La larga gestación de la primera Ley de Cooperativas Anteproyectos.

En realidad, la gestación de este Decreto – luego Ley – de Cooperativas no fue tan rápida como a primera vista pudiera parecer. La mayoría de autores que han tratado sobre cooperativismo en nuestro país ofrecen información sobre este proceso, aunque con diferencias, tanto de extensión como de matiz, según las fuentes utilizadas. Sin embargo, en esta investigación se ha intentado recurrir al seguimiento de la vía legislativa y la información colateral para analizar la evolución del proceso de creación de esta Ley de Cooperativas de 1931.473

473 _{Pedimos de antemano disculpas por la repetición en este apartado de la cita de alguna norma ya}

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Como ya se ha mencionado en el apartado anterior, en la abundante literatura sobre cooperativas en España que nos ha sido posible consultar se han encontrado muy escasas referencias a las cooperativas de funcionarios. Sin embargo, después de haberlas estudiado con mayor profundidad nos atrevemos a pensar – coincidiendo con la opinión manifestada por REVENTÓS, a la que ya hemos hecho referencia474 – que la creación y puesta en marcha de las mismas indujo al Gobierno a extender y regular el sistema cooperativista en general propiciando que el Instituto de Reformas Sociales iniciara, dos años más tarde, los estudios pertinentes.

Esta voluntad y el conocimiento que ya se tenía de las ventajas del cooperativismo se ponen claramente de manifiesto en el redactado de la exposición de motivos del Real Decreto de 1920 que se ha comentado:

“…provocar y fomentar un movimiento rápido, enérgico, de coordinación que deje sentir, en un plazo breve (a las familias de sus funcionarios) los grandes beneficios del régimen cooperativista, que si en España no ha logrado hasta el presente éxitos semejantes a los producidos en otros países, los obtendrá, sin duda alguna, si el acuerdo de protección y estímulo que con este Real Decreto se inaugura, encuentre quien lo copie o lo secunde en otros sectores sociales.”475

En el apartado anterior hemos podido observar que la puesta en marcha del Real Decreto de 21 de diciembre de 1920 sobre Cooperativas de Funcionarios fue produciendo una serie de normas reguladoras del proceso - cosa que resulta habitual cuando se implanta una legislación innovadora - que hemos comentado. Efectuando el seguimiento de esta normativa podemos ver que, a partir de 1922, van tomando cuerpo los deseos y las intenciones manifestadas en el fragmento que hemos reproducido en el párrafo anterior.

en el tratamiento de las Cooperativas Intervenidas de Funcionarios. Ello es debido a que dichas normas, pese a la aparente especificad de sus enunciados, tuvieron repercusión en ambos modelos de entidades.

474 _{Vid. Apartado 2.3.2. de este capítulo.} 475 _{GACETA nº 357 de 22 de diciembre.}

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Mediante Real Decreto de 20 de febrero de 1922476 se modificó el “Ministerio de Trabajo”, al que se incluyó “de Comercio e Industria” y se formaron tres Subsecretarías, una para cada materia específica. Seguidamente, el 4 de marzo de 1922477 se promulga un Real Decreto (45 artículos) que reestructura al nuevo ministerio. A la Subdirección de Trabajo se le incorporan dos nuevos organismos: la “Intervención Central de Cooperativas”, que había sido creada por Real Orden de 28 de enero de 1922478 con la finalidad de “dirigir,

encauzar y vigilar,” unificado la actuación de los interventores en las cooperativas

de funcionarios, y el “Negociado de la Cooperación”, de nueva creación, detallando las funciones de éste en el artículo 22º, que expone:

“El Negociado de la Cooperación tiene a su cargo la aplicación y observación de todos los servicios derivados del R.D. de 21 diciembre 1920. Llevará a cabo un inventario del régimen cooperatista en España en sus diversos aspectos, estudiando las manifestaciones y carácter de dichos regímenes en los demás países y en su aspecto de relación internacional.”

Estas primeras atribuciones al Negociado de Cooperación le son ampliadas por la Real Orden de 4 de octubre de 1922479 (artículo 4.b.):

“En cuanto a los otros extremos atribuidos al Negociado de Cooperación por el Art. 22 del RD de 4 marzo 1922, procederá utilizando los trabajos del Instituto de Reformas Sociales, y en colaboración con la labor que se lleve a cabo por la Dirección General de Legislación y Acción Social, sección Asociaciones, de dicho Instituto, ejecutando las disposiciones que en cada caso se adopten por el Ministerio para la realización de trabajos especiales de carácter técnico.”

Estas dos disposiciones nos permiten conocer que en aquellas fechas el Gobierno ya se había interesado en el tema cooperativo, adquiriendo experiencia, y se estaban realizando los trabajos para regular las cooperativas de forma general.

476 _{GACETA nº 51 de 22 de febrero. “Es notorio que los servicios referentes a la Industria y al} Comercio deben tener su asiento en el mismo Ministerio que atienda a los problemas sociales y a las cuestiones de trabajo, como manifestaciones destinas de fenómenos entrelazados.”

477 _{GACETA nº 64 de 5 de marzo.} 478 _{GACETA nº 32 de 1 de febrero.} 479 _{GACETA nº 279 de 6 de octubre.}

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El cooperativismo catalán llevaba muchos años influyendo para que se dictara una ley específica separándolas de las entidades mercantiles. En el primer Congreso Cooperatista Catalano-Balear que tuvo lugar en Barcelona en junio de 1899 - que ha sido comentado en el capítulo I - en la ponencia de Reformas Legislativas, presidida por SALAS ANTÓN, éste defendió la promulgación de una ley especial que regulara el régimen jurídico de las cooperativas y también su régimen fiscal, defendiendo las exenciones que debían beneficiar a aquellas.

Se aceptó por unanimidad dicha ponencia y se acordó solicitar a la superioridad la promulgación de una ley en este sentido.480 A lo largo del tiempo no fue ésta la única petición,481 pero sí la más antigua.

Sobre la elaboración de este proyecto existen dos fuentes procedentes de autores catalanes que son prácticamente coincidentes y que, en todo caso, se complementan. Por un lado nos referimos a VENTOSA i ROIG482 que en 1922 era miembro del Instituto de Reformas Sociales,483 y que participó en la redacción del proyecto. De otra parte utilizamos la investigación de PÉREZ BARÓ484 que cita la información recibida del propio Ventosa i Roig, y la de REVENTÓS485. Entre los autores del resto de España, GASCÓN y MIRAMÓN486 que fue el Presidente del Instituto de Reformas Sociales, dedica una parte importante de las dos obras citadas al pie al comentario de este proyecto.

Debido a la presión ejercida por varios vocales del Instituto de Reformas Sociales, entre ellos Eladio Gardó representante de la Federación Regional de

480 _{REVENTÓS i CARNER, J. El movimiento…Op. Cit. P. 103.}

481 _{GASCÓN Y MIRAMÓN, A. La cooperación y las cooperativas… Op. Cit. P. 33 Cita}

textualmente: “La cuestión se planteó repetidamente entre nosotros, casi siempre por iniciativa de

los cooperadores catalanes.”

482 _{VENTOSA i ROIG, J. Antología…Op. Cit. P. 338/39.}

483 _{Este Instituto, precursor del Ministerio de Trabajo, que fue creado por Silvela mediante el Real}

Decreto de 23 de abril de 1903, y que en aquellas fechas dependía de Gobernación, fue el sucesor de la Comisión creada por Moret en 1883 para realizar un programa de las reformas favorables a la clase obrera. CERDÁ I RICHARD, B. El cooperativismo en los países…Op. Cit. P. 77.

484 _{PÉREZ BARÓ, A. Legalitat …Op. Cit. P. 11 a 13 y en La cooperació a la Catalunya dels anys} 30. Fundació Roca i Galés. Barcelona. 1979 P 17 a 22.

485 _{REVENTÓS i CARNER, J. El moviment…Op. Cit. P 213.}

486 _{GASCÓN Y MIRAMÓN, A. Estudios sobre el régimen… Op. Cit. y en La cooperación y} las…Op. Cit.

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Cooperativas de Cataluña, mediante el Real Decreto de 9 de febrero de 1923487 se desdobló en dos la Sección de Asociaciones del Instituto creándose la Sección de Cooperación, cuya dirección fue encomendada a Gascón y Miramón, iniciando éste de manera inmediata los preparativos para la redacción de un anteproyecto de Ley para las Cooperativas.

En la misma época, en Cataluña y al amparo de la Federación Regional, se habían iniciado varios trabajos que se concretaron en dos anteproyectos redactados por MONTALVO488 y por SALAS ANTÓN, quienes los entregaron personalmente al Presidente del Instituto al conocer que se trabajaba sobre el tema porque: “habían decidido hacer aportación de sus respectivos proyectos para que

fueran tomados en cuenta y se utilizara de cada uno lo que se juzgara oportuno”.489 Según GASCÓN Y MIRAMÓN490 en las esferas del Ministerio de Trabajo, dado que los trabajos estaban muy avanzados, había la intención de presentar a las Cortes, hacia el mes de noviembre, un proyecto de Ley de Cooperativas, pero el advenimiento del Directorio Militar el 13 de septiembre de 1923, frustró este proyecto.

SALAS ANTÓN redactó un “Anteproyecto de una Ley de Cooperativas”491 Presentado a los Excmos. Sres. Ministro de Trabajo, Comercio e

Industria, y Presidente del Instituto de Reformas Sociales, en Mayo de 1923.

Este Anteproyecto consta de una Exposición y la Parte Dispositiva formada por tres Capítulos, con un total de 27 artículos. En la breve Exposición hace referencia a las “energías sociales que espontáneamente se conciertan para

487 _{GACETA nº 44 de 13 de febrero. Este extenso RD modificaba algunos artículos del RD de 11}

de octubre de 1919 (Gaceta nº 288 de 15 de octubre) creando la Sección de Cooperación “que

estudiará todo lo relativo a las Cooperativas y Ligas de Consumidores (...) y reunirá la información más completa posible acerca de la situación y progreso del cooperativismo.”

488 _{GASCÓN Y MIRAMÓN, A. en: Hacia una Ley de…Op. Cit. P.12. Recopilación del original}

de 1928. Explica que Francisco Montalvo era un abogado barcelonés altamente interesado por la temática cooperativa. Sin embargo, y debido a su prestigio, en la Comisión para el estudio de las cooperativas que se nombró en 1925 intervino como representante legal de la Unión de Cooperadores del País Vasco.

489 _{REVENTÓS, J. El moviment…Op. cit. P.202 recogiendo una cita de Gascón y Miramón en} Hacia una ley de…Op. Cit.

490 _{GASCÓN Y MIRAMÓN, A. Estudios sobre…Op. Cit. P. 4.}

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defenderse contra el creciente encarecimiento de la vida,” (que constituyó el

motivo principal para la creación de las Cooperativas de Funcionarios) “ofrece a

la lucha entre el capital y el trabajo nuevos cauces por los que puede llegarse evolutivamente (…) a una nueva estructura económica que por igual de satisfacción a cuantos intervienen en la producción, cambio y distribución de la riqueza.” Efectúa una referencia a los conceptos de Charles Gide para terminar

con una explicación de las ventajas del cooperativismo y acaba su defensa con estas palabras:

“He aquí por qué la forma cooperativa es superior a todas las hasta hoy imaginadas para cegar el manantial de nuestras actuales y fraticidas contiendas sociales, siendo por ello merecedora de que el Estado facilite su difusión y desenvolvimiento, no rodeándola ciertamente de condiciones de favor, sino liberándola de cuantas trabas se oponen a su creación, funcionamiento y desarrollo”.

Al final de la Exposición manifiesta cual ha sido su propósito:

“El mencionado Anteproyecto, que tenemos el honor de elevar a los poderes públicos, no ha sido extendido con la vana pretensión de ser aceptado en todas sus partes, ni menos constituir una obra perfecta. Nuestro propósito ha sido mas bien el de llamar la atención a los organismos llamados a proponer o dar soluciones a la asociación cooperativa acerca de los múltiples problemas que la misma entraña, viniendo, por lo tanto, nuestra labor a constituir un índice de cuestiones que pueda, en cierto modo, servir de norma a los que con mayor preparación y más inteligencia que nosotros hayan, en definitiva, de legislar o tomar acuerdos de inmediata aplicación en punto a las organizaciones cooperativas de nuestra patria.”

Los tres capítulos tienen los siguientes enunciados; Cáp. I “De la

clasificación y requisitos esenciales de las Cooperativas” (Art. 1º al 15º) que se

refieren a una completa clasificación y diferenciación, la formación del capital, la constitución de fondos de reserva, reparto de excedentes, relaciones con terceros, personalidad jurídica, vinculación con leyes anteriores (Ley de Asociaciones de 30 de junio de 1887) y otras específicas (Sindicatos Agrícolas, de 28 de enero de

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1906, o Casas Baratas, de 10 diciembre 1921 y la de Cooperativas de Funcionarios, de 21 diciembre 1920), constitución de Uniones o Federaciones y responsabilidades pecuniarias. En cada artículo figuran extensas notas aclaratorias que explican los conceptos y contenido de la parte dispositiva.

El Cáp. II se titula: “De la constitución y prerrogativas de las

Cooperativas y sus Uniones.” (Art. 16º a 25º) Se parte, en primer lugar de las

cooperativas que estaban ya constituidas y sujetas a la Ley de Asociaciones de 1887 que tendrán que tramitar su adscripción a la nueva Ley a través de las Federaciones y del Consejo Superior de la Cooperación. Las de nueva creación lo deberán hacer directamente al Consejo Superior. Adecuación y modificación de estatutos y reglamentos. Exenciones fiscales de acuerdo con cada tipo de entidad. Obligación de remitir anualmente por triplicado al Consejo Superior de la Cooperación los balances y memoria, así como cualquier modificación de estatutos o reglamentos, que los utilizará con fines estadísticos y de control.

El Cáp. III se titula. “Del Consejo superior de la Cooperación y de los

Inspectores regionales. “ (Art. 26º y 27º) Trata de la formación de este Consejo,

miembros que lo integran y representación que ostentan, estructura. Funciones, reuniones, y propuesta de que los representantes de Cooperativas no residentes en Madrid, a parte de la franquicia del viaje perciban una dieta de 50 Pts. diarias. A medida que el movimiento cooperativo se extienda el Consejo nombrará Inspectores regionales que sirvan de lazo de unión con el Consejo.

También en 1923, RIVAS MOENO492 destacado autor cooperativista y funcionario de Hacienda, dedicó todo el capítulo XVIII de su obra a aportar ideas y conceptos orientativos para la elaboración de un Proyecto de Ley que desarrolla a través de 33 apartados, insistiendo en la necesidad de una regulación específica para estas entidades.

Al constituirse el Directorio Militar del general Primo de Rivera, éste dejó sin actividad al Instituto de Reformas Sociales y el Anteproyecto quedó

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“aparcado”. Inicialmente, el General, que ya hemos indicado que no era partidario de las cooperativas, por lo menos de su nueva creación, por esta razón, la Presidencia del Directorio Militar publicó un Real Decreto Ley de 24 de enero de 1924, con 9 artículos con el siguiente enunciado: “Disponiendo quede en

suspenso la constitución de nuevas cooperativas y dictando medidas a fin de lograr el normal funcionamiento de las mismas.” Aunque la prohibición de

constitución de nuevas Cooperativas es genérica (Art. 1º) el resto del RDL se refiere específicamente a las Cooperativas de Funcionarios modificando algunas de las normas originales.

Casi un año más tarde, cuando Primo de Rivera volvió a interesarse por las cooperativas, mandó publicar un Real Decreto de Presidencia del Directorio Militar493 de 14 de enero de 1925,494 De creación de una Comisión de Asociaciones Cooperativas de Funcionarios por el Ministerio de Trabajo “para el

estudio y redacción de normas para el régimen de las mismas”, que, a diferencia

del que acabamos de comentar y siendo su enunciado específico, en la exposición del mismo se manifiesta la voluntad de abarcar a todas las cooperativas.

En el Decreto se reconoce “lo beneficioso que sería a las Cooperativas de

Funcionarios que el Estado les prestase su tutela jurídica con el fin de ordenar y fomentar su existencia y la de reanudar (Vimos como en el RDL de 24 de enero

de 1924 se habían paralizado) la labor iniciada con el RD de 21 diciembre 1920 (

493 _{Este RD va firmado por el Presidente interino del Directorio Militar Don Antonio Magaz Pers.} 494 _{GACETA nº 16 de 16 de enero.}

Consta de una extensa Exposición y dos artículos. En la Exposición se efectúa una elegía del cooperativismo: “La solidaridad humana engendra la cooperación que en el orden de la actividad

económica es fuente de apoyo de obras que, a la vez, ensalzan y extienden los beneficios materiales y el perfeccionamiento material (…) nadie puede negar que la cooperación, obra de amor y de sacrificio, contribuye al mejoramiento económico y al sosiego individual y familiar.”

Reconoce, sin embargo: “… no es España nación donde mayores éxitos registran las

cooperativas, y vemos, no obstante, que en los últimos años nace vigoroso este espíritu solidarista, que quizás por falta de estímulos legales o por defecto de intervención del Estado (…) no adquiere el desarrollo ni el arraigo precisos para que rinda todos los frutos que en otros países ofrece.”

Finalmente explica el motivo: “Para que el Gobierno dicte nuevas normas que establezcan y

perfeccionen aquella tutela, debe recoger antes la ilustrada opinión que los órganos oficiales, las instituciones y las cooperativas puedan ofrecerle.”

El artículo primero indica quienes (personas o entidades) conformarán esta Comisión y las cinco bases en que habrá de inspirarse el proyecto. El artículo segundo señala que la Comisión designará una Ponencia formada por tres individuos, que en el término de veinte días presentarán el proyecto de desarrollo de esas bases, que habrá de ser discutido y aprobado por la Comisión en el término de otros veinte días.

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…) de nombrar una Comisión Oficial, cuya composición se determina, para que se proceda dentro del plazo de dos meses, previas las informaciones públicas que se estimen pertinentes, al estudio y redacción de las normas para el régimen de Asociaciones Cooperativas conforme a las bases que se publican y las cuales alcanzarán, como se hace constar en la exposición del Decreto, al estudio de las Cooperativas en su aspecto sustantivo y a la concreción de las disposiciones que las consagren, afiancen su existencia y ordenen sus actuaciones.”

En este inciso final aparece con claridad la idea de emprender definitivamente la regulación de las Cooperativas de todo tipo. Una vez nombrada la Comisión para encargarse de la redacción de un anteproyecto de ley de cooperativas se rehabilitó el Instituto de Reformas Sociales495 y, pocas fechas después, el 9 de febrero se publicó una RO496 que disponía que “se abriese a

información pública, oral y escrita, a fin de que todas las entidades y los particulares que se consideren interesados puedan aportar a la Comisión que se establece los datos e informes que estimen pertinentes”.

Estimamos interesante dar a conocer la composición representativa497 de la Comisión puesto que revela el interés existente en recoger las máximas experiencias y opiniones posibles. De acuerdo con el Art. 1º del Decreto los miembros que la formaban eran los siguientes:

“Presidente, el Subsecretario del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, o persona en quien delegue. Dos vocales, uno patrono y otro obrero, del Consejo de Trabajo; por un representante de cada uno de los organismos siguientes: Federación de Cooperativas de Funcionarios Públicos, Federación de Cooperativas Catalanas, Unión de Cooperativas del Norte de España, Cooperativa del Ministerio de Guerra y Caja de Crédito Marítimo; por dos

495 _{Real Orden de 18 de enero fijando las competencias y organización de la Dirección General de}

Trabajo y definiendo (Art. 7º) las finalidades y atribuciones de la Sección de Cooperación: Estudio

del movimiento cooperativo en sus diversos aspectos y tramitación de iniciativas y propuestas al fomento y regulación de la materia.

496 _{GACETA nº 42 de 11 de febrero.}

497 _{Pese a nuestro interés en conocer la personalidad de los representantes, y a la consulta}

efectuada en el archivo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, donde se supone que existe la documentación, no hemos tenido éxito en nuestro intento. El único dato del que hemos obtenido información ha sido el nombramiento directo, por parte de Primo de Rivera, de Don Antonio Gascón y Miramón como vocal ponente de esta Comisión.

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funcionarios, uno de la Dirección general de Trabajo y Acción Social y otro de la Jefatura Superior de Comercio y Seguros del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria; otro del Consejo de Trabajo; otro del Instituto Nacional de Previsión y otro de la Junta Central de Colonización.

Procederá en el plazo de dos meses y previas las informaciones públicas

In document Las cooperativas y las colectivizaciones obreras en Catalunya como modelos de gestión colectiva. Proceso de regulación legal (1839-1939) (página 186-198)