Participación ciudadana y cambios en el Estado: los procesos de reforma

La participación ciudadana se vincula también con la crisis del Estado y se la asocia con la búsqueda de mayor eficiencia de la acción gubernamental. Este proceso se inició en los años ´70 con la crítica neoliberal al Estado de Bienestar y al intervencionismo estatal. Años después se implementaría la reforma del Estado que se orientó a la disminución del déficit público y las estrategias gubernamentales convergieron hacia políticas centradas en el achicamiento del rol del Estado28 a fin de superar la visión Estadocéntrica e incorpora la inclusión de los ciudadanos en la producción y administración de servicios.

Como define Oszlak (1999a: 7,8) “la reforma del Estado significó, también, una reforma de la sociedad. Más precisamente, un cambio en las relaciones de fuerza entre una y otra esfera, así como un notorio corrimiento de sus fronteras. La privatización, la descentralización, la desregulación y la tercerización de servicios redujeron el aparato estatal, pero expandieron simultáneamente la responsabilidad del mercado y la sociedad civil en la satisfacción de necesidades sociales, modificando profundamente el esquema de división social del trabajo”. El proceso de transformaciones del Estado no sólo implicó una reestructuración tendiente a minimizar su accionar en la esfera económica y social, conocida como las reformas de primer generación que se implementaron entre 1989 e inicios de los años ´90. De hecho, la reforma se desarrolló en dos etapas, las de primer y segunda generación (Oszlak, 1999a y b; Blutman y Méndez Parnes, 2003; López, 2005). En la primera, el Estado deja de hacer “algo” (producir bienes, prestar servicios, regular el comportamiento de ciertos actores) situación que se verifica en los procesos de privatización, tercerización de servicios, descentralización y desregulación y

27 _{La interpretación de este nuevo escenario inició un amplio debate en las ciencias sociales y políticas. Algunos} autores lo analizaron desde una estrategia de cooptación y de disciplinamiento del gobierno hacia el movimiento piquetero y otras organizaciones populares, ofreciendo una participación en la gestión estatal y la inclusión de proyectos políticos tendientes a ampliar las bases de sustentación de la gestión presidencial. La construcción de estas alianzas sería, según estos argumentos, a condición de que moderaran el tipo y frecuencia de sus protestas y asumieran un grado de compromiso con la gestión pública (Campione y Rajland, 2006; Svampa, 2011). Desde otra perspectiva esta etapa es analizada como de reordenamiento político centrado en la recomposición de la autoridad y el liderazgo político. La relación gobierno-movimientos sociales comienza a ser interpretada como una decisión conciente de las organizaciones, que redefinen sus estrategias políticas frente a un gobierno que construyó rápidamente su legitimidad de ejercicio apelando a la oposición del modelo neoliberal a través de un imaginario productivista y distributivo que recuperaba buena parte de las demandas que habían permitido la articulación de la protesta (Pérez, 2008; Schuttenberg, 2014). En este marco, las organizaciones interpretan que se abre un proceso de reconstrucción política, en el que se recupera el Estado y se reivindica la figura del militante político (Pérez y Natalucci, 2012).

28 _{El nuevo rol del Estado debía ajustarse al modelo de liberalización económica aplicado a la región, a partir de un} conjunto de acciones derivadas del “Consenso de Washington”, haciendo énfasis en la ineficacia de la acción estatal y en el buen funcionamiento de los mercados (López, 2005).

es reemplazado por las empresas privadas, cooperativas de servicios, ONGs y gobiernos subnacionales. Se priorizó resolver la situación financiera y equilibrar la balanza de pagos (CLAD, 1999) siendo condición para el financiamiento externo (Oszlak, 1999b). La segunda reforma, que comienza a efectuarse hacia fines de la década de los ´90, se orienta a completar el proceso de reforma anterior y producir transformaciones “hacia adentro” del Estado, con políticas y acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos administrativos e intentan mejorar sustantivamente la gestión, apelando, por ejemplo a la apertura de las principales instituciones gubernamentales, a la descentralización y a la instrumentación de prácticas de participación ciudadana (López, Corrado, y Ouviña, 2005). La participación de la ciudadanía se promueve entonces con el argumento de que mejora el desempeño estatal en tanto contribuye con la transparencia29 y eficiencia de las políticas.

En este marco, se generan mecanismos de accountability horizontal (al interior del aparato estatal) y vertical (desde la propia sociedad civil). Es decir la participación de la sociedad ligada al control del Estado, para lo cual se crean organizaciones sociales, “cuyo objetivo es ejercer algún tipo de control tanto sobre las instituciones de gobierno como sobre las personas que ejercen cargos públicos; en un sentido podría decirse que se pretende construir una fiscalización permanente sobre el Estado” (De Piero, 2006: 90). Bajo esta concepción el control deja de ser sólo el burocrático, basado en los procedimientos, para preocuparse más por las ganancias de eficiencia y efectividad de las políticas, incorporando el control social. Esto implica que los ciudadanos evalúen los servicios públicos o participen en alguna manera en su gestión.

Esta nueva generación de reformas, y los principios que propugnaron, se apoyaron en un conjunto de ideas provenientes de la Nueva Gestión Pública, también referenciada como “New Public Management” y tuvo como uno de sus orígenes la concepción de Gaebler y Osborne (1994) sobre la “reinvención del gobierno”, que propiciaba un gobierno empresarial, con un rol catalítico, cuya función era “llevar el timón del barco en lugar de los remos” y actuar como un facilitador y promotor de emprendimientos con empresas privadas u ONGs. Este enfoque ha recibido distintas críticas entre las que se destacan que las reformas incluyeron la adopción de herramientas de gestión empresarial que pretendieron recrear en el ámbito público condiciones semejantes al funcionamiento del sector privado, sin considerar que “el gobierno no es ni será una empresa” y su existencia se legitima por la persecución de objetivos de naturaleza diferente (Lopéz, 2005). Otra crítica es que el conjunto de técnicas e innovaciones “exitosas” eran

29 _{Para García Delgado (2004) se consolida en estos años una ciudadanía con un fuerte discurso “antipolítico”, que} centra su crítica en el ensanchamiento de la brecha entre representantes y representados, en la desconexión de las elites políticas respecto de la ciudadanía y en los episodios de corrupción. En consecuencia exige mayor transparencia, controles ciudadanos, austeridad del gasto político, apertura de la competencia electoral y la modificación del sistema de elección de representantes (especialmente en la eliminación de la llamada “lista sábana”).

provenientes de países con una muy diferente tradición y cultura administrativa que terminaron resultando “transplantes acríticos” (Suárez e Isuani, 1998) en los cuales la calidad y la relevancia de los conocimientos en juego resultan los aspectos de menor consideración.

Asimismo, se destaca que la nueva gestión pública es un conjunto de instrumentos que implican ineludiblemente valores ideológicos, aunque se presenten como técnicas “neutrales”. En este sentido, tanto López (2005) como Cunill Grau (1997), plantean negativamente el tratamiento que recibe el ciudadano como “cliente” y los espacios de participación que se promueven. La visión de “cliente”, marca una sobrevaloración de la satisfacción del consumidor que convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios, que niega la ciudadanía. La noción clave que prevalece es la ampliación de la elección del consumidor básicamente en términos de qué servicios usar o no usar. Ante el término “elección” se pierde el significado como derecho político y se asocia a consumidor. En cuanto a los espacios de participación que se posibilitan, se orientan a la consulta, más que el derecho de tomar la decisión y aparece fuertemente asociada a la transparencia del Estado, a la rendición de cuentas en todos los niveles, para evitar la corrupción en la Administración Pública. Otra característica recurrente es que estuvo dirigida especialmente a ONGs (en detrimento de los sindicatos y partidos políticos) y el peso de los organismos internacionales en su promoción30. No obstante, Acuña y Tuozzo (2000) advierten que las nuevas políticas de transparencia y participación de los bancos multilaterales de desarrollo tuvieron un impacto muy reducido en las reformas estructurales implementadas y las prácticas participativas quedaron circunscriptas a los programas compensatorios y de componente asistencial. Particularmente, predominó la participación en la resolución de los problemas sociales y en la operatoria y ejecución de algunos programas. En esta misma línea, Cardarelli y Rosenfeld (1998) sostienen que se convoca a los sectores populares a participar en programas sociales acotados a un ámbito territorial micro y a un conjunto de problemáticas y necesidades puntuales. De este modo, los sectores excluidos del producto social aparecían con la responsabilidad de hacerse cargo de su situación de desventaja frente a una oferta pública que se atrofiaba y era la propia sociedad la que generaba respuestas adaptativas ante la profunda crisis socio-económica y los profundos procesos de desintegración social. Por ello, las autoras consideran que se reproducen antiguas lógicas de participación ligadas al desarrollo de las comunidades (mencionadas en el apartado 1.2.1).

De esta forma, la influencia de las políticas neoliberales, que se plasmaron en la reforma del Estado, ocasionaron consecuencias negativas en la estructura social y tendieron a agudizar la crisis de la representación política que se analizó en el anterior apartado. Sin embargo, en los

30 _{Las ONGs aparecieron como interlocutores confiables en tanto promoverían la autosuficiencia y el desarrollo de} los grupos de base, en proyectos menos costosos y que tenían más amplia cobertura (Rabotnikof, 2001).

últimos años hemos asistido a un nuevo mapa político y de reposicionamiento del rol del Estado, que plantea nuevos desafíos a la participación, tema que se desarrolla a continuación.