad anónima, al manifestarse que es el servicio que entendido en forma integral, ha funcionado inadecuadamente, acusando deficiencias y/o fallas, que objetivamente son demostrables.

Los requisitos de esta responsabilidad son:

1. Los hechos presentados (que tipifican la falla del servicio). 2. El DAÑO ANTIJURÍDICO de que ha sido objeto el accionante. 3. El nexo de causalidad entre el hecho dañoso y el perjuicio recibido.

En esta teoría es indispensable demostrar la culpa de la administración; es decir, que el accionante debe probar la falla del servicio por parte del Estado; ya sea por omisión, hacerlo tardíamente o en forma deficiente, lo cual genera un daño antijurídico a las personas o a sus bienes; y en consecuencia, es procedente la reparación correspondiente a cada caso en concreto.

En el orden expuesto, se debe reiterar que la falla o falta en el servicio puede tener su génesis en los actos administrativos, hechos, operaciones administrativas y omisiones de la administración.

Para finalizar en forma provisional lo relativo a esta teoría, se consigna a continuación lo expresado por el tratadista Luís Humberto Pérez Sinitabé, donde dice:

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“Resumiendo se puede decir que la falta o falla del servicio se presenta cuando el Estado, como administrador de los servicios públicos tiene la obligación de prestarlos oportuna y satisfactoriamente y si no los presta o lo hace defectuosamente o fuera de tiempo y como consecuencia de ello causa daño al ciudadano, se compromete la responsabilidad del Estado”96

.

No obstante lo expuesto hasta este apartado sobre la Teoría de la Falla del Servicio, se considera pertinente destacar los siguientes aspectos que son inherentes a este tipo de responsabilidad extracontractual del Estado; pues, al hacer alusión a ella, se está frente a una omisión, retardo, irregularidad o ineficiencia en la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado, y en cuya falla o falta no es indispensable identificar al agente de la administración, en razón a que ésta actúa en forma conjunta, generando una falla que generalmente es anónima, la cual compromete la responsabilidad de la administración y de sus agentes en forma solidaria; y ante los eventos en que se llegue a demostrar respecto a la ocurrencia de una falta o falla del servicio en un caso concreto, que determinado agente desarrolló una conducta dolosa o gravemente culposa, que conlleve al Estado a reparar el daño causado con dicha falla del servicio, el Estado queda facultado para ejercer la acción de repetición contra el agente que incurrió en dicha falla del servicio. También es oportuno reiterar que el actor está compelido a demostrar la ocurrencia de la falla y el nexo de causalidad entre los hechos que dieron lugar al daño antijurídico y los perjuicios sufridos por el administrado que ejerce la acción para la reparación del daño; luego de lo expuesto en esta teoría, se debe agregar que la falta o falla del servicio puede tener su origen en los actos administrativos, hechos, operaciones administrativas y omisiones de la administración.

La administración se exonera de responsabilidad en los eventos de fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima, el hecho de un tercero, inexistencia de la falla, el caso fortuito, el dolo o culpa grave.

96

PÉREZ SINITABÉ, Luís Humberto. Elementos de la Responsabilidad EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO. Editorial Leyer, Bogotá D.C. Colombia, 2002.

116 4.1.2 Falla presunta del servicio

“La falla presunta del servicio ha sido señalada por la Jurisprudencia como un régimen intermedio entre la falla probada del servicio y el régimen objetivo. El cual se caracteriza porque en los eventos respecto de los cuales puede aplicarse este régimen especial, la carga probatoria se traslada del demandante al demandado, quedando a cargo del primero únicamente el deber de acreditar que ha sufrido un daño y la existencia de una relación causal con el hecho dañoso.

Ante la inversión de la carga probatoria, el Estado podrá exonerarse si logra desvirtuar la premisa sobre la cual se armó la presunción. De igual manera se podrá liberar de responsabilidad si demuestra que existió fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero”97 (negrillas fuera de texto).

Se hace importante destacar que en estos eventos no es suficiente que el Estado demuestre la ausencia de culpa, en razón a que la simple prueba del caso fortuito no lo exonera de responsabilidad, tal como se reitera en la Sentencia anteriormente transcrita.

“La falla presunta del servicio ha sido aplicada por el Consejo de Estado de forma casuística. En principio se aplicó para los casos en los cuales el daño había sido causado con armas o vehículos de dotación oficial, posteriormente se extendió a las lesiones o muertes causadas a personas retenidas en lugares de reclusión, conscriptos durante la instrucción militar o reclutamiento y finalmente se empezó a aplicar a los servicios médicos oficiales”98

(negrillas fuera de texto).

Es conveniente advertir que no obstante lo señalado, existen sentencias del Consejo de Estado, en donde se expresa que frente a daños causados por

97

LEIVA RAMÍREZ. Op. cit. p. 94-95. 98 _{Ibídem. p. 96.}

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instrumentos del Estado, no ha aplicado la falla presunta, puesto que ha manifestado que:

[…] Los daños provenientes de las redes eléctricas así como el uso de armas de fuego o la conducción de automotores son conceptos que no presentan diferencia alguna pues se trata de la creación de un riesgo excepcional por el ejercicio de actividades peligrosas, en cuyo caso la responsabilidad es objetiva y el Estado sólo se exonera o se libera por medio de la prueba de una fuerza mayor, del hecho de un tercero o de culpa exclusiva de la víctima”99

.(negrillas fuera de texto).

De otra parte, es conveniente tener presente, que la presunción de falla en los servicios médicos oficiales, se originó en la imposibilidad del demandante para obtener las pruebas.

En la actualidad los médicos y las clínicas oficiales se podrán exonerar de responsabilidad si demuestran que sus actuaciones fueron prudentes, eficientes e idóneas, al tenor de las circunstancias de cada caso.

Después de lo consignado en este punto, sobre la falla presunta del servicio, es conveniente destacar que esta clase de responsabilidad se concibió con fundamento en el precepto de falta o falla del servicio, pero con la diferencia que el afectado accionante no tiene que probar la conducta negligente, omisiva o irregular del Estado, en razón a que ésta se presume. Desde esta perspectiva el Estado se libera demostrando una fuerza mayor, la culpa exclusiva de la víctima o el hecho de un tercero. En este evento no le sirve de argumento probar que ha obrado con diligencia y cuidado.

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La jurisprudencia ha admitido casos de responsabilidad presunta, entre los que se relacionan a continuación: el uso de armas oficiales, la utilización de vehículos oficiales, los perjuicios causados en intervenciones quirúrgicas.

Para ilustrar lo referido a la responsabilidad presunta, se trae a colación el fallo del Consejo de Estado del 27 de abril de 1989, expediente No. 4992, que en uno de sus apartes dice:

“Probado está que el agente de policía Nacional causó perjuicio cuyo resarcimiento se pretende en el presente proceso, con arma y cartuchos de dotación oficial. Se presenta así, en el caso a estudio, la existencia del nexo instrumental mediante el cual el Servicio colocó al agente en la posibilidad de causar el perjuicio. Este nexo, sería por sí solo suficiente para declarar la responsabilidad extrema que tales instrumentos conllevan.

“Puede entonces afirmar la Sala que la prueba de la falla del servicio, cuando se trata de perjuicios causados con arma de dotación oficial, no es necesario para comprometer la responsabilidad de la Nación, siempre y cuando obviamente, se haya probado el hecho dañoso y su relación causal con el perjuicio”.