La DIspUTa pOR La

CONsTRUCCIÓN DemOCRáTICa

Construcción democrática en Bolivia. En clave de disputa (lucha por el poder). En el marco del proceso constituyente. ¿Cómo se produjo? ¿Con qué resultados? El problema abordado en este acápite tiene que ver con una indagación normativa relacionada con el modo en que discurre el proceso de democra- tización en el país en un escenario de amplia- ción y transformación con demodiversidad1_. El planteamiento central es el siguiente: no

existe un modelo único de democracia “al cual llegar”, sino diversas concepciones y prácticas democráticas en interrelación. Esto ha dado lugar a un marco constitucional y normativo que no busca “consolidar” —o profundizar— la democracia liberal-representativa, sino impulsar el ejercicio complementario de tres formas de democracia: directa y participativa, representativa y comunitaria. Ello plantea el reto, como horizonte en construcción, de ges- tionar una democracia intercultural.

La democracia boliviana ya no es lo que era. Y se detiene en lo que será. Veamos sin- téticamente el recorrido. Hace tres décadas transitamos en la región desde regímenes de gobierno burocrático-autoritarios (dictaduras militares) hacia democracias electorales. En Bolivia fue a principios de los años ochenta del siglo pasado: 8 de octubre de 1982, presi-

dencia de Hernán Siles Zuazo, gobierno de la Unidad Democrática Popular (UDP). Desde entonces el proceso de democratización ha registrado importantes cauces de ampliación expresados en sucesivas reformas político- institucionales que fueron afinando el anda- miaje democrático en medio de situaciones de crisis.

Tuvimos entonces un conjunto de refor- mas, en especial las resultantes de pactos políticos y cambios constitucionales, en res- puesta a demandas ciudadanas orientadas a mejorar la calidad de la representación polí- tica e impulsar la participación en la defini- ción de los asuntos públicos: “elegir y no sólo votar”, primero; “decidir y no sólo elegir”, después; “garantizar la libre determinación”, ahora. Así las bolivianas y los bolivianos avanzamos en la extensión de la democra- cia (elección directa de autoridades y repre- sentantes locales y departamentales, además de constituyentes) y, claro, en su intensidad (referendos del Gas, autonómicos, revocato- rio, Constituyente).

En ese marco, sin duda uno de los desa- rrollos normativos más relevantes respecto a la democracia, por su carácter estructural, es el expresado en el Sistema de Gobierno de la nueva Constitución Política del Estado (artí- culo 11)2_{. El principio fundamental es que}

no existe un modelo único y hegemónico de democracia (liberal-representativa) “al cual debemos llegar”, sino diversas concep- ciones y prácticas de democracia, en perma- nente proceso de disputa y construcción. Ello implica salir del esquema teleológico según el cual, luego de la transición, tendríamos más o menos lineales y previsibles procesos de consolidación democrática y, después, con sólidas instituciones, nos corresponderían inminentes recorridos de “profundización y persistencia” a fin de aproximarnos a la demo- cracia ideal (el modelo). En esa tradición se inscriben los profusos estudios sobre la con-

solidación de las democracias en la región. Y también, aunque con variaciones significati- vas, la reflexión acerca de la democracia de ciu- dadanía como “nueva fase en la ruta demo- crática” tras la consolidación de la democracia electoral en la región3_.

Pero señalemos algunos hitos de la amplia- ción democrática registrada en Bolivia para entender, luego, su transformación. Tras el prolongado período de partido hegemónico (MNR) resultante de la Revolución Nacio- nal de 1952, que trajo consigo la conquista del derecho a participar con la inclusión del voto universal; y luego del período de dicta- duras militares, esos golpismos del decenio de 1970; la democracia electoral en Bolivia —y su institucionalidad— afrontó un intenso proceso de transición y aprendizaje.

Inauguración con inestabilidad. Tres elec- ciones generales sucesivas (1978, 1979 y 1980), con golpes de Estado e interinatos, condujeron a la transición pactada que se hizo gobierno minoritario en octubre de 1982 (presidencia de Siles Zuazo y Paz Zamora) y cuya tónica fue la sumatoria de hiperinfla- ción, bloqueo institucional, exceso de deman- das y expectativas sociales e ineficiencia en la gestión con el conocido resultado de “crisis política y trauma de gobernabilidad”.

Luego devino el pacto multipartidista. A partir de 1985, con el llamado “Pacto por la Democracia MNR-ADN” se instaló en Boli- via —de la mano del neoliberalismo— una etapa de gobernabilidad sistémica sustentada en gobiernos minoritarios, dispersión del voto y coaliciones multipartidistas parlamen- tarias y de gobierno. Esta fase, que duró casi dos décadas, estuvo asentada en elecciones generales periódicas con alternancia entre la tríada partidista sistémica MNR-ADN-MIR y, desde fines de los ochenta, la inclusión de dos fuerzas neopopulistas: CONDEPA y UCS, así como el concurso eventual de la “izquierda nacional” encarnada en el MBL.

2 El artículo 11 de la nueva Ley Fundamental señala en su primer parágrafo que Bolivia adopta para su forma de gobierno “la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”. A decir de Santos, “se trata de una de las formulaciones constitucionales sobre democracia más avanzadas del mundo”. Santos, 2010. Op. Cit.

3 La propuesta y desafío de avanzar, en la postransición, hacia una democracia de ciudadanía en América Latina im- plica “ampliar el horizonte de la democracia exigible” y su sostenibilidad sobre la base de la garantía plena, desde el Estado, de una ciudadanía integral. Véase PNUD, 2004. La democracia en América Latina, y PNUD-OEA, 2009. La

Tal fue el sistema de partidos (de plura- lismo moderado) que condujo el proceso de reformas político-institucionales y estatales en el país, en especial las de segunda gene- ración en los años noventa. Este “modelo boliviano”, denominado democracia pactada, sucumbió en octubre de 2003 por sobredo- sis de cuoteo y crisis terminal del consenso hegemónico asentado en el matrimonio entre democracia representativa y neoliberalismo económico. Durante esta etapa tuvimos comi- cios e institucionalidad electoral funcionales a un sistema político —la “partidocracia”— que se miraba a sí mismo.

Hubo entonces en Bolivia, durante más de dos décadas, lo que el Informe sobre la Demo- cracia en América Latina del PNUD define como una democracia electoral, con una característica fundamental, muy crítica, que hace al llamado “triángulo latinoamericano”: la convivencia de la democracia del voto con elevados niveles de desigualdad y pobreza. Y con un déficit a la vez que asignatura pen- diente: la ausencia de “ciudadanía integral”, es decir, una ciudadanía que tenga garan- tizados el conjunto de sus derechos no sólo civiles y políticos, sino también económicos, sociales y culturales4_.

Este período ha sido bien definido en Boli- via como “crisis, inflexión y cambio”5_{. Crisis}

del modelo político de democracia pactada y su hoy extinto sistema de partidos, con fuerte y renovada emergencia de movimien- tos sociales; crisis del modelo económico de neoliberalismo exportador de base estrecha, con demanda de nacionalización de los recur- sos naturales (en especial del gas); y crisis del modelo de “integración social” asociado al solo reconocimiento —en general declara- tivo— de lo “pluri-multi” de la sociedad boli- viana. La literatura al respecto coincide en que la llamada “Guerra del Agua” de abril de 2000 en Cochabamba marca el momento de la inflexión. En tanto que el cambio se asienta temporalmente en la “Guerra del Gas” (octu- bre de 2003) y, luego, en la victoria electoral y el gobierno de Evo Morales y el MAS (diciem- bre de 2005).

¿Cómo se produce, en ese contexto, el pro- ceso de ampliación y cambio de la democracia boliviana? Durante el período de la democra- cia pactada se registraron importantes avan- ces en la democratización. Como resultado de acuerdos (“cumbres políticas”, se autode- nominaron) entre los líderes de partidos polí- ticos en 1991 y 1992, se pudo avanzar en la Reforma Constitucional de 1994 con funda- mentales reformas en el sistema judicial, la inclusión de diputados uninominales y otras acciones de política pública como la participa- ción popular en la democracia local-municipal y acciones afirmativas para la participación política de la mujer. La democracia electoral de fines del siglo XX, pues, registraba rele- vantes avances respecto a la precaria demo- cracia de la transición. Avances en materia de democracia representativa, cierto, con garan- tías para el ejercicio del sufragio, pero insufi- cientes aún para participar y decidir.

Luego de diversas movilizaciones socia- les —la “política en las calles”— y la fallida coalición de gobierno MNR-MIR-NFR que terminó abruptamente en octubre de 2003 con la llamada “Guerra del Gas” en la ciu- dad de El Alto, se generaron las condiciones para una nueva ampliación de la democracia, otra vez mediante una reforma constitucio- nal impulsada desde la ciudadanía (“agenda de octubre”). En esta ocasión el desafío radicó en avanzar hacia la democracia directa y par- ticipativa. Así, con la reforma de 2004 se incluyeron en el ordenamiento constitucio- nal, y por lo tanto en la práctica política y el ejercicio democrático, el referendo como mecanismo para la toma de decisiones colec- tivas mediante el voto, la iniciativa legislativa ciudadana para la presentación de proyectos de ley más allá del Parlamento, el reconoci- miento de agrupaciones ciudadanas y pue- blos indígenas eliminando el “monopolio partidario” de la representación política, y la Asamblea Constituyente como mecanismo para la “reforma total” de la Constitución.

Estas reformas, que complementaban la democracia liberal-representativa con meca- nismos de democracia directa y participativa,

4 Véase la discusión reciente al respecto, impulsada por el PNUD-OEA, 2009. Op. Cit. La versión electrónica del documento puede encontrarse en www.democraciadeciudadania.org

marcaron los siguientes años de la democra- cia electoral boliviana con inéditos y comple- jos desafíos de participación democrática.

Para empezar, en julio del mismo año 2004 se realizó el primer referendo nacional sobre la política de hidrocarburos. Dos años después, por iniciativa popular, tuvo lugar el referendo autonómico. Y luego vendrían dos difíciles procesos de consulta ciudadana en medio de tensiones irresueltas y polarización que no sólo pusieron a prueba el mecanismo del referendo, sino la propia institucionali- dad electoral: el referendo de revocatoria de mandato popular para Presidente-Vicepresi- dente y prefectos de departamento, en agosto de 2008; y los Referendos Dirimidor (sobre la extensión máxima de propiedad de la tie- rra) y Nacional Constituyente (para la apro- bación o no del nuevo texto constitucional emergente de la Asamblea Constituyente), en enero de 2009.

Antes de eso, como parte de la amplia- ción de la democracia, en diciembre de 2005 se eligió por primera vez de manera directa, mediante el voto, en la ruta autonómica, a las autoridades departamentales (prefectos); y en julio de 2006, en el horizonte de refundación, se eligió a 255 constituyentes con el mandato de redactar una nueva Constitución. Insta- lada con fiesta en agosto de 2006, la Asam- blea Constituyente tuvo un difícil recorrido hasta la elaboración, al límite, de un nuevo texto constitucional en diciembre de 2007.

Así llegamos al tercer momento, sustan- tivo, de ampliación de la democracia boli- viana, que puede sintetizarse en la adopción de un sistema de gobierno que va más allá del solo canon hegemónico liberal-repre- sentativo. En efecto, con la aprobación de la nueva Ley Fundamental, además de reafir- mar y ampliar los cimientos de la democra- cia representativa asentada en la elección de autoridades y representantes mediante sufragio universal, se refuerza notablemente el alcance de la democracia directa y partici-

pativa con la inclusión de cuatro mecanis- mos para la deliberación y la toma de deci- siones: revocatoria de mandato, asamblea, cabildo y consulta.

Pero sin duda el salto mayor, en términos de ampliación de las democracias (en plural), tiene que ver con el reconocimiento, en la Constitución Política del Estado, de la demo- cracia comunitaria. ¿Qué significa? Primero, asumir que en el Estado plurinacional exis- ten 36 naciones y pueblos indígena origina- rio campesinos. Segundo, que se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado6_{. Tercero, que Bolivia adopta para}

su gobierno la forma democrática directa y participativa, representativa y comunitaria. Y cuarto, que las naciones y pueblos indígena originario campesinos, conforme a la Cons- titución y las leyes, podrán elegir, designar o nominar a sus autoridades y representantes mediante normas y procedimientos propios. De más está decir que tal ampliación de las democracias supone un conjunto de retos para el régimen electoral boliviano y su nueva institucionalidad7 _{(ver cuadro 1.1.).}

Hay, pues, en los principios y normas, en el ejercicio democrático, en los sujetos, un importante proceso de ampliación de la democracia en lógica de demodiversidad. El reto transformador, sin duda, como vere- mos en la parte final del capítulo, radica en gestionar las tres formas de democracia hacia una democracia intercultural. Para plantearlo como problema y desafío: ¿cómo gestionar el ejercicio complementario, en igualdad de condiciones, de las democra- cias directa y participativa, representativa y comunitaria? Mejor aún: ¿cómo hacerlo en un Estado plurinacional con autonomías en construcción?

Así pues, existe continuidad y ampliación en la democracia boliviana. Pero también hay transformación y disputa. Más todavía: habi- tan una tensión y una brecha entre el hori- zonte normativo en clave de complementa-

6 Este reconocimiento, de acuerdo al artículo 2 de la Constitución, supone el derecho de las naciones y pueblos indíge- na originario campesinos a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales. Está previsto el reconocimiento, además, como idiomas oficiales, de to- dos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, además de sus principios ético-morales. 7 En ese marco son fundamentales los cimientos institucionales establecidos en la Ley del Órgano Electoral Plurina-

cional y en la Ley del Régimen Electoral.

riedad (no cooptación, no sólo coexistencia) y las prácticas democráticas —con tentación autoritaria— realmente existentes de los actores relevantes. Con importantes asigna- turas pendientes como el rediseño del sis- tema de representación política “más allá de los partidos”. Y, además, con una compleja agenda de “desarrollo legislativo” tanto en el nivel central del Estado (Asamblea Legis- lativa Plurinacional) como desde las entida- des territoriales autónomas (departamental, municipal e indígena originario campesino). Complicado desafío con evidentes riesgos como el debilitamiento del pluralismo polí- tico, el uso plebiscitario de los mecanismos de democracia directa como el referendo, la ausencia de pesos y contrapesos institucio- nales, las prácticas políticas de cooptación, la limitada renovación de élites y dirigencias y la ineficiente gestión pública, entre otros.

Para concluir este apartado, a modo de señal, veamos sintéticamente, en el cuadro 1.2, los avances específicos —más allá de la norma— respecto al ejercicio de la demo- cracia comunitaria en interrelación con las democracias directa y participativa y repre- sentativa.

Construcción democrática en Bolivia. En clave de disputa (lucha por el poder). En el marco del proceso constituyente. La demo- cracia boliviana, y su institucionalidad, está visto, dejó de ser lo que era. Y proyecta, como reto de construcción, con tensiones, lo que pretende ser: una democraciaintercultural.

fecHa HecHo DemocrátIco

2006 – Propuesta del “Pacto de Unidad”: proyecto de _{nueva Constitución Política del Estado (CPE).}

2009

– Nueva CPE: Democracia comunitaria (normas y procedimientos propios) en un Estado Plurinacional. – Régimen Electoral Transitorio: Siete circunscripciones

especiales indígena originario campesinas. – Elección de diputados indígenas.

– Referendos municipales por autonomía indígena originario campesina (once municipios).

2010

– Elección directa de 23 asambleístas departamentales indígena originario campesinos.

– Democracia comunitaria como parte de la Democracia Intercultural: Ley del Régimen Electoral.

– Autonomías indígena originario campesinas: Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

constItucIón De 1967 constItucIón De 2009

reforma de 1994-95 reforma de 2004-2005 aprobada en referendo

Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática…

Representativa Representativa Representativa

El sufragio constituye la base del régimen democrático. Se funda en el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre y obligatorio. El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y de las autoridades creadas por ley.

El sufragio constituye la base del régimen democrático. Se funda en el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre y obligatorio.

Por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto.

Participativa Directa y participativa

El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referendo.

Por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana,larevocatoria de mandato,laasamblea,elcabildoy laconsulta previa.

Comunitaria

Por medio de la elección, designación o nominación de autoridades por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Fuente: exeni, 2010b. CUADRo 1.1

CUADRo 1.2

Bolivia: ampliación normativa de la democracia (Constituciones de 1967 y de 2009)

Bolivia: Democracia comunitaria (demodiversidad)

1.2 aNDamIOs De La