C. La crisis mundial de los alimentos
2. El impacto del alza de los precios mundiales de los alimentos
El impacto del alza de los precios de los ali- mentos varía de un país y un grupo de población a otro. A nivel nacional, ese efecto depende en gran medida de la estructura comercial. Los exportadores netos de alimentos pueden beneficiarse de la mejora de la relación de intercambio, aunque algunos de ellos no están aprovechando esta oportunidad, op- tando por regular las exportaciones para garantizar la seguridad alimentaria de los consumidores naciona- les. En cambio, varios países importadores netos de alimentos han estado teniendo problemas para res- ponder a la demanda interna.
Los datos demuestran que los cambios en los mercados internacionales de alimentos en 2006 y 2007 (incluidas las semillas oleaginosas y los aceites de
La mejora de las
perspectivas de algunos cultivos alimentarios en 2008 puede traducirse en un leve descenso de los precios, aunque seguirán siendo altos y volátiles.
Cuadro 2.3
EL COMERCIO DE PRODUCTOS ALIMENTARIOS COMO PORCENTAJE DEL PIB, POR PRINCIPALES GRUPOS DE PAÍSES, 2000-2007
(En porcentaje)
Importaciones netas Importaciones brutas Exportaciones brutas 2000 2006 2007 2000 2006 2007 2000 2006 2007 Mundo 0,1 0,0 0,1 1,1 1,3 1,3 1,1 1,2 1,3 Economías desarrolladas 0,1 0,1 0,1 1,0 1,2 1,2 0,9 1,1 1,1 América -0,2 -0,1 -0,2 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 0,7 Asia 0,9 0,9 1,0 0,9 1,0 1,1 0,1 0,1 0,1 Europa 0,1 0,2 0,2 1,7 1,9 1,9 1,6 1,7 1,7 Oceanía -3,1 -2,2 -1,7 0,7 0,7 0,7 3,8 3,0 2,4 Economías en desarrollo 0,0 -0,2 -0,1 1,6 1,5 1,5 1,6 1,7 1,6 África 1,4 1,3 1,6 2,8 2,7 2,9 1,4 1,3 1,2 África septentrional 2,4 1,9 2,3 3,4 3,1 3,4 1,1 1,2 1,1 África meridional -0,5 -0,2 0,1 1,2 1,3 1,4 1,7 1,5 1,4 África oriental 0,3 1,1 1,8 3,0 4,1 4,5 2,8 3,0 2,7 África occidental 1,4 1,9 2,0 2,7 3,1 3,2 1,3 1,2 1,2 África central 3,5 2,1 2,1 4,0 2,3 2,3 0,5 0,2 0,1 América -0,9 -1,6 -1,4 1,2 1,2 1,3 2,1 2,8 2,6
América del Sur -1,7 -2,8 -2,5 0,8 0,7 0,7 2,5 3,5 3,2 América Central, incluido México 0,2 0,3 0,6 1,7 1,9 2,1 1,5 1,6 1,5
Caribe 2,2 3,2 3,7 3,7 4,1 4,5 1,5 0,9 0,8 Asia 0,2 0,1 0,2 1,6 1,4 1,5 1,4 1,3 1,3 Asia meridional 0,2 -0,1 0,1 1,2 1,0 1,0 1,0 1,1 0,9 Asia oriental 0,4 0,4 0,5 1,2 1,2 1,2 0,9 0,8 0,7 Asia occidental 1,7 1,0 1,1 2,5 2,0 2,1 0,8 1,0 1,0 Asia sudoriental -1,7 -1,9 -1,9 2,5 2,4 2,4 4,2 4,3 4,3 Oceanía 1,9 1,6 1,5 5,4 5,7 6,0 3,6 4,2 4,5 Economías en transición 1,3 0,9 0,7 2,4 1,9 1,6 1,1 1,0 1,0 Asia 0,9 0,8 0,7 2,8 2,2 2,0 1,9 1,4 1,3 Europa 1,4 0,9 0,6 2,4 1,9 1,6 1,0 0,9 0,9
Partida pro memoria:
África subsahariana, excluida Sudáfrica 1,3 1,7 1,9 3,2 3,2 3,3 1,9 1,5 1,4 Países menos adelantados 2,1 2,0 2,2 3,7 3,6 3,7 1,6 1,6 1,5
Países sin litoral 0,4 0,6 0,6 3,1 2,9 2,8 2,6 2,3 2,2 Pequeños Estados insulares en desarrollo 2,1 1,9 2,4 5,7 5,7 6,0 3,6 3,8 3,6 Países pobres muy endeudados 1,1 2,1 2,4 4,0 4,5 4,8 2,9 2,4 2,3 Grupo de los Siete 0,2 0,3 0,2 0,8 1,0 1,0 0,6 0,7 0,8
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, basados en la base de datos UNCTAD Handbook of Statistics; UNCTAD, Estadísticas de precios de productos básicos en línea, y fuentes nacionales.
Nota: Las semillas oleaginosas y los aceites vegetales se consideran productos alimentarios. Los datos de 2007 son cálculos
aproximados.
origen vegetal) tuvieron un impacto limitado en la balanza comercial de alimentos de los países desarro- llados (cuadro 2.3). Los más afectados fueron Australia y Nueva Zelandia, países en los que el excedente de exportación de alimentos ha descendido más de 1 punto porcentual del PIB desde 2000, debido prin-
cipalmente a la reducción del volumen exportado. El déficit comercial de alimentos aumentó ligeramente en el Japón, al 1% del PIB, mientras que los países desarrollados de América del Norte y Europa man- tuvieron un cierto equilibrio entre las exportaciones e importaciones de alimentos.
Los cambios registrados en los mercados inter- nacionales de alimentos tuvieron repercusiones mu- cho mayores en los países en desarrollo. Las impor- taciones netas aumentaron en América Central (incluido México) y el Caribe, mientras en América del Sur se registró un creciente excedente, debido principalmente a producción en la Argentina. Las economías del Asia sudoriental mantuvieron un superávit comercial de alimentos de aproximada- mente el 1,9% de su PIB, mientras el déficit comer- cial de alimentos de las economías en transición descendió del 1,3% del PIB en 2000 al 0,7% en 2007. Al mismo tiempo, las importaciones netas de alimentos del África subsahariana (con la excepción de Sudáfrica) aumentaron del 1,3% del PIB en 2000 al 1,9% en 2007.
En términos generales, los países en desarrollo más pobres se vieron más perjudicados por el au- mento reciente de los precios de los alimentos que los países en desarrollo más adelantados. Según cálculos de la FAO, la factura de las importaciones de alimentos de los PMA y los países de bajos ingre- sos con déficit de alimentos podría aumentar de un 37 a un 40% más en 2008, tras haber aumentado un 30 y un 37%, respectivamente, en 2007 (FAO, 2008b)12. Esto significa que, a finales de 2008, en estos países la cesta de alimentos podría cuadrupli- car el valor de 2000. En la mayoría de los países pobres muy endeudados y los pequeños Estados insulares en desarrollo también se ha registrado un aumento importante de la factura de importación de alimentos desde 2006.
Por lo que respecta a los hogares, los que tienen el menor poder adquisitivo se vieron muy afectados por el vertiginoso aumento de los precios de los alimentos y su volatilidad. En los países en desarro- llo, y sobre todo en los PMA, los hogares destinaron a la compra de alimentos una proporción mucho más alta de sus ingresos que en los países desarrollados. Según estimaciones de la FAO, esa proporción as- ciende al 60-80% en los países en desarrollo, en comparación con un 10-20% en los desarrollados (FAO, 2008c). Además, en el caso de los segmentos más pobres de la población, la proporción del con- sumo total de alimentos correspondiente a alimentos de primera necesidad es muy superior a la del hogar medio.
El grado en que los precios internacionales más elevados se transmiten a los precios nacionales varía de un país a otro, dependiendo del tipo de cambio, el costo del transporte y las políticas nacionales de
control de precios, así como de las políticas comer- ciales y la estructura de distribución de los alimen- tos. Dado que en los países en desarrollo la propor- ción de la cesta de alimentos correspondiente a pro- ductos elaborados suele ser pequeña, es probable que el alza de los precios internacionales de los pro- ductos básicos se transmita más directamente a los precios al por menor. En muchos países en desarro- llo, la reciente inflación de los precios de los alimen- tos supera considerablemente la inflación general, y ha sido muy superior a la de los países desarrollados. En estos últimos, la contribución directa del aumen- to de los precios de los alimentos a la inflación gene- ral es reducida en comparación con los países en desarrollo (OCDE-FAO, 2008: recuadro 2.1). Según información de las Naciones Unidas (2008) el au- mento de los precios mundiales de los alimentos representó entre un tercio y más de la mitad de la registrada en la inflación general de los países en desarrollo en 2007, y el impacto se hizo sentir con especial fuerza en Asia, incluida Asia occidental. Las presiones alcistas sobre los precios se han inten- sificado durante 2008 en todas las regiones en desa- rrollo, sobre todo en los países importadores de petróleo y alimentos.
Una simulación del Departamento de Agricul- tura de los Estados Unidos (USDA, 2008a) muestra los distintos efectos que han tenido las alzas de los precios de los alimentos en los países en desarrollo y desarrollados. Un incremento del 50% del precio de los alimentos básicos se traduce en un aumento del 6% de los gastos de alimentos comprados al por menor en el caso de un consumidor de un país de altos ingresos, pero de un 21% en el de un consumi- dor de un país de bajos ingresos con déficit de ali- mentos. Esto significa que el porcentaje del ingreso que un consumidor de ingresos altos gasta en ali- mentos aumenta tan sólo del 10 al 10,6%, pero as- ciende del 50 a más del 60% cuando se trata de un consumidor de bajos ingresos. El efecto más proba- ble de este fenómeno es que los hogares pobres que suelen ser compradores netos de alimentos, en parti- cular los pequeños agricultores, los trabajadores rurales sin tierra y los segmentos desfavorecidos de la población urbana, se vean obligados a reducir el consumo de alimentos y la satisfacción de otras necesidades básicas. En cambio, los agricultores con una mejor situación económica y las agroindustrias podrían beneficiarse directamente del aumento de los precios de los alimentos, ya que suelen estar en mejores condiciones para responder a las variaciones de los incentivos de los precios y las oportunidades del mercado. Si bien las repercusiones de las recientes
alzas de los precios de los alimentos varían de un país en desarrollo a otro en función de los patrones de pobreza, ingresos y gastos, podrían agravar conside- rablemente la pobreza global en los países de bajos ingresos (Polaski, 2008; Ivanic and Martin, 2008).
3. Consecuencias normativas de la crisis alimentaria
El reciente aumento desorbitado de los precios mundiales de los alimentos podría ser más que un simple fenómeno pasajero, el último de los cuales se produjo en 1995-1996; de hecho podría representar un cambio estructural en la economía alimentaria mundial. Por consiguiente, si bien las medidas de emergencia, entre otras una ampliación de la ayuda alimentaria, pueden permitir
hacer frente a las necesida- des más urgentes, a mediano y largo plazo la crisis ali- mentaria se debe combatir mediante inversiones, inno- vación y aumento de la productividad.
No cabe duda de que se necesitan medidas de emer- gencia para asegurar el acce- so de los hogares más po-
bres a una cantidad suficiente de alimentos. Esta ayuda debería brindarse de tal manera que no afecte a los incentivos del mercado ni ponga en peligro la producción local. Los gobiernos de los países en desarrollo también deberían crear redes de protec- ción que permitan a los pobres comprar alimentos. Sin duda, uno de los grandes desafíos es encontrar la manera de mantener el nivel de ingreso real de los hogares más pobres de los países en desarrollo, para que puedan adquirir los alimentos necesarios sin desencadenar una espiral inflacionista de precios y salarios. La adopción de medidas de sostenimiento de la renta de los hogares más necesitados mediante transferencias con fines específicos también ayuda- ría a contener los efectos inflacionistas del aumento de los precios de los alimentos. Estas transferencias deberían basarse en un amplio consenso social sobre cómo deben repartirse los costos más elevados de los alimentos. Sin embargo, en muchos de los países interesados será muy difícil que el presupuesto pú- blico tenga cabida para ese gasto social adicional sin reducir el gasto público para otros propósitos, como las inversiones urgentes en infraestructura. Este
dilema indica que se justifica el aumento de la asis- tencia extranjera para resolver este problema de distribución en los países pobres. También demues- tra la importancia, desde una perspectiva tanto macroeconómica como microeconómica, de adoptar nuevas medidas para lograr una mayor estabilidad de los precios de los productos básicos y aplicar ins- trumentos de efecto inmediato para mitigar su impacto.
Tanto o más importante que lo anterior para resolver el problema del suministro de alimentos a mediano y largo plazo, serán las medidas que alien- ten a los pequeños agricultores a aumentar la pro- ducción, por ejemplo, dándoles apoyo financiero para que puedan mejorar su acceso a insumos bási- cos, como semillas y fertilizantes. Estas medidas se deben adoptar en el contexto de programas más
amplios de reforma del sis- tema financiero de los países en desarrollo, en apoyo de las inversiones en los secto- res productivos (véase tam- bién el capítulo IV). En este contexto tal vez convendría tener en cuenta la posible contribución de los métodos de producción agrícola sos- tenibles desde el punto de vista del medio ambiente13. La aplicación de estos méto- dos suelen exigir menos productos energéticos im- portados y suponen un menor contenido de carbono, por lo que reducen la vulnerabilidad de los agriculto- res a los choques externos. Además, hace un mayor uso de recursos naturales y conocimientos tradicio- nales. Esta forma de explotación agrícola también es muy adecuada para los pequeños agricultores.
A nivel internacional, para dar una respuesta mundial concertada y coordinada a la escasez de alimentos se debe tener en cuenta el vínculo existen- te entre los mercados de los cultivos alimentarios, los biocombustibles y el petróleo, además de la ne- cesidad más amplia de mitigar el cambio climático mediante una reducción del consumo de combusti- bles fósiles. En este contexto, tal vez convendría analizar sin prejuicios los mecanismos de coopera- ción entre productores y consumidores, en particular en el sector del petróleo, donde una gestión ordenada y a largo plazo de las reservas restantes interesa tanto a los productores como a los consumidores. Además, a la luz de lo ocurrido en los últimos años, las autoridades de los países desarrollados podrían
Las medidas de emergencia pueden permitir hacer frente a las necesidades urgentes, pero a más largo plazo la crisis alimentaria se debe combatir meditante
inversiones y crecimiento de la productividad.
estimar conveniente modificar la importancia relati- va que se otorga en los objetivos de política a la reducción de las emisiones y la sustitución de los combustibles fósiles por biocombustibles o la susti- tución por otras formas de energía renovable. Esto podría suponer la revisión de las políticas de conce- sión de subvenciones a los productores nacionales de biocombustibles, el establecimiento de barreras proteccionistas contra el etanol y el biodiésel y la exigencia de uso de una ma-
yor proporción de biocombus- tibles en el consumo total de combustibles. En todo caso, es imprescindible que la produc- ción de biocombustibles no reduzca la disponibilidad de alimentos.
Además, podría ser nece- saria la adopción de medidas internacionales para abordar el
problema de la especulación excesiva en los merca- dos mundiales de productos básicos, que también está estrechamente relacionada con los movimientos en los mercados financieros. Entre esas medidas están aquellas que permitan la intervención concer- tada de los gobiernos en los mercados de alimentos si existen indicaciones claras de que la especulación está incidiendo en los precios. En cambio, son des- aconsejables cierto tipo de medidas como la prohibi- ción de exportar a determinados países los acuerdos
bilaterales de comercio de alimentos o el estableci- miento de metas nacionales de uso de un determina- do porcentaje de biocombustibles como parte del consumo total de energía, ya que suelen contribuir a la inestabilidad de los mercados mundiales y podrían debilitar los efectos de los incentivos al fomento de la producción creados por el aumento de los precios.
Los países en desarrollo pobres que registran un deterioro de la balanza comer- cial debido al aumento del precio de los productos básicos depen- den enormemente de la asistencia financiera externa. Esta asisten- cia, consistente en AOD, es muy importante para los países pobres que son importadores netos de petróleo y alimentos. En este con- texto tal vez convendría revisar el cálculo del volumen de AOD necesaria para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (véase el capítulo V del presente Informe) en todos los países14.
De mediano a largo plazo, se deberá aumentar la producción agrícola, en particular mediante la mejora continua de la productividad agrícola, lo que exigirá importantes inversiones en dicho sector, por ejemplo en la infraestructura, el abastecimiento de agua, mejores semillas y fertilizantes, educación e investigación y desarrollo agrícolas15.