LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR POR EL HECHO DE LA LEY

“En España el control de discrecionalidad del legislador se realiza mediante el recurso de inconstitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional, y la declaratoria de inconstitucionalidad se convertirá en la única posibilidad de declarar la responsabilidad patrimonial del parlamento”40

.

El profesor Parada Vásquez, manifiesta que:

“Respecto a la responsabilidad del poder legislativo por los daños ocasionados con motivo de leyes que una sentencia del tribunal declare nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por una disposición reglamentaria que se declare ilegal, y como en aquel caso, sin dar por supuesto o prejuzgar que dichos daños se han producido por el simple hecho de la anulación”41_.

El tratadista Garrido Falla, respecto del problema en cuestión, manifiesta lo siguiente:

“He mantenido anteriormente que, para mí, el único supuesto claro de responsabilidad del Estado-Legislador sólo se da cuando los daños causados tienen origen en la aplicación de una ley declarada inconstitucional (lo cual tendría su equivalencia en la tradicional “responsabilidad por falta)”42_.

“Se han discutido las llamadas por Jiménez Lechuga, teorías positivas y negativas, existen igualmente unos precedentes judiciales

40

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 6. 41

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 6, citando a PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (estudios comunitarios y texto de la ley 30/1992 de 26 de Noviembre). Madrid. Marcial Pons, 1993. p. 426.

42

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 6, citando a GARRIDO FALLA, F. Sobre la responsabilidad del Estado Legislador. En: Revista Administrativa Pública, No. 118 de 1.989. p. 113.

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preconstitucionales, legales y consideraciones sobre la omisión legislativa a nivel de tratados ratificados por el Estado español, cuyos vacíos pueden generar perjuicios para sus nacionales”43.(negrillas fuera de texto).

“Jiménez Lechuga, plantea las teorías negativas, en una de ellas se argumenta, que “si el poder constituyente hubiese querido responsabilizar al poder legislativo ordinario por hechos o actos derivados de la aplicación de las leyes, hubiese debido incorporar, lógicamente, tal responsabilidad a los preceptos constitucionales en los que los regula (Título III) exactamente como lo hizo para los otros poderes del Estado (Corona, Gobierno, Administración y Tribunales) en sus títulos respectivos. En consecuencia, si pudiendo y debiendo haber hablado, calló, es porque tal responsabilidad quiso excluir: ubi lex voluit dixit, ubi nolit, taqui”.

Dentro de las teorías positivas el autor relaciona algunos puntos interesantes. El primero de ellos, que “si la propia Constitución se fundamenta a sí misma sobre una serie de “valores superiores” en función de los que quiere ser interpretada y aplicada, y dos de esos valores superiores son, precisamente, la justicia y la igualdad (arts. 1.1, 9.2, 10 y 14), sería ir gravemente contra su espíritu, aunque se respetara su letra, hacer prevalecer normas, interpretaciones o soluciones que contradijesen o menoscabaran la efectividad de aquellos valores”44_{. (negrillas fuera de texto).}

“El segundo, en comunicación con el anterior, reitera que las lagunas o vacíos de la Constitución se deben suplir recurriendo a los Principios Generales del Derecho, que son pilar de interpretación de los valores superiores arriba mencionados”45

.

43

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 7. 44

Ibídem. p. 7.

45 _{RUÍZ OREJUELA, Op. cit. p. 7, citando a JIMÉNEZ LECHUGA, F.J. La responsabilidad patrimonial de los} poderes públicos en el derecho español. Una visión de conjunto. Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid, 1999. p. 69 y ss.

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Se considera pertinente mencionar la ley 30 de 1.992, que “regula la responsabilidad de las administraciones públicas y de sus autoridades, destacándose lo consagrado en el parágrafo tercero del artículo 139, que dice:

“Las administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos”.

Lo establecido en la disposición referida permite hacer mención a la responsabilidad del Estado-legislador con mejor fundamento, no obstante las limitaciones que se observan en torno al tema problema en estudio, en razón a que dicha norma genera contradicciones y confusiones al momento de su aplicación, por lo que se expresa a continuación: “Hay que determinar en un primer momento, la concreción de los actos administrativos que puedan ser objeto de reclamación indemnizatoria, dado que el mismo excluye los de naturaleza expropiatoria, en segundo momento hay que determinar el requisito de antijuridicidad y las causas que dan lugar a la aparición de la obligación de pago, en tercer momento, la validez del condicionamiento de la indemnización a la previsión expresa del legislador causante del perjuicio, en un cuarto momento los efectos de la imputación del deber reparatorio al sujeto encargado de la aplicación de la disposición legislativa y en último lugar la delimitación de los bienes y derechos que pueden ser considerados objetos indemnizables”46_.

El tratadista Garrido Mayol “plantea que es una cláusula de responsabilidad, terminológicamente confusa, al referirse a “Administraciones Públicas” y no al Estado como tal, ya que el poder ejecutivo no puede inaplicar la ley creada por

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RUÍZ OREJUELA, Op. cit. p. 8, citando a María Consuelo García. ALONSO GARCÍA, María Consuelo. La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Marcial Pons, Madrid – Barcelona, 1.999. p. 68.

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el legislador, pues se encuentra sujeto a ella, es al Estado como tal, al que debe atribuírsele responsabilidad. El doctrinante soporta este juicio, en la diferenciación rigurosa entre administración púbica y Estado, al considerar la primera como gestora o administradora de la hacienda pública, y persona jurídica de que se vale el Estado para cumplir sus cometidos. Distinción interesante y nada confusa si se interpreta a la luz del principio democrático de la división de poderes o ramas del poder públicos que conforman la estructura del Estado”47_.

María Consuelo Alonso García, “considera que la forma correcta de interpretar el artículo 139.3 de la ley 30 de 1.992 o LAP que consagra en la citada disposición la responsabilidad del poder legislativo por la adopción de instrumentos de rango legal, consiste en asumir que sólo hay responsabilidad del legislador si el ciudadano se debe ver obligado a desatender el contenido de una norma que le causa un perjuicio por su disconformidad con el texto constitucional. Es partidaria que la responsabilidad del estado legislador es de carácter subjetivo puesto que, sólo habría lugar a ella si media una violación a la Constitución por parte de la ley causante del perjuicio”48_.

“De otra parte, el principio de igualdad frente a las cargas públicas no es en España una razón para derivar responsabilidad del Estado legislador, más sí lo es en los eventos donde se rompe dicho principio cuando el sacrificio se impone a través de un reglamento; la negación de la responsabilidad en materia legislativa por tal principio viene siendo establecido jurisprudencialmente, así en la sentencia STS del 22 de Febrero de 1.993, se estimó no adecuado al caso la invocación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, según la sala, el mismo tiene relación con las relaciones prestacionales de los ciudadanos, pero no con los eventuales perjuicios derivados de la modificación de una legislación estatutaria, que se impone en

47

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 8, citando a GARRIDO MAYOL, Vicente. La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del Estado Legislador. Tirant Monografías. Valencia España, 2.004.

48

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 8 y 9, citando a ALONSO GARCÍA, María Consuelo. La responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Op. cit. p.88,

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términos iguales a todos los destinatarios de esa norma, en igual orden de ideas, la STS de Diciembre 30 de 1.992 en la que se argumenta el deber que en todo caso tiene el perjudicado de soportar el efecto de una ley si no existe ilícito legislativo”49_.

A manera de información jurisprudencial se trae a colación lo referido a la ley 3ª de 1.984, del Parlamento Balear, que declaró la zona Es Trene Salobrar como área natural de especial interés. En este caso las sociedades que habían obtenido autorización para ejecutar un proyecto urbanístico, se vieron seriamente perjudicadas.

Se pone de relieve, el caso de la Sociedad Mercantil Pedro Domecg S.A., que presentó demanda contra el impuesto de bebidas alcohólicas establecido por la ley 39 de 1.979, el que posteriormente fue alimentado por la ley 44 de 1.981 y el Real Decreto Ley de 29 de Diciembre de 1.982; en igual sentido, dicha sociedad impugnó la ley 34 de 1.988 que restringió absolutamente la publicidad de bebidas alcohólicas.

“La sentencia de 11 de Octubre de 1.991 de la Sala 3ª Sección 2ª del Tribunal Supremo, niega la declaración de responsabilidad demandada básicamente por tres razones: a) no cabe indemnización por la aplicación de una ley tributaria a menos que ésta se declare inconstitucional; b) aún siendo declarada inconstitucional la ley tributaria, el Tribunal se considera renuente a condenar responsabilidad del Estado, salvo que la ley vulnerara los principios de igualdad y progresividad del sistema tributario, y c) el resarcimiento podría tener lugar, cuando la ley no tributaria, siendo constitucional, produzca unos serios perjuicios meritorios de compensación”50_.

En la ley 40 de 1.975 sobre el proceso descolonizador del Sahara, se dispuso que:

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RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 9, citando a ALONSO GARCÍA. Op. cit. p. 102. 50 _Ibídem.

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“El gobierno adoptará las medidas adecuadas para que sean indemnizadas, de acuerdo con la legislación general, los españoles que, en su caso, se vieren obligados a abandonar el territorio del Sahara”, en este proceso aunque no se demandó directamente con base en la responsabilidad del Estado- legislador, lo cierto es que se configura dicha responsabilidad, en efecto demandaron otros ciudadanos que no fueron previstos por las normas y son personas que se encontraban ante situaciones susceptibles de ser encuadradas en los daños sufridos en la adopción de una medida legal”51_{, es} así como en la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Junio de 1.980, como consecuencia del proceso descolonizador del Sahara, una sociedad mercantil domiciliada en las Palmas de Gran Canaria, debido a la situación fáctica creada por el abandono del territorio sahariano por parte de los Juzgados y Tribunales españoles, no le fue posible interponer las reclamaciones cambiarias procedentes ante el impago de las letras de cambio que hasta entonces se venían haciendo efectivas por los compradores de los objetos vendidos, estando domiciliadas las cambiales en sucursales bancarias del Sahara”52_.

“La vía administrativa o gubernativa no arrojó resultados favorables a los demandantes, por ello interpusieron recurso ante el Tribunal Supremo, quien ordenó la anulación de las precedentes resoluciones administrativas y ordenó la indemnización de la entidad recurrente en cantidad igual al importe de las cambiales en concepto de daños y perjuicios por consecuencia de la evacuación del Sahara”53_.

El Tribunal Supremo en la sentencia hizo alusión a la relación entre el hecho dañoso y la evacuación española y continuó con una interpretación amplia y generosa de la disposición adicional de la ley indicada, así lo expresó:

51

RUÍZ OREJUELA, Op. cit.. p. 10, citando a GARRIDO MAYOL, Op. cit. p. 159-160. 52

Ibídem. p. 160. 53 _{Ibídem. p. 161}

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“Su interpretación completa ha de realizarse al tenor del artículo 3.1 del Código Civil… siendo claro que la finalidad de la ley interpretada se orienta hacia la indemnización de los daños que se ocasionaron con motivo de la evacuación española del Sahara, y que tal evacuación puede producirse bien por la evacuación de nuestros organismos oficiales si existe una relación de causalidad directa y precisa entre esa pugne con la prohibición del artículo 4.2 del Código Civil de aplicar las leyes de ámbito temporal a “momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas”, pues el hecho causante del daño en el presente caso tuvo lugar exactamente al cesar la presencia española en el territorio sahariano”54_.

Se evidencia que se accionó para reclamar los perjuicios originados por la aplicación de una ley.

“En el mismo orden de ideas, se encuentra el caso de la independencia de Guinea Ecuatorial- el territorio actual del estado ecuatoriano estuvo bajo la colonización del Estado español hasta 1.968 que la ONU promulgó la ley 49/1968 por la cual se concedió independencia a Guinea Ecuatorial – se inició entonces, por acuerdos la salida de los españoles de dicho territorio, quienes denunciaron la desprotección por parte del Estado español y buscaron ser indemnizados por el valor intrínseco de la detracción patrimonial sufrida como consecuencia de la pérdida de sus propiedades, bienes y derechos, y por la interrupción de sus actividades comerciales, profesionales e industriales de la República de Guinea, pretensiones que fueron desestimadas por el Consejo de Ministros, en sede judicial el Tribunal Supremo en Sentencia de 6 de Febrero de 1.987 también lo desestimó por considerar que había caducado el plazo de un año para interponer la acción”55_.

“No obstante el Tribunal español en Sentencia del 15 de Febrero de 1.993, al resolver un recurso invocado por 175 españoles residentes en Guinea dio luz

54

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 10, citando a GARRIDO MAYOL. Op. cit. p. 161. 55 _{Ibídem. p. 11.}

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verde a las pretensiones de indemnización solicitadas y argumentadas conforme con las indemnizaciones recibidas por los españoles descolonizados y procedentes del Sahara Occidental”56_.

“Donde también se plantea la responsabilidad del Estado legislador, es en la causa de PESCAÑOVA S.A., que demandó el artículo 168 del Tratado de Adhesión de 12 de Junio de 1.985, que ordenó la eliminación de los cupos exentos de aranceles para las empresas pesqueras conjuntas conformadas por personas naturales o jurídicas de España y de Terceros países. El Tribunal Supremo basado en los principios de seguridad jurídica, estabilidad del sistema tributario y buena fe, accedió a la indemnización, al descartar fuerza mayor, y siendo el daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable como consecuencia de los actos del legislativo”57

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En España el control constitucional se realiza por medio del recurso de inconstitucionalidad llevado a efecto por el Tribunal Constitucional y la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, es la única posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al Parlamento.

El tratadista Gerardo Falla F., en su concepto manifiesta que el “único supuesto claro de responsabilidad del Estado-Legislador”, sólo se presenta cuando los daños causados a los administrados tienen su génesis en la aplicación de una ley declarada inconstitucional, que tendrá la equivalencia en la clásica responsabilidad por falta.

De otra parte, el tratadista Francisco Javier Jiménez Lechuga, hace mención a las teorías positivas y negativas, al expresar “que en una de ellas (negativa), se dice que si el constituyente hubiere querido declarar la responsabilidad del

56 _{RUIZ OREJUELA. Op. cit. p. 11, citando a GARRIDO MAYOL. Op. cit. p. 161} 57

RUÍZ OREJUELA. Op. cit. p. 11, citando a GARRIDO MAYOL. Op. cit. p.161 “En el mismo sentido, consultar la Sentencia 27 de junio de 1.994 de la misma Corporación, que retoma los argumentos expuestos en el caso de la empresa PEÑASCOVA S.A.

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legislador, por hechos o actos originados en la aplicación de las leyes, se hubiera consagrado en dichos preceptos constitucionales la obligación de indemnizar los daños irrogados a los particulares; y en sentido, contrario, al observar silencio en este caso, es porque se quiso excluir la indemnización.

Respecto de las teorías positivas se destacan algunos aspectos importantes. El primero hace referencia a una serie de “valores superiores”, que serían la guía en su interpretación y aplicación, con fundamento en ellos, por estar incorporados en la Constitución; y en consecuencia, dos de esos valores superiores, corresponden a la justicia y la igualdad; y por lo tanto, dar prevalencia “a normas, interpretaciones o soluciones que estuvieren en contra o menguaran la eficacia de dichos valores, sería muy grave, en razón al desconocimiento del espíritu de los mismos.

El segundo, en conexión con el anterior predica que las deficiencias, lagunas o vacíos, se deben llenar apelando a las reglas o principios generales del derecho, que son el fundamento de la interpretación de los valores superiores referidos.

Luego se debe poner de relieve la ley 30 de 1.992, que consagra la responsabilidad de las administraciones públicas y de sus autoridades. Lo consagrado en esta disposición, posibilita hacer alusión a la responsabilidad del Estado-Legislador con mayor claridad y fundamento, a pesar de las limitaciones que se advierten del problema en estudio; pues es innegable las contradicciones y confusiones en su aplicación.

Desde otra óptica, el tratadista Vicente Garrido Mayol, plantea que la ley en cuestión “es una cláusula de responsabilidad confusa”, al hacer alusión a “administraciones públicas, y no al Estado como tal”, en razón a que la Rama ejecutiva no puede dejar de aplicar la ley creada por el legislador, en razón a que

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está sometido a ella; en conclusión, es al Estado que se le debe imputar la responsabilidad.

El jurista mencionado fundamenta su argumentación en la distinción conceptual y estricta de la administración pública y el Estado, al considerar a la primera gestora o administradora de la Hacienda Pública; o sea, la persona jurídica a que acude el Estado para cumplir sus fines. Dicha distinción es relevante y no ofrece dudas, al interpretarse bajo la orientación del principio democrático referido a la separación de los poderes públicos que constituyen la estructura del Estado.

En el orden de ideas referido al problema que nos ocupa, la Profesora María Consuelo Alonso G., estima que la forma acertada de interpretar el artículo 139.3 de la ley 30 de 1.992 o LAP, que establece la responsabilidad del poder legislativo “por la adopción de instrumentos de rango Legal, consistente en predicar que únicamente hay responsabilidad del legislador si el administrado se ve compelido a no acatar el contenido de una disposición que le cause un daño por estar en contra del mandato constitucional. Se inclina porque la responsabilidad del Estado legislador es de carácter subjetivo, en razón a que únicamente se presentaría, si existe una violación a la Constitución por la ley que ocasionó el daño.

Continuando con la orientación planteada en este punto, se debe destacar que el principio de igualdad ante las cargas públicas, en España no es el fundamento de la responsabilidad del Estado Legislador; pero si se acepta en los casos en que se quebrante dicho perjuicio, cuando la carga se impone por medio de un reglamento; la negación en esta materia por tal principio se ha venido estableciendo por la Jurisprudencia, tal es el caso, de la Sentencia STS del 22 de Febrero de 1.993, en la que se consideró no acertado al evento la invocación del principio de igualdad ante las cargas públicas, que tal como lo ha expresado la Sala, el mismo tiene nexo con las prestaciones de los administrados, pero no en los casos de perjuicios originados de la modificación de una legislación estatutaria,

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que se impone en forma igual a todos los destinatarios de dicha norma, con la misma orientación la STS de Diciembre 30 de 1.992, en la que se fundamenta el deber que en todo caso tiene el afectado, de soportar la consecuencia, si no se presenta el ilícito Legislativo.

Por considerarse de gran trascendencia se trae a colación la Sentencia del 11 de Octubre de 1.991, de la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo por haber negado la responsabilidad demandada, con fundamento en tres razones:

1) “No cabe indemnización por la aplicación de una ley tributaria a menos que ésta se declare inconstitucional;

2) Aun siendo declarada inconstitucional la ley tributaria, el tribunal se