Formatos de los PP

En cuanto al diseño institucional, una serie de trabajos presentan las distintas posibilidades que pueden asumir los PP (Cabannes 2004; Goldfrank, 2006, 2012). A continuación exponemos una sistematización de las principales alternativas, identificando cuáles son las preferencias en Argentina principalmente a partir del estudio realizado por Ramella (2013) sobre un conjunto de variables en 46 PP que se implementaban en el país:

• Grado de formalización e institucionalización: se identifican los PP institucionalizados “desde arriba” mediante un conjunto de ordenanzas y decretos (que pierden en dinámica ciudadana pero ganan en formalidad) y los que tienen una autorregulación “desde abajo” a partir de la participación de la ciudadanía en los reglamentos internos. Estos definen las principales reglas del juego y contribuye a dotar de mayor formalidad a los PP. En términos generales los reglamentos elaborados implican una regulación del espacio público, en el que se caracteriza el papel de los diferentes actores, el modo en que se participa y delimita la agenda pública, cómo se realizan las deliberaciones y la toma de decisiones, el seguimiento de la acción ejecutiva, así como el funcionamiento general de los espacios y órganos creados a tal fin (Ganuza, 2005). También establece el sistema de elección de delegados y modos de representación (si los hay), los criterios de distribución de recursos, formato y metodología, duración, etc.

Blanco Fillola (2002) relaciona la institucionalización con la continuidad de los PP. Al igual que Pírez (2000) lo menciona como una condición, cuestión que fue abordada en el capítulo anterior, e identifica dos tipos de metodologías participativas las “de síntesis” o las “de proceso”: es decir, si son procesos participativos concentrados en un instante sin continuidad en el tiempo, o bien, si prevén una cierta institucionalización, en el sentido en que se desarrollan con una regularidad más o menos dada. Por su parte, para Fidyka (2004: 3) la institucionalización de la participación contribuye en varios planos: “1) a depositarla del terreno de los conceptos e ideas en el campo de los derechos, facilitando así su exigencia y aplicación; el ‘goce’ del derecho, sin dudas facilita el ejercicio; 2) a la percepción de su adquisición como algo propio y no concedido por autoridad o persona alguna, y; 3) a ofrecerle una forma, esquema o mecanismo, puede ordenar, ofrecer un canal concreto para accionar efectivamente la participación.” Sin embargo, el hecho de que existan reglamentos no garantiza por sí mismos que las “reglas de juego” se cumplan. En efecto, en muchos casos no se siguen estrictamente todos los aspectos reglamentados, por ello surge la necesidad de adaptación. En el trabajo de Ramella (2013) se muestra que entre las 35 experiencias que cuentan con un reglamento codificado, la

mayoría se establece por ordenanzas y que entre ellos sólo 7 cuentan con mecanismos explícitos que habilitan la modificación del protocolo de implementación.

• Actores habilitados a participar y formas de participación: incluye ciudadanos a titulo individual, en forma colegiada (asociaciones intermedias y organizaciones sociales) o mixta (combina la participación individual y la que se realiza a través de asociaciones). Las formas de participación son: directa o a través de elección de consejeros u otro tipo de representantes de organizaciones o barrios. Si el diseño del PP combina ambas formas de participación (directas e indirectas), Ramella (2013) los denomina “mixto estratificado” (en este tipo de formato la autora ubica la mayor parte de los PP en Argentina).

• Instancias de participación previstas en el diseño de PP: depende del diseño del PP pero podríamos identificar que en general comprende instancias deliberativas que suelen denominarse asambleas en donde hay un coordinador (son iniciales y relacionadas a la presentación de demandas y proyectos50), las representativas (en la que se eligen delegados, voceros, etc.51 para la elaboración de proyectos y/o monitoreo) y las electivas (selección de proyectos a partir de la votación y son más masivas). En el total de los PP en Argentina (46 casos) se identifican instancias deliberativas, además 27 casos tienen una etapa representativa y 39 prevén un momento electivo para la selección de proyectos (en algunos la participación es de carácter consultiva, es decir, se interviene sólo en la identificación de las necesidades, problemas y proyectos pero la decisión final la toma el Poder Ejecutivo, por ejemplo en Mendoza, Viedma, y Neuquén). Los actores habilitados para participar en algunos casos varían según la instancia del proceso en la que se encuentren.

• Criterios para la participación de los actores en el proceso: el atributo habilitante para la participación más reiterado es la “residencia domiciliaria”. Otro elemento presente es el mínimo “etario”. En este aspecto, mientras menor sea la edad, más amplio es el alcance de la participación. Estos dos criterios están presentes en los PP en Argentina. En algunos casos se especifica también, que se habilita a la participación a quienes tengan actividades de beneficio social, un comercio, trabajen o estudien en la zona geográficamente delimitada. Algunos autores, señalan su preocupación por los sectores que tienen menor participación según género, etnia, edad, entre otros52_{. En este sentido, por ejemplo Cabennes (2004) propone promover acciones}

50 _{Respecto de este tema, se abordará en los capítulos 6 y 10 los modos en que se llega a la toma de decisión en la} asamblea. Ramella utiliza la denominación “deliberativa” como instancia de intercambio entre actores presentes en la asamblea sin referirse al uso del término que realiza Urfalino (2013) y que fue expuesto en el apartado 2.3. 51 _{El condicionante más frecuentemente registrado (en más de la mitad de los casos) para la selección de} representantes es la cuota de género (Ramella, 2013).

52 _{Esta no es únicamente una preocupación de los PP de la región. Por ejemplo Sintomer (2005) señala que la} composición del público que participa en los PP europeos es, en promedio, más popular que la de la clase política, pero que quedan casi marginados los jóvenes, los extranjeros o inmigrantes y los sectores sociales más precarios.

tendientes a una discriminación positiva. En Argentina podemos citar como ejemplo el PP joven en San Fernando, Unquillo, Rosario y San Miguel y para mujeres en Rosario. En otros casos se incorpora una cuota similar por género en la etapa de fiscalización o en la elección de representantes.

• Incidencias del PP a nivel territorial: puede abarcar la totalidad de municipio o un sector. En este último caso, en algunos municipios se evidencian “experiencias acotadas” a determinadas zonas del aglomerado o se inician como “experiencias pilotos”. En la mayoría de los municipios (36 casos) el PP se implementa en la totalidad del territorio local (Ramella, 2013).

• Tipo de temática de las propuestas: las diferentes variaciones se presentan respecto de si se incluye una visión barrial o sobre la ciudad en general y respecto de si los proyectos son sólo para determinados temas. En Argentina se registra una tendencia (32 casos) de proyectos de “proximidad” o barriales; en 8 hubo temáticas restringidas (generalmente no se permite formular proyectos de servicios públicos) y en 6 oportunidades los PP se dirigen a la obra pública (Ramella, 2013).

• Criterios de relevancia de las propuestas: Varían según los casos y pueden asignarse diferentes ponderaciones. Ford y Carné (2009) señalan como posibles criterios de relevancia a la cantidad de población afectada, la intensidad de la afectación, la interdependencia con otras demandas, la movilización que la acompaña, las cuestiones técnicas. Los autores sostienen que la definición de estos criterios es una cuestión fundamentalmente política que implica decisiones y conflictos entre grupos, siendo fundamental que sean públicos. También se advierte sobre la complejidad de considerar algunos criterios al momento de presentar las demandas o proyectos ya que requieren de conocimientos técnicos e información previas no siempre disponibles. Por otra parte, Failoc Divas (2007) elabora un índice donde se identifican criterios y su ponderación: relación con el Plan de Desarrollo, efectos positivos sobre el desarrollo económico, atención de NBI, contrapartida comunal y co-financiamiento de otras fuentes.

• Monto destinado al PP: Cabannes (2005) señala que en América Latina, los recursos destinados al PP promedio rondan el 3% del presupuesto local. En el caso de las experiencias argentinas, la tendencia registrada confirma la media latinoamericana. En efecto, en 33 municipios no se supera dicho monto, a los que Ramella (2013: 115) denomina “experiencias de montos simbólicos”.

• Criterios de asignación presupuestaria a cada sub-jurisdicción donde se aplica PP: las opciones incluyen a todas igual cantidad de dinero (territorial uniforme) o diferente según un índice de ponderaciones de acuerdo a necesidades y, en menor medida, garantizar una cierta

cantidad de proyectos por cada jurisdicción. En Argentina, Ramella (2013: 127) identificó 18 casos con distintos criterios “ponderados”, 12 experiencias bajo la modalidad “territorialidad uniforme”, 7 por “proyectos”, el resto no especificaban o tenían otros criterios. Entre los criterios de ponderación predominan la cantidad de población afectada y el porcentaje de NBI. Para Cabannes (2004, 2005) la existencia de una ponderación especial para la asignación de los recursos hacia los sectores excluidos implica una “inversión de prioridades territoriales”. En estos casos se identifica unos de los argumentos teóricos que promueve la implementación de los PP, como se mencionará en el apartado siguiente.

• Presupuesto específico municipal para el funcionamiento: la generación de los recursos puede ser interna o externa (a través de la ayuda exterior). Otro aspecto fundamental respecto del funcionamiento es contar con un equipo de gestión adecuado para el desarrollo del PP, con las calificaciones técnicas y recursos pertinentes (Ford, 2013). Cuando los recursos municipales son escasos y los equipos son conformados por entidades externas al municipio, los procesos son más frágiles en términos de durabilidad y voluntad política (Cabannes, 2005). Por último, se considera si se destinan recursos específicos para la evaluación y documentación de la experiencia, para establecer mecanismos que promuevan la participación de los barrios más distantes y para el momento de las auditorias o fiscalizaciones.

• Ejecución de resultados: Cabannes (2005) propone tres categorías: los casos que no llegan al 20% de ejecución a los que denomina minimalistas, entre el 20 y 80% los ubica en una situación intermedia y con el 81% y más, como situación avanzada. Ramella (2013) menciona la dificultad de acceso a esta información y, en el mismo sentido, en un estudio de Prince y Jolias (2013) concluye que sólo el 24% de los municipios informa en sus sitios oficiales el número final de inversión realizada. Si cruzamos la información obtenida por Ramella (2013) respecto de los 23 municipios en los que se obtuvieron datos de ejecución y la clasificación de Cabannes (2005) observamos que en su mayoría (10 casos) se encontraban en una situación avanzada, en 8 casos intermedia y en 5 minimalistas. Para Abdulhadi (2009) los resultados en cuanto a la ejecución dependen de la presencia de actores organizados y movilizados.

• Fiscalización de la ejecución del presupuesto: pueden constituirse instancias participativas de control social tanto para la implantación como para la ejecución de las obras. También se presenta la alternativa donde el control lo ejercen las organizaciones sociales. En el estudio de Ramella (2013) se identifica que en 25 municipios hay participación de la sociedad civil en esta instancia.

• Divulgación y difusión de los resultados: la difusión de datos sobre los resultados financieros y el grado de avance de la ejecución de los proyectos que fueron priorizados, como

de su valor y su localización pueden tomarse como indicadores para el análisis de los resultados alcanzados ya que una de las “virtudes”, entre otras atribuidas a los PP, es la de permitir una gestión más transparente. Las estrategias de difusión pueden ser variadas: folletería, reuniones para comunicar resultados, medios de comunicación, información por medio de internet y mecanismos de rendición de cuentas.

• Involucramiento del poder legislativo. En Argentina, son pocos los casos que dependen del poder legislativo, entre los que se citan los PP de 2008 de Necochea y Villa Carlos Paz y en la actualidad, en Ituzaingó los concejales participan de la comisión de seguimiento.

• Articulación del PP con otros dispositivos de participación ciudadana: la situación más limitada en cuanto articulación con otras políticas es cuando el PP depende del área de finanzas, es decir, se concibe como un instrumento técnico para optimizar los recursos económicos; una situación intermedia donde hay combinación a nivel territorial con otras políticas de participación (juntas comunales, mesas locales, etc.) y, por último, cuando el PP forma parte de un proyecto más amplio con reconocimiento institucional.

Algunas críticas a los formatos que asumen los PP se orientan a señalar que casi exclusivamente se canalizan demandas de un ámbito territorial “acotado” a una determinada zona y que sólo permiten trabajar cuestiones de pequeña escala. Para Abduhadi (2009: 26), que analiza la experiencia de ciudad de Buenos Aires, “la primera impresión que surge de este análisis cualitativo es que en el PP se ha trabajado con una especie de ‘microvisión’ que en ningún caso aborda problemas que excedan el ámbito ‘microterritorial’ donde se vive. No se encuentran demandas que denoten una visión de la ciudad como ‘hecho global’, como totalidad”. Teniendo en cuenta esta crítica sobre el alcance territorial, algunos autores proponen que los PP tiendan a generar dinámicas y espacios de participación ciudadana que excedan la propia herramienta y que se complemente con otras políticas como los Planes Estratégicos y procesos de regionalización. La articulación con Planes Estratégicos, posibilitaría la alternativa de formatos que procesen la “inmediatez” o que contribuyan a la “planificación a largo plazo”. Para Goldfrank (2012) el PP atrae más participantes al tratar necesidades prácticas e inmediatas, sin embargo, afirma que la visión estrecha de las necesidades inmediatas conspira contra el debate de temas más amplios y debilita la planificación urbana estratégica a largo plazo.

En tanto los PP que toman como división territorial los procesos de descentralización administrativas que crean sub-regiones locales, se recomienda la promoción de instancias posteriores de agregación zonal o regional que superen el círculo inmediato de lo barrial.