La función ecológica de la propiedad elevada a rango constitucional en 1991 no ha tenido su desarrollo legal en una única ley, razón por la cual para las incidencias de orden jurídico que ha tenido esta figura debemos remitirnos a las dife- rentes leyes en las que se hace alusión a ella, ya sea por referenciarla como un principio, o por reglamentar algún tipo de procedimiento al respecto, las cuales se señalan a continuación en su orden cronológico de expedición a partir de la vigen- cia de la Carta Fundamental.
• Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolla el art. 55 transitorio de la Cons- titución Política.
En esta norma que reconoce la protección de la identidad cultural de las comunidades negras o afrocolombianas, y reiterando la disposición constitucio- nal del art. 55 transitorio de la Constitución, señala con respecto a los suelos y bosques incluidos en la titulación colectiva que la propiedad se ejercerá atendien- do a la función social y a la función ecológica que le es inherente.24
De otra parte se señala que
conforme lo dispone el art. 58 de la Constitución Política, la propiedad colec- tiva sobre las áreas a que se refiere esta ley debe ser ejercida de conformidad con la función social y ecológica que le es inherente. En consecuencia, los titulares deberán cumplir las obligaciones de protección del ambiente y de los recursos naturales renovables y contribuir con las autoridades en la defensa
de ese patrimonio.25 (Subrayado fuera de texto).
• Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del me- dio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
24 Artículo 6º de la Ley 70 de 1993.
De acuerdo con esta ley, se declara de utilidad pública e interés social, en desarrollo de la función ecológica de la propiedad, la adquisición por negocia- ción directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres que sean necesarias para la ejecución de obras públicas desti- nadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley.
Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares.
En los términos de la presente ley, el Congreso, las Asambleas y los Con- cejos municipales y distritales quedan investidos de la facultad de imponer obli- gaciones a la propiedad en desarrollo de la función ecológica que le es inherente. Son motivos de utilidad pública en interés social para la adquisición por enajenación voluntaria o mediante expropiación de los bienes inmuebles rurales o urbanos, patrimoniales de entidades de derecho público o demás dere- chos que estuvieran constituidos sobre esos mismos bienes, además de los determinados en otras leyes, los siguientes:
• La ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
• La declaración y alinderamiento de áreas que integren el Sistema de Par- ques Nacionales Naturales.
• La ordenación de cuencas hidrográficas con el fin de obtener un adecuado manejo de los recursos naturales renovables y su conservación.
Para el procedimiento de negociación directa y voluntaria así como el de expropiación se aplicarán las prescripciones contempladas en las normas vigentes sobre reforma agraria para predios rurales y sobre reforma urbana para predios urbanos. (...)”.26
• Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públi- cos domiciliarios y se establecen otras disposiciones.
Esta ley prevé que las entidades que presten servicios públicos domicilia- rios tienen la obligación de cumplir con la función ecológica en los siguientes términos: “Función social de la propiedad en las entidades prestadoras de ser- vicios públicos. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obli- gaciones (...).
11.5. Cumplir con su función ecológica, para lo cual, y en tanto su actividad los afecte, protegerán la diversidad e integridad del ambiente, y con- servarán las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objeti- vos con la necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad (...)”.27 (Subrayado fuera de texto).
• Ley 160 de 1994, por la cual se crea el sistema nacional de reforma agra- ria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisi- ción de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
Esta ley particularmente se ocupa de la función ecológica de la propiedad a propósito de la ampliación, reestructuración y saneamiento de los resguardos indígenas.28 Señala así sobre el particular la norma: “El Instituto estudiará las
necesidades de tierras, de las comunidades indígenas, para el efecto de dotar- las de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas pre- senten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no per- tenezcan a la respectiva parcialidad. (...)
Parágrafo 3º. Los programas de ampliación, reestructuración o sanea- miento de los resguardos indígenas estarán dirigidos a facilitar el cumplimien-
27 Numeral 11.5 del art. 11 de la Ley 142 de 1994.
28 Tema ampliamente desarrollado por RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. “La función ecológica
de la propiedad en la ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas”. En el libro: Propiedad, conflicto y medio ambiente. Textos de Jurisprudencia. Centro Editorial Uni- versidad del Rosario, 2004.
to de la función social y ecológica de la propiedad por parte de las comunida- des, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El INCORA verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguar- dos y el Ministerio del Medio Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunida- des indígenas (...)”.29 (Subrayado fuera de texto).
• Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991.
Esta ley, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial, diferente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,30 reconoce como uno de los principios en
que se fundamenta el ordenamiento del territorio la función social y ecológica de la propiedad, así como la prevalencia del interés general sobre el interés particu- lar, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.31
De otra parte, determina frente a la función pública del urbanismo que
“el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines:
1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.
2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la fun- ción social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
29 Parágrafo 3º del art. 85 de la Ley 160 de 1994.
30 De conformidad con lo dispuesto por los arts. 151 y 288 de la Constitución Política.
3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.
4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos natu- rales”.32 (Subrayado fuera de texto).
• Ley 675 de 2001, por medio de la cual se expide el Régimen de Propiedad Horizontal.
En esta ley, la función ecológica de la propiedad es prevista como uno de sus principios orientadores, por lo cual se señala que los reglamentos de propiedad horizontal deberán respetar la función social y ecológica de la propiedad, y por ende deberán ajustarse a lo dispuesto en la normatividad urbanística vigente.33
• Ley 793 de 2002, por medio la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.
El objeto de esta ley consiste en regular la extinción de dominio prevista constitucionalmente en los siguientes términos: “(…) por sentencia judicial se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enrique- cimiento ilícito, en perjuicio del tesoro o con grave deterioro de la moral so- cial”.34 Justamente, la Ley 793 se encargó de aclarar estos tres conceptos: (i) el
delito de enriquecimiento ilícito, (ii) las conductas cometidas en perjuicio del teso- ro público y (iii) las conductas que implican grave deterioro de la moral social.
Frente a esta última actividad ilícita, la referida ley definió que “para los fines de esta norma, se entiende que son actividades que causan deterioro a la moral social las que atenten contra la salud pública, el orden económico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, seguridad pública, adminis-
32 Art. 3º de la Ley 388 de 1997.
33 Numeral 1º del art. 2º de la Ley 675 de 2001.
tración pública, el régimen constitucional y legal, el secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y proxenetismo”. (Subrayado fuera de texto).35
De acuerdo con lo anterior, en Colombia, el incumplimiento de la función ecológica de la propiedad constituye una causal para declarar la extinción del derecho de dominio, por cuanto tal conducta evidencia una actividad ilícita que causa grave deterioro a la moral social, en la medida que desatiende la protec- ción exigida por las normas ambientales.
Finalmente, en cuanto al tema de la consagración de la función ecológica de la propiedad y de la empresa en nuestra legislación, se tiene que existen otras tantas normas que si bien no la contemplan de manera expresa, si se entiende incorporada en atención a la protección integral del medio ambiente y los recur- sos naturales.
Tal es el caso, en un primer ejemplo, del actual Código de Minas (Ley 685 de 2001), el cual a la hora de señalar sus objetivos prevé:
El presente Código tiene como objetivos de interés público fomentar la explo- ración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y
social del país. (Subrayado fuera de texto).36
En un segundo ejemplo, el actual Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), el cual en el momento de determinar su ámbito de aplica- ción y principios señala:
Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclis-
35 Numeral 3º del parágrafo 2º del art. 2º de la Ley 793 de 2002.
tas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas en las que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.
En desarrollo de lo dispuesto por el art. 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garan- tía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peato- nes y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público. (…). (Sub-
rayado fuera de texto).37
7. La función ecológica como limitación de los derechos
económicos de propiedad y libertad de empresa
La función ecológica constituye una expresa limitación de los derechos económi- cos de propiedad y libertad de empresa, entre otros derechos, prevista con el objeto de proteger los recursos naturales y la implementación del desarrollo sostenible, para generar mejores condiciones de calidad de vida para todas las personas. En esa medida, la función ecológica contribuye a la protección del entorno y los ecosistemas, en aras de hacer efectivos los derechos ambientales garantizados por las autoridades del Estado.
Todo lo anterior va de la mano del cambio de paradigma en cuanto a la visión ecológica incorporada en el texto constitucional. Se tiene entonces:
Como vemos, el cambio de paradigma que subyace a la visión ecológica soste- nida por la Carta implica que la propiedad privada no puede ser comprendida como antaño. En efecto, en el Estado liberal clásico, el derecho de propiedad es pensado como una relación individual por medio de la cual una persona se apropia, por medio de su trabajo, de los objetos naturales. Esta concepción fue legitimada, desde el punto filosófico, por autores como Locke, para quien el trabajo es necesario para que el ser humano subsista, pues sólo de esa manera puede satisfacer sus necesidades materiales, por lo cual se entiende que, por
medio del trabajo productivo, la persona se apropia del bien sobre el cual ha recaído su labor, con lo cual saca ese objeto del estado originario en que todos los recursos naturales pertenecían a todos. A su vez, la economía política clásica, de autores como Adam Smith, defendió la idea de que esa apropia- ción individualista era socialmente benéfica ya que permitía una armonía social, gracias a los mecanismos de mercado. Sin embargo, con la instaura- ción del Estado interventor, esa perspectiva puramente liberal e individualis- ta de la propiedad entra en crisis, con lo cual el dominio deja de ser una relación estricta entre el propietario y el bien, ya que se reconocen derechos a todos los demás miembros de la sociedad. Es la idea de la función social de la propiedad, que implica una importante reconceptualización de esta cate- goría del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jurídico imponga mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como la propiedad reposa en la utilidad social, entonces no puede existir sino en la medida de esa utilidad social. Ahora bien, en la época actual, se ha producido una “ecologización” de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no sólo debe respe- tar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (fun- ción social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayo- res restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad
privada sufre importantes cambios”.38
De otra parte, la Corte Constitucional hace énfasis, a propósito de la fun- ción ecológica, en el principio de la prevalencia del interés general sobre el inte- rés particular, norma que se materializa en varias disposiciones constitucionales39
y que sirve de fundamento para decretar las respectivas expropiaciones de los dominios privados en aras de proteger determinados recursos naturales vitales.
38 República de Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C - 126 de 1998.
(…)
Debido a la función ecológica que le es inherente (CP art. 58), ese derecho de propiedad se encuentra sujeto a las restricciones que sean necesarias para garantizar la protección del medio ambiente y para asegurar un desarrollo sostenible (CP arts. 79 y 80). Además, esa misma función ecológica de la propiedad y la primacía del interés general sobre el particular en materia patrimonial (CP art. 58) implican que, frente a determinados recursos natura- les vitales, la apropiación privada puede en determinados casos llegar a ser inconstitucional. Igualmente la Corte considera que, con esos mismos funda- mentos constitucionales, el Estado puede también legítimamente convertir en bienes de uso público determinados recursos renovables considerados de utili- dad social, aunque, como es obvio, y teniendo en cuenta que la Carta reconoce la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, en tales eventos es deber de las autoridades reconocer y expropiar los dominios privados que se
hubieran podido legalmente consolidar.40 (Subrayado fuera de texto).
La función ecológica busca evitar prácticas degradantes del ambiente, a través del cumplimiento de las normas ambientales, garantizando así su disfrute por parte de las generaciones presentes y futuras, en virtud del principio del derecho internacional ambiental conocido como la solidaridad intergeneracio- nal en materia ambiental.41
La función ecológica de la empresa, y por ende de la propiedad, materia- lizan el principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, en la modalidad limitante de exigir el cumplimiento de tal interés colectivo. Es en este sentido que la Corte Constitucional ha señalado que existe plena compatibilidad entre la libertad de empresa y el derecho al ambiente sano, con miras a garan- tizar el desarrollo económico sostenible del país.
40 República de Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C - 126 de 1998.
41 Principio que encuentra su fundamento constitucional, entre otras normas, en el deber
que tienen todas las personas y ciudadanos de “obrar conforme el principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas” (Numeral 2º del art. 95 C.P.), y en el deber de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” (Numeral 8º del art. 95 C.P.).
De otra parte, el ejercicio de la actividad económica de la empresa pue- de ser limitado en razón de la función ecológica que le asiste, cuando tal activi- dad se convierte o se ejerce como un factor contaminante que deteriora la calidad del aire, por ejemplo, de tal manera que pone en peligro la vida o la salud de las personas perjudicadas.42
También es limitable la actividad empresarial en el sentido de no ocasio- nar deterioro al medio ambiente por medio de la contaminación por ruido. El principio de la función ecológica de la empresa ha operado así en los casos del ruido generado en horas de la noche por el funcionamiento de establecimientos comerciales en zonas residenciales, amenazando o vulnerando de tal manera la salud y la tranquilidad de las personas afectadas.
La Corte, a propósito del tema de la libertad económica y de la iniciativa privada (art. 333 C.P.), ha sostenido que “(…) La Constitución consagra como finalidades sociales del Estado “el bienestar general” y “el mejoramiento de la calidad de vida”, precisando que será “objetivo fundamental” de su actuar “las necesidades insatisfechas (i) de salud, (ii) de educación, (iii) de saneamiento ambiental y (iv) de agua potable”. La Carta, explícitamente, señala que para tal efecto, “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades terri- toriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asigna-