Los procesos de política y los modelos de intervención planificada

En el desarrollo de los estudios de los procesos de política, el llamado “modelo lineal” fue dominante entre los 1960s y los 1980s (De León, 1999: 23). Este modelo asumía que el proceso de política consistía en varias fases o estadios sucesivos: estipulación de la agenda, formulación de la política, implementación, evaluación, etc. De esta manera, y central al modelo lineal de conceptualización de las políticas, se trazaba una separación muy clara entre la “formulación”, “implementación” y “resultados” de la política. El proceso de la realización de políticas (policy making) era entendido entonces como un proceso racional, balanceado, objetivo y de resolución de problemas.

El modelo lineal asumía que los planificadores enfrentarían de un modo racional los distintos tópicos y temáticas del diseño de políticas, avanzando a través de cada estadio lógico del proceso, y realizando una cuidadosa reflexión sobre toda la información relevante. Esto implicaba también que los diseñadores de política quedaban habilitados para desligarse de cualquier responsabilidad en la implementación de los programas o proyectos, pudiendo señalar como razón del fracaso de los mismos, la ausencia de voluntad política o la falta de suficientes recursos (ver al respecto Clay y Schaffer, 1984; Apthorpe, 1986; Jenkins-Smith y Sabatier, 1993). Además de esto, el énfasis en el carácter técnico e instrumental del proceso de políticas llevaba obviamente a oscurecer la realidad de que los procesos de formulación e implementación de políticas son inherentemente políticos y moldeados por diferentes contextos de interacción o dominios sociales (Lindblom, 1959; Shore y Wright, 1997: 8). En ese sentido Foucault introdujo el término “tecnología política” en referencia al proceso de despolitización de las políticas (Burchell et al., 1991). Profundamente vinculado con el modelo lineal de los procesos de política se encontraba el modelo del “hombre administrativo”, en referencia a aquel agente hacedor racional de decisiones (ver Simon, 1976 en; Arce, 2001b). Las críticas al modelo del “hombre administrativo” sugirieron que la racionalidad absoluta en los actores sociales no era posible, y mostraban como los hacedores de política actuaban cuidadosa y crecientemente aprendiendo de sus errores (Lindblom, 1959). Estos enfoques manifestaban fuertemente un carácter de management, ignorando temas vinculados con las relaciones de poder, conflicto de intereses y de sistemas de valores que involucraban tanto a individuos y agencias responsables por el diseño de las políticas como a aquellos responsables de su implementación (Barrett y Fudge, 1981: 4).

A fines de los 70s comienzan a aparecer estudios que acentúan la perspectiva “de abajo a arriba” ('bottom up'), prestando particular atención a la efectiva implementación de las políticas. Un panorama más amplio del proceso de desarrollo de las políticas comenzó a aparecer, caracterizado por el interés en iluminar su complejidad y la centralidad de la implementación para entender el vínculo entre los objetivos de la política y sus resultados (Grindle y Thomas, 1991; Keeley y Scoones, 1999). La implementación comenzó a ser vista como un espacio donde la política era creada o cambiada (Lipsky, 1980), a la vez que los “implementadores” dejaban de ser considerados simples agentes que ponían en acción lo que otros (los diseñadores) han creado. Los implementadores comenzaron a ser reconocidos como actores, capaces de adaptar, cooptar o ignorar las orientaciones originales de las políticas y, en ese sentido, sus acciones (y omisiones) resultaban críticas a fin de entender tanto el desarrollo de las iniciativas de política (Juma y Clark, 1995) como la naturaleza transaccional de la implementación de proyectos (Warwick, 1982).

Diversos autores realizaron aportes en este contexto de re-conceptualización y estudio de los procesos de implementación de políticas. Merilee Grindle (1980; 1985; 1991 con Thomas), por ejemplo, focalizó en la dinámica de la interacción entre los oficiales y burócratas estatales con los agentes de las fuerzas sociales, prestando atención a las interfases entre elites, si bien no llegó a examinar el punto donde el servicio es finalmente ofrecido y/o entregado. Los trabajos de Bernard Schaffer (Schaffer y Lamb, 1974; Schaffer y Wan-Shien, 1975; Schaffer, 1986) y Geof Wood (1985) fueron pioneros en señalar la forma en que las intervenciones de desarrollo van de la mano con formas de etiquetamiento que estigmatizan a la gente vía “patente de pobre”, reduciendo así su capacidad de compromiso en organizaciones autónomas. Conceptos centrales en sus análisis fueron los de control social, la legitimidad de la intervención del estado, y la despolitización de las intervenciones de política social o intervenciones de desarrollo.

Los trabajos y líneas analíticas mencionados hasta este punto se identifican disciplinalmente con la orientación de la Ciencia Política, a la vez que se caracterizaron por la ausencia de un acercamiento etnográfico a los procesos de desarrollo de las políticas (de Vries, 1997: 26). Otras disciplinas han procurado también brindar un cuadro mayor de los procesos de política (para una visión general de varios de estos procesos tanto disciplinariamente como en la teoría social contemporánea ver Sutton, 1999; Benecia y Flood, 2002). En su revisión de estudios de la antropología del desarrollo, Olivier de Sardan (2001: 2) identifica tres enfoques centrales: el enfoque discursivo, el populista, y el interaccionista metodológico. Este último enfoque se caracteriza por su interés en analizar los procesos de conflicto, regateo y transacción así como las interacciones complejas y no uniformes en los procesos de desarrollo social e implementación de políticas sociales. Los estudios que Olivier de Sardan incluye en el enfoque discursivo han criticado al discurso del desarrollo de diferentes maneras con el propósito de “desconstruirlo”. Dichos

estudios tienden a producir una reducción caricaturesca de la configuración del desarrollo, las cuales presentan como un “narrativa” de la hegemonía occidental inclinada a destruir o negar las prácticas y conocimientos populares (Olivier de Sardan, 2001: 4). Las críticas que este enfoque discursivo recibe se han centrado en que entiende al desarrollo como una empresa monolítica, fuertemente controlada desde posiciones jerárquicas, convencida de la superioridad de su propia sabiduría e impermeable al conocimiento local o incluso a la experiencia del sentido común (Grillo, 1997: 20). Algunos de los autores identificados en este enfoque discursivo son Escobar (1984-85; 1991); Ferguson (1994; 1997); Roe (1991; 1995); Sachs (1992); Fairhead (2000); Hobart (1993); Crush (1995); Moore y Schmitz (1995); Gardner y Lewis (1996); Rahnema y Bawtree (1997); Marcussen y Arnfred (1998). El enfoque populista en la antropología del desarrollo incluye diversas vertientes, por lo que Olivier de Sardan resalta la importancia de distinguir entreel populismo “ideológico” y el “metodológico” (Olivier de Sardan, 1995). Mientras que el populismo ideológico manifiesta tanto una visión romántica del conocimiento local o popular, como una idealización de las capacidades de los actores locales, el populismo metodológico reconoce que todos los actores poseen conocimiento y despliegan estrategias, las cuales ameritan ser cuidadosamente descriptas y analizadas. Olivier de Sardan califica al trabajo de Robert Chambers (1983; 1994) como un claro ejemplo de populismo ideológico, mientras que otros como Scott (1985; 1998), Darré (1996), y Scoones y Thompson (1994) presentan una mezcla más compleja de populismo ideológico y metodológico. Estos últimos autores, por ejemplo, sostienen la necesidad de un enfoque que supere la simple oposición binaria entre actores externos y locales en situaciones de desarrollo, así como la distinción entre conocimiento “técnico” y “popular”.

En lugar de focalizar exclusivamente en el conocimiento popular, como es el caso del enfoque populista, o en denunciar la configuración desarrollista y su discurso, como es el caso en el enfoque desconstruccionista, el enfoque del entrecruzamiento de las lógicas sociales, centrado en el análisis de incrustación (embeddedness) de la lógica social, estudia las relaciones entre ambos universos, o mejor dicho, entre los segmentos concretos de ambos, a través de la indagación empírica en sus puntos de intersección. (Olivier de Sardan, 2001: 10)

Esta orientación de análisis de los procesos de políticas da lugar y cabida al estudio de las contradicciones e incertidumbres que caracterizan a las instituciones de desarrollo, y a las reacciones y estrategias que sus beneficiarios desarrollan. El énfasis está puesto en las interacciones sociales como un camino productivo para el análisis de la realidad social, tanto como medio de descifrar las situaciones sociales concretas en término de las estrategias de los actores y las limitaciones contextuales, así como medio de enfocar prácticas y concepciones, y de establecer la realidad de fenómenos estructurales y coyunturales (Olivier de Sardan, 2001: 11). Además de su propio trabajo en APAD, Olivier

de Sardan ubica en esta tercera línea de la antropología del desarrollo al enfoque orientado al actor (actor-oriented approach) y el análisis de interfases sociales, desarrollado por Norman Long y sus colegas en la Universidad Agrícola de Wageningen, en Holanda.

3.4.2. El enfoque orientado al actor y las intervenciones planificadas de