La extensión agrícola pública: sus resultados

En la práctica, los servicios públicos de extensión han sido con frecuencia decepcionantes. Deficiencias de financiación y administración han llevado al síndrome, frecuentemente observado, de agentes de extensión que dedican más tiempo a la oficina que a las fincas;

además, las vinculaciones entre los servicios de extensión y la investigación han sido generalmente escasas. Según William Rivera, "En muchos países de bajos ingresos en desarrollo, la extensión agrícola está en situación de caos, lo cual es un mal presagio para países que deben enfrentar el paradigma crecientemente conformado por las tendencias mundiales hacia empresas de agronegocios altamente competitivas y orientadas al mercado"(Rivera, 2001, p.9) .

En Honduras se observó un marcado sesgo en la provisión de servicios públicos de extensión en favor de los agricultores de gran escala. En 1990 Gilberto Gálvez et al, llevaron a cabo una amplia encuesta sobre las características económicas y sociales de las fincas hondureñas. En materia de extensión agrícola, la encuesta preguntaba si los servicios eran provistos en forma oportuna, pues la oportunidad es esencial cuando una plaga está dañando a los cultivos. También preguntaba si esos servicios eran de buena, mediana o mala calidad. Los resultados fueron tabulados en dos grupos, uno para los servicios de extensión provistos por el Ministerio de Recursos Naturales (MRN) y el otro para los servicios del Instituto Nacional Agrario (INA) al sector agrario reformado. De las fincas pequeñas que recibían extensión del MRN (definidas para este propósito como las de menos de 10 ha), 39 % dijo que los servicios de extensión eran oportunos y de buena calidad, mientras que 72.7% de las fincas más grandes (mayores de 50 ha) respondieron de la misma forma. El sesgo a favor de las fincas grandes fue aún mayor en el caso del INA: de las fincas pequeñas16, sólo el 20.2 % dijo que los servicios de extensión eran oportunos y de buena calidad, mientras que el 81.7 % de las más grandes respondió en esa forma.

Dado que en Honduras los servicios de extensión han sido gratuitos, como en casi todos los países en desarrollo, el sesgo a favor de los agricultores grandes representa un subsidio regresivo del gasto público. Hay evidencias anecdóticas de que esto ocurre también en otros países (Rivera, 2001, p.9).

Uno de los problemas más serios de la extensión pública agrícola es la falta de incentivos adecuados para que los agentes atiendan bien a los clientes. El cliente es el agricultor y, la mayoría de los servicios de extensión no han tenido una fuerte orientación de "servir al cliente". Esto se ha traducido en inoportunidad de los servicios, falta de respuestas adecuadas a los problemas específicos del agricultor que pueden ser diferentes a los previstos por los investigadores y, en los peores casos, carencia total de atención a la mayoría de los agricultores. Esta ausencia de orientación hacia el cliente es principalmente atribuible al sistema de incentivos en que operan los agentes de extensión (Rivera, 2001, p.9). Ellos no son pagados por los clientes en función de la calidad y eficacia de los servicios que prestan. Sus ingresos vienen de una gran burocracia que tiene limitada capacidad para vigilar la calidad de los servicios que proporcionan. Los nombramientos son 16_{En el caso de las cooperativas del sector reformado, el tamaño de las fincas fue calculado dividiendo la}

por lo menos parcialmente políticos y con frecuencia no se castiga el comportamiento inadecuado en el campo; de hecho, los agentes que no satisfacen las necesidades de sus clientes pueden continuar recibiendo promociones. Claramente, esta crítica no se aplica a todos los servicios de extensión ni a todos los agentes de los peores sistemas, pero es pertinente en muchas situaciones. Subraya la necesidad de reestructurar los incentivos de los sistemas de extensión, al igual que de fortalecer los vínculos entre la extensión y la investigación, y de realizar otras reformas (Rivera, 2001, p.10).

El concepto opuesto es el de que los beneficiarios de la extensión sean responsables de parte del apoyo,aunque sólo se trate de una proporción del costo total. Esto es importante por tres razones. Primero, otorga a los beneficiarios derechos de propiedad y de uso sobre los servicios. Segundo, quita parte de la carga del gobierno central y, por lo tanto, responde al tema de la sostenibilidad financiera. Por último, si la propiedad y la responsabilidad corresponden a los clientes, se establecen las bases para un servicio más orientado por la demanda y de mejor respuesta a esta. Un ejemplo ha sido la Asociación Nacional de Agricultores de Zimbabwe (Amanor y Farrington, 1991).

La más importante reforma sería la de reorientar el centro principal del poder y la responsabilidad de la extensión hacia los clientes. Tomando en préstamo una frase de Robert Chambers, se necesita "poner a los agricultores primero". Existen abundantes evidencias de que el sistema 'normal' de incentivos que enfrentan los empleados públicos, aún en las circunstancias más favorables, premia el no cometer errores y la duración del servicio, pero no necesariamente la calidad del servicio a los clientes, especialmente a los pequeños agricultores. Esto no es aceptable y no tiene que ser tomado como inevitable. Sims y Leonard hallaron que el determinante más importante del éxito de la extensión es la solidez de la organización de los agricultores. (C. Antholt, 1998, p. 360-361; tomato de H. Sims y D. Leonard, "The Political Economy of the Development and Transfer of Agricultural Technologies", en Making the Link: Agricultural Research and Technology Transfer in Developing Countries, poor D. Kaimowitz, (ed.) Westview Press, Boulder, Colorado, EE.UU., 1990).

El sistema más ampliamente adoptado por la extensión agrícola en décadas recientes es el de Capacitación y Visita (C&V), introducido por primera vez por Daniel Benor en Turquía en 1967. Al sistema se le han reconocido muchos de los éxitos posteriores de la extensión, aunque también se le atribuyen algunos de sus fracasos. Se debería tener en mente que: El propósito del enfoque C&V fue el de reformar la administración de los sistemas de extensión y transformar grupos de agentes de campo mal supervisados, motivados y entrenados en eficaces difusores de tecnología, a través de capacitación quincenal de esos agentes que luego hacen visitas regulares a los agricultores para trasmitirles mensajes de extensión claros (Antholt,1998, p.356).

Muchos de los principios organizativos del modelo C&V son adoptados por la mayoría de los 'buenos' servicios de extensión y son incuestionablemente correctos: programación de actividades, enfoque tecnológico; entrenamiento continuo del personal; supervisión de los programas; vínculos estrechos entre investigación y extensión; y retroalimentación desde los agricultores para permitir que la tecnología se adapte a sus condiciones. Desafortunadamente, muchos de estos principios no fueron adecuadamente adoptados por los proyectos (D. L. Purcell y J. R. Anderson, 1997, p. 5). A pesar de las ventajas potenciales del sistema, la opinión mayoritaria de los expertos subraya sus defectos y, por tanto, se inclina por no adoptarlo más ampliamente, al menos sin modificaciones sustanciales. Antholt resume sus limitaciones como sigue (C. Antholt, 1997, p.357):

 El modelo es rígido y frecuentemente inapropiado, dadas las diferencias culturales, históricas e institucionales entre y dentro de los países.

 Problemas de financiación de los costos de operación, falta de tecnología adecuada y deficiencias de la calidad del personal, que amenazan la sostenibilidad a largo plazo de los programas de extensión.

 El concepto de C&V de usar a un agricultor de contacto como receptor principal de las visitas de extensión (para posterior transferencia de la tecnología hacia otros agricultores) no ha sido muy eficaz y a menudo fue reemplazado por grupos de agricultores.

 El enfoque de arriba hacia abajo para difundir los mensajes de la extensión se basa frecuentemente en paquetes de recomendaciones estándar, que ignoran la heterogeneidad de los agricultores.

Picciotto y Anderson resaltaron un conjunto de deficiencias hasta cierto punto similares de los C&V, sobre la base de una evaluación del Banco Mundial:

 90 % de los proyectos enfrentaban restricciones presupuestarias, en parte debido a que casi la mitad no evidenciaba un firme sentido de propiedad por parte de los prestatarios o de las instituciones ejecutoras.

 Más de la mitad de los proyectos se vieron afectados por mensajes de extensión inadecuados, resultantes de insuficiencias en la investigación o en las vinculaciones entre extensión e investigación.

 25 % de los proyectos fueron obstaculizados por el bajo nivel de educación de su personal de primera línea.

 Los programas de capacitación de más de la mitad de los proyectos no proporcionaron conocimientos prácticos suficientes a su personal de primera línea.

 Casi 40 % de los proyectos carecieron de adecuada adaptación a las condiciones locales.

La organización jerárquica y la estricta programación del método C&V supone la disponibilidad de flujos sostenidos de innovaciones de la investigación, asociadas a la capacidad de las entidades ejecutoras para conseguir, retener y motivar el personal técnico calificado. Cuando se disponía de ambos elementos, el método podía muy bien acelerar la difusión de nuevas tecnologías, en una escala remunerativa. Pero si las condiciones iníciales no eran apropiadas por ejemplo, porque la agricultura era altamente diferenciada, el programa de investigaciones estaba vacío y existían carencias de organización, de personal, o de ambas el C&V demostraba poco adaptación a ese desafío (R. Piccioto y J. R. Anderson, 1997, p.252).