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Para Ausejo, F (2010) el Presupuesto por Resultados debe contemplar una serie de principios y técnicas para diseñar, ejecutar, hacer seguimiento y evaluar, el conjunto de intervenciones que tienen dos lineamientos claros; primeros los bienes y servicios que se brindan a la población objetivo, que son los productos; y segundo los cambios que se generarían en el bienestar que son los resultados, y que tienen que concretarse con eficiencia, eficacia y equidad.

Robinson, M & Last, D (2009) señalan que en el Presupuesto por Resultados, las personas tomadoras de decisiones, deben tomar en cuenta metódicamente los resultados, que son respaldados con un gasto coherente. Por ello resulta clave contar con información tanto de objetivos como de resultados, se trata pues de evaluar los programas con indicadores de desempeño de una forma simple.

Para concretar, todo lo antes mencionado, es imprescindible contar con la parte estratégica dentro del manejo del ciclo presupuestario, realizar un proceso de revisión del gasto y con ello comprobar las prioridades del gasto, pero también comprobar si los programas vigentes son adecuados, y más que adecuados, eficientes y eficaces, ya que de este análisis los programas pueden o bien reducirse, o eliminarse, en el peor de los casos, o ampliarse, si la información que nos proporcionan los indicadores así lo demuestran.

Según Carrasco, M (2015), en el Presupuesto por Resultados la información de resultados en todas las etapas del ciclo presupuestario es importantísimo, y más lo es en el proceso de la elaboración, pues con ello la mejora de la priorización del

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gasto, está garantizada. Con la información del cumplimiento de indicadores de desempeño se alienta a las entidades ejecutoras a que los resultados que logren, hará que reciban mayores recursos.

Robinson, M & Last, D (2009) señalan que existen una serie de requisitos para lograr una implementación del Presupuesto por Resultados exitosa, que pasan por elaborar indicadores de desempeño sencillos, una sólida base de información de resultados, una estructura programática para el presupuesto, una modificación de los sistemas de información financiera y contable, reducir los controles del presupuesto tradicional, además de la rigidez del gasto, y finalmente reconducir la estrategia de acción del Ministerio de Economía y Finanzas hacia el éxito de este nuevo sistema presupuestario.

Según el MEF, “...el Presupuesto por Resultados es una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a favor de la población...”, requiriéndose la presencia de una enunciación clara de los resultados a conquistar, el compromiso para alcanzarlos, quienes y que harán los responsables, los procedimientos para la generación de información de resultados, productos y de las herramientas de gestión institucional, y finalmente la rendición de cuentas.

Mediante la Ley N° 29142, Ley del Presupuesto del año 2008, comienza la implementación del Presupuesto por Resultados con la aprobación de los primeros cinco Programas Presupuestales, número que ha ido incrementándose progresivamente, teniéndose al año 2015, ochenta y cinco (85) Programas Presupuestales.

En el Perú, el Presupuesto por Resultados, se implementa a través de cuatro instrumentos; i) Los programas presupuestales, que son los bienes y servicios que la Administración Pública va a entregar para lograr un resultado en favor de la población; ii) El Seguimiento, es el proceso de recolección y análisis de información de desempeño de los programas, la medición del cumplimiento de los objetivos; iii) Las Evaluaciones Independientes, que es analizar el diseño, la implementación, y la mejora de una intervención pública aterrizada en el programa y el impacto que se está logrando en el bienestar de la ciudadanía; iv) Incentivos a la Gestión, que

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trata de otorgar una serie de recursos financieros siempre y cuando se den resultados por mejoras en la gestión municipal básicamente.

i) Programa Presupuestal; Según el MEF, “es una unidad de programación de las

acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos, ya sean bienes y servicios, para lograr un Resultado Específico a favor de la población y así contribuir al logro de un Resultado Final asociado a un objetivo de política pública”.

Prieto, M (2012), refiere que el responsable tanto de la caracterización, delineación y resultados esperados del Programa Presupuestal es el titular de la entidad que tiene en sus manos la dirección para el logro de la política asociada al programa. Las entidades del gobierno nacional, regional y local son responsables de ejecutar e implementar los productos y actividades de los programas presupuestales que contribuyen en el logro de dichos resultados.

En la siguiente tabla se muestra la principal normativa relacionada a los programas presupuestales. Las metodologías y lineamientos sobre su diseño son emitidas anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP).

Tabla N° 5: Marco legal de los Programas Presupuestales

Norma Detalle

Ley N° 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto

Capítulo V: Presupuesto por Resultados – PpR (Artículos 79° al 84°-A).

Ley N° 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007

Capítulo IV: Implementación del Presupuesto por Resultados (Artículos 10° al 16°).

Leyes de Presupuesto de

cada año fiscal (2008 a 2015) Que aprueba los programas presupuestales para cada año fiscal. Resolución Directoral N° 002-

2011- EF/76.01 Lineamientos para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público 2012

Resolución Directoral N° 002-

2014- EF/50.01 Aprueba la Directiva N° 001-2014-EF/50.01 “Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la programación y formulación del Presupuesto del sector público para el año fiscal 2015”.

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Según la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) - MEF (2016), en su estudio, sobre Diseño, Revisión y Articulación Territorial de los Programas Presupuestales, presentan los elementos que componen un Programa Presupuestal, la identificación y el diseño de los programas, su naturaleza multisectorial, y los actores en las fases del proceso presupuestario; finalmente se culmina en el registro y se explica además la articulación territorial. A continuación se amplían dichos apartados.

i.1. Elementos que comprende el Programa Presupuestal (PP)

Resultado final: Es un cambio en las condiciones, cualidades o características

inherentes a una población identificada en el entorno en el que se desenvuelve o en las organizaciones que la sirven, tanto del sector público como privado. Además corresponde a un objetivo de política nacional.

Resultado específico: Es el cambio que se busca alcanzar para solucionar un

problema identificado sobre una población objetivo, y que a su vez, contribuye al logro de un resultado final.

Producto: conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe la población

beneficiaria con el objetivo de generar un cambio.

Acciones Comunes: Son los gastos administrativos de carácter exclusivo del

PP8.

Proyecto: Constituye una intervención limitada en el tiempo, de la cual resulta

un producto final que concurre a la expansión de la acción del Gobierno

Actividad: Es una acción sobre una lista específica y completa de insumos

(bienes y servicios necesarios y suficientes), que en conjunto con otras actividades garantizan la provisión del producto

Indicador: Es un enunciado que define una medida sobre el nivel de logro en

el resultado, los productos y/o actividades. Existen dos tipos de indicadores: el indicador de producción física, y el indicador de desempeño, es la medida sobre el logro de resultados, la entrega de productos o la satisfacción de los atributos del producto en las dimensiones de eficacia, eficiencia, calidad y/o economía, en términos de una unidad de medida establecida.

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31  Meta: Es el valor numérico proyectado de los indicadores. Existen dos tipos de

metas: la meta física, y la meta del indicador de desempeño.

i.2. Identificación del Programa Presupuestal

Un programa Presupuestal se genera como respuesta a un problema específico, y consiste en una estructura articulada de productos, diseñados sobre la base de la mejor evidencia disponible que grafica su capacidad de resolver ese problema.

i.3. Diseño del Programa Presupuestal

El diseño comprende una secuencia ordenada de etapas que contribuyen a sistematizar el conjunto articulado de productos que posibilitan el logro de resultados. Para ello se lleva a cabo un diagnóstico, donde se identifica un problema que afecta a una población determinada, y sus causas, así como las alternativas para abordar el problema. Luego se analizan estas alternativas propuestas considerando la mejor evidencia disponible que grafica la capacidad de resolver el problema identificado (análisis de medios). Todo ello es presentado en la matriz lógica, la que recoge información fundamental del diseño del PP.

El proceso de diseño consiste en: Identificación del problema específico, caracterización y cuantificación; Desarrollo del diagnóstico, Desarrollo del marco conceptual; Elaboración del diseño del PP; la Identificación de los indicadores de desempeño; y detalle del estado de la cuestión sobre las evaluaciones que se han hecho al PP y/o a los productos.

i.4. Multisectorialidad de los Programas Presupuestales

Es la integración de más de una entidad de dos o más sectores del Gobierno Nacional para la provisión de los productos identificados en el diseño del PP.

i.5. Actores del PP en las fases del proceso presupuestario

La Comisión: El titular de la entidad rectora debe constituir una Comisión,

mediante Resolución y en un plazo que no exceda los siete (07) días hábiles posteriores a la publicación de la Directiva vinculante, la cual será presidida por el titular de la entidad rectora o por quien este designe, y que está integrada por:

 El jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto, o el que haga sus veces.  El jefe de la Oficina General de Administración, o el que haga sus veces.  El jefe de la Oficina de Infraestructura, o el que haga sus veces.

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 El jefe de la Oficina de Programación e Inversiones, o el que haga sus

veces.

 Los jefes de las oficinas de Investigación, Seguimiento, Evaluación y/o

Estadística, o el que haga sus veces.

 Los jefes de las áreas técnicas encargadas de la implementación del diseño

y su ejecución, según corresponda.

La Comisión deberá identificar la problemática sobre la que se elaborarían las propuestas de nuevos PP y las agendas de revisión del diseño de los PP incluidos en el Presupuesto del Sector Público del Año Fiscal, según corresponda.

Equipo Técnico: Se encarga de elaborar el diseño de la propuesta de PP,

sustentar su proyecto de presupuesto, implementarlo y evaluarlo, según las Directivas que la DGPP establezca para cada uno de estos procesos.

En los Equipos Técnicos deberán participar los responsables directos de los servicios que presta(n) la(s) entidad(es) o quien estos designen bajo responsabilidad del Titular de la entidad, los especialistas de las áreas de investigación, seguimiento, evaluación y/o estadística de la(s) entidad(es), así como representantes de las áreas de planeamiento y de presupuesto de dicha(s) entidad(es).

Responsable del Programa Presupuestal: Conforme al artículo 82° del Texto

Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, el responsable del PP es el titular de la entidad que tiene a cargo la identificación, diseño y logro de los resultados esperados.

Responsable Técnico del Programa Presupuestal: Representa a la entidad que

tiene a cargo el PP y es designado por su titular mediante Resolución. Lidera el Equipo Técnico de diseño del PP, debiendo permanecer en funciones durante las distintas fases del proceso presupuestario. Sus funciones y competencias están relacionadas al logro del Resultado Específico.

Coordinador de Seguimiento y Evaluación del PP: Es designado por el titular de

la entidad que tiene a cargo el PP mediante Resolución y participa en el Equipo Técnico en las distintas fases del proceso presupuestario.

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33 i.6. Registro del Programa Presupuestal

La DGPP comunica a las entidades las propuestas de PP que cumplen con los “Contenidos mínimos de un Programa Presupuestal”, a fin que las entidades los registren como PP, a través de sus Responsables Técnicos en el “Sistema Integrado de Procesos de Programación” que la DGPP habilitará con este objeto, el cual estará disponible en el portal institucional del Ministerio de Economía y Finanzas (www.mef.gob.pe).

i.7. Articulación Territorial en los Programas Presupuestales

La articulación territorial se define como la acción integrada de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno en las fases del proceso presupuestario asociados a un PP, reflejan una articulación vertical al incluir a los diferentes niveles de gobierno, según sus competencias, como responsables directos de la provisión de productos o de la ejecución de actividades dentro de un producto de un PP.

ii) Seguimiento; Según el MEF, “es el proceso continuo de recolección y análisis

de información de desempeño sobre en qué medida una intervención pública está logrando sus objetivos y cómo se está ejecutando”, se trata de contrastar el logro de resultados a favor de la población y la realización de cada uno de los bienes y servicios que se han advertido previamente. Se trata de verificar la eficiencia en el uso de los recursos, identificando a tiempo los problemas que se dan en la ejecución y que obstaculizan los logros de los objetivos de una determinada intervención pública. Finalmente lo que se busca también es mejorar la transparencia frente a los agentes internos y externos.

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Tabla N° 6: Características del Seguimiento de los Programas Presupuestales

Características delseguimiento de

PP Ejecución Financiera Producción Física

Indicadores de Desempeño

1. Frecuencia Mensual Semestral Anual

2. Fuente Productos, PIP y Actividades de PP

Productos y Actividades de

PP

Encuestas realizadas por el INEI, Registros administrativos 3. Ámbito Productos, PIP y Actividades de PP Productos y Actividades de PP Productos y Resultados de PP 4. Contenido Avance en ejecución financiera acumulada a nivel de PP por pliegos, departamentos, productos y actividades Avance en la ejecución de la meta física anual

de actividades (y

productos en el año)

Evolución de indicadores por ámbitos de medición

(nacional, urbano-rural, regiones naturales y departamentos) 5. Modalidad de Entrega (beneficiario) Reporte en web (público) Reporte impreso (Congreso, Contraloría) y en web (público) Reporte en web y aplicativo "RESULTA" (público)

Fuente: Ministerio de Economía y Congreso de la República

El Ministerio de Economía y Finanzas elabora anualmente los “Reportes de Línea de Base” y “Reportes de Progreso” de los programas presupuestales a partir de la medición de los distintos indicadores de producto y resultados, que utilizan como fuente de datos, principalmente, las encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Los reportes de seguimiento de indicadores de desempeño se vienen elaborando desde el año 2008. El número de programas contenidos en estos reportes ha ido aumentando cada año conforme crece la cantidad programas presupuestales y se dispone de datos medidos de los indicadores. Al año 2015 existen 376 indicadores de desempeño, con mediciones realizadas hasta el año 2015, de los cuales 190 son de resultado y 186 de producto, para el 2016, se espera incrementar el número de programas que reportarán información de desempeño, para lo cual se brindará la asistencia técnica a las entidades en la definición de sus indicadores y en las coordinaciones con el INEI para la medición respectiva.

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35 iii) Evaluaciones independientes; según lo estipulado por el MEF, “consiste en el

análisis sistemático y objetivo de una intervención pública, proyecto, programa o política en curso o concluida; con el objetivo de proporcionar información confiable y útil en el proceso de toma de decisiones de gestión y presupuestales”.

Aquí el uso de herramientas y técnicas que analizan tanto el diseño, gestión, como los resultados y/o impactos del objeto evaluado, es su razón de ser. Estas evaluaciones, son llamadas independientes, porque son realizadas por personas naturales o jurídicas diferentes de las que se encargan del diseño o son los ejecutores de los objetos sometidos a evaluación.

Carrasco, M (2015), reiterando lo estipulado por el MEF, refiere que los instrumentos de evaluación con los que se viene trabajando son las evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP), busca analizar la lógica del diseño de un programa o intervención, pero también mide la eficiencia, eficacia y calidad en las entrega de bienes o servicios a la población. Por otro lado tenemos a las evaluaciones de Impacto (EI), que con la utilización de herramientas de análisis complejas, estadísticas y econométricas, permiten medir el efecto íntegramente atribuible al programa en el logro de los resultados que se hayan alcanzado.

iii.1. Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP)

Según Gracia, O (2016), las EDEP, son una metodología para evaluar el diseño y la implementación de los programas presupuestales (PP) o de las intervenciones públicas evaluadas (IPE) del Perú. Su objetivo principal es conocer si se están logrando los resultados planeados y si se están implementando mejoras, de acuerdo con las recomendaciones del evaluador independiente y los compromisos de las entidades ejecutoras.

Por otro lado Gracia, O (2016), refiere que las EDEP no culminan en el informe final que elaboran los evaluadores independientes. Una vez que éste se entrega, el MEF y la entidad pública evaluada elaboran y suscriben una matriz de compromisos de mejora del desempeño de la IPE, a partir de las recomendaciones contenidas en el informe. Posteriormente, esta matriz da lugar a una labor de seguimiento a cargo de los funcionarios del MEF, a fin de que las entidades públicas evaluadas cumplan, en los plazos estipulados, con los compromisos de mejora de desempeño pactados.

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Las EDEP constituyen una herramienta para corregir problemas existentes en las intervenciones públicas a lo largo de su proceso; esto es, desde su formulación (al evaluarse el diseño), hasta sus resultados, pues se verifica que realmente se hayan obtenido los productos.

iii.1.1. Fases de las EDEP en el Perú

Preparación: Esta etapa da inicio al proceso de evaluación y, según el artículo 9°

de la Directiva N.º 009-2008-EF/50.01, en ella participan la DGPP y la unidad responsable de la ejecución (URE) del presupuesto evaluado (PEV). Consta de 3 momentos clave: 1) selección de evaluadores; 2) preparación de antecedentes; y 3) capacitación en instrumentos de evaluación. La DGPP es responsable del primer y tercer momento, mientras que la unidad responsable del PEV está a cargo del segundo momento.

Conducción: Según el artículo 9º de la Directiva N.º 009-2008-EF/50.01, en ella

participan los Evaluadores Independientes, la DGPP y la URE evaluada. Consta de 3 momentos clave: 1) evaluación; 2) comentarios; y 3) recomendaciones. Los evaluadores independientes son responsables del primer y tercer momento, mientras que la DGPP y la URE evaluada son responsables del segundo.

Seguimientos: Según el artículo 9º de la Directiva Nº 009-2008-EF/50.01, en esta

última etapa se realiza el seguimiento al cumplimiento de las acciones y los plazos establecidos en la matriz de compromisos. En ella participan la DGPP y la URE evaluada.

Compromisos: De acuerdo con el artículo 9º de la Directiva Nº 009-2008-EF/50.01,

en esta fase, la DGPP y la URE evaluada se reúnen con el fin de definir y formalizar los compromisos de mejora en el desempeño. Asimismo, en los artículos 8° y 12° de la misma directiva se estipula que las acciones y plazos, detallados en una matriz de compromisos formalizada mediante un acta de acuerdo, deben ser formulados por la DGPP y la URE evaluada a partir del análisis de las recomendaciones del informe final de la EDEP.

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37 Tabla N° 7: Modificaciones normativas de las EDEP

La Ley de Presupuesto para el año fiscal 2008 (N.° 28411) señala que las evaluaciones del presupuesto debían determinar la consistencia

del diseño de los programas presupuestales estratégicos con

sus resultados e impacto en la población objetivo.

La información producida debía ser utilizada para el análisis y la decisión de asignación de los créditos

presupuestarios del siguiente año fiscal, y para realizar correctivos

en los procesos o en la gestión de los programas.

Facultaba a que las evaluaciones pudieran ser

sólo realizadas por instituciones, ya fueran

universidades u otros