Posterior desarrollo legislativo de la norma.

Como es habitual cuando se promulga cualquier disposición que crea una nueva figura jurídica será necesaria la posterior publicación de sucesivas normas, bien para desarrollar la inicial, bien para modificar aquellos aspectos que la práctica vaya aconsejando o cubrir las lagunas que, sin duda, irán apareciendo. Este Real Decreto no fue una excepción y su posterior desarrollo generó una abundante legislación. Nos limitaremos a enumerar y comentar las disposiciones

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que inciden de forma relevante en el perfeccionamiento de este RD obviando las regulaciones puramente administrativas.

Mediante una Real Orden de Presidencia del Gobierno, de 19 de febrero de 1921,370 se publica un Reglamento para regular el nombramiento de interventores: “mediante la proposición de una terna de funcionarios, civiles, militares o

eclesiásticos residentes en la población de la cooperativa, indicando su categoría y aptitudes.”, lo que supone el primer paso para la puesta en marcha de estas

cooperativas.

Se trataba, desde un principio, de ejercer un fuerte control de estas entidades en aras a su buen funcionamiento, criterio que se mantuvo a lo largo del tiempo y que se verá reflejado a través de varias disposiciones. En esta norma queda claramente expresado en su Exposición:

“El buen funcionamiento de las cooperativas dependerá, en gran parte, del celo con que se ejerza la acción interventora, evitando que se menoscaben innecesariamente las iniciativas de los Administradores y gestores de los fondos sociales, sin dejarles tampoco tan amplia libertad de acción que pueda producirse el fracaso de las organizaciones.”

Recogiendo la voluntad de dar entrada a nuevos socios manifestada en la Exposición de Motivos, el Ministerio de Trabajo publicó una Real Orden de 25 de febrero de 1921371 dando las reglas para que “puedan acogerse a los beneficios

del RD. de 20.12.1920 a los que sin ser funcionarios públicos, formaban parte de las cooperativas existentes y fueran socios de ellas y a las de funcionarios de Montepíos, Diputaciones”, etc. Se les obliga a aportar una cantidad igual al

promedio de los sueldos de los demás socios que lo fueran con carácter de funcionarios públicos, (Art. 1º) con la diferencia de que a estos nuevos socios, procedentes de la anterior entidad, y no funcionarios, no se les reconoce el derecho a recibir anticipos en géneros. (Art. 5º) “…debido a que sus ingresos no

370 _{GACETA núm. 53 de 22 de febrero.}

371 _{GACETA nº 60, de 1 de marzo. Esta disposición se publicó en respuesta a una consulta}

elevada por la “Cooperativa Económica de Funcionarios” de Málaga donde gran número de socios no eran funcionarios públicos.

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están garantizados y no es posible detraer los anticipos.” Sin embargo, se les

computarán, a efectos de su aportación personal, las cantidades ingresadas en la cooperativa de origen. (Aportaciones o participaciones)

El Ministerio de Trabajo sigue publicando nuevas disposiciones: Real Orden de 24 de septiembre de 1921372 abreviando la tramitación de las relaciones de altas de socios, que al ser muy compleja producía grandes retrasos en la remisión de los fondos del Estado. Real Orden de 4 de noviembre de 1921373 facilitando las operaciones de altas y bajas de socios. Obligación de reintegrar la aportación del Estado tan pronto se produzca la baja de un socio y limitaciones de los derechos de los socios - voto, ser elector y elegible y recibir anticipos en especie – en tanto no se haya recibido la aportación estatal.

Como acabamos de mencionar, la intención del ejecutivo era la de controlar al máximo posible estas entidades. Con esta finalidad se promulgó el Real Decreto de 13 de octubre de 1922374 reforzando la función de los Interventores del Estado “con facultades suficientes para residenciar ante las

Juntas Generales la actuación de los órganos directivos.” Podían proponer al

Ministerio de Trabajo la disolución de las cooperativas por incumplimiento de los principios estatutarios y debían presidir las Asambleas. Igualmente podían destituir e inhabilitar a los miembros de las Juntas. El Art. 3º de este RD preveía que en caso de pérdidas que superasen el 10% del capital de la cooperativa pudiera decretarse su disolución por acuerdo del Ministerio de Trabajo.375

372 _{GACETA nº 273, de 30 de septiembre. Corresponde a una solicitud formulada por la}

Cooperativa de Las Palmas que remitía las listas de asociados conformadas por los Habilitados y preguntaba si podía obviarse el trámite de revisión por los respectivos Ministerios. La respuesta afirmativa y su generalización constituyen el contenido de esta RO.

373 _{GACETA nº 313, de 9 de noviembre.}

374 _{GACETA de 15 de octubre. En la Exposición se refleja la preocupación del Gobierno ante el}

funcionamiento de algunas cooperativas: “Pero aunque el Gobierno ha cumplido plenamente sus

promesas, y merced a ello son muchas las poblaciones en que actúan las Cooperativas de Funcionarios, no ha respondido igual en todas la imprescindible colaboración individual al éxito de la obra, llegando en algunas, no sólo a faltar la colaboración activa, sino hasta la espiritual, al extremo de desinteresarse los socios por completo de la gestión de los elementos directores, que faltos de aquella asistencia social, y acaso equivocados en las orientaciones elegidas, han puesto desde sus comienzos en grave peligro la vida de las Cooperativas.”

375 _{Según se lee en la Revista Cooperación nº 5, de mayo de 1931: “Por disposición del Ministerio} de Trabajo se liquida la Cooperativa de Funcionarios de Oviedo”.

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Con el advenimiento de la Dictadura Militar del General Primo de Rivera el 13 de septiembre de 1923,376 - que según la opinión de algunos cooperativistas, quizá debido a una lectura superficial de la norma que comentaremos, no era partidario del cooperativismo,377 aunque luego, como se verá, puso el máximo interés en el desarrollo del mismo - se publicó con fecha 24 de enero de 1924378 un Real Decreto-Ley, de Presidencia del Gobierno, con un contenido de 9 artículos y con el siguiente enunciado: “Disponiendo quede en suspenso la

constitución de nuevas cooperativas y dictando medidas a fin de lograr el normal funcionamiento de las hoy existentes.”379

Aunque el enunciado es genérico: “constitución de nuevas cooperativas” el texto se refiere únicamente a las Cooperativas Intervenidas de Funcionarios. Su contenido, resumido, indica lo siguiente: Suspensión de creación de nuevas cooperativas pero manteniendo las existentes. El Estado no hará aportaciones de capital - aunque prevé consignaciones de crédito en el futuro - que deberán correr a cargo de los funcionarios. Admisión de todas las clases y categorías de funcionarios - aunque con derechos limitados - bajo condición de que tengan sueldos de tarifa o arancel y hagan sus aportaciones. Limitación del número de cooperativas a una por población. Modificación del artículo 9º y 10º del Estatuto y adaptación de los reglamentos de cada cooperativa a las presentes modificaciones.

Con esta norma se detecta un paso atrás en cuanto a la libertad de constitución, y especialmente, la retirada del Estado como promotor, pero, en

376 _{Real Decreto de 15 de septiembre de 1923 del Ministerio de Gracia y Justicia (GACETA nº}

259 de 16 de septiembre) nombrando al general Primo de Rivera presidente del Directorio Militar, encargado de la gobernación del Estado, con poderes para proponer cuantos decretos convengan. Siguen varios Decretos conformando el Directorio Militar y nombrando vocales del mismo. Se suprimen los Ministros. Se disuelve el Congreso y la parte electiva del Senado.

377 _{El redactado del Decreto-ley, especialmente su Exposición, estimamos que desmiente esta}

opinión.

378 _{GACETA nº 26 de 26 de enero.}

379 _{El motivo principal era, como casi siempre, de carácter económico. Leemos en la Exposición:} “…El tiempo transcurrido desde aquella fecha (RD de 21 diciembre 1920) es, en realidad, más que suficiente para que pueda estimarse que donde las iniciativas particulares han respondido constituyendo las organizaciones adecuadas, no se siente la necesidad a que aquella medida del Gobierno respondía. Y como las circunstanciasdel momento aconsejan al Gobierno a restringir hasta donde sea posible los gastos públicos, y la subsistencia indefinida de la protección que en el Real decreto se estableció, habría que suponer a la larga un desembolso en cuantía indeterminada.” Recordemos que todavía no había acabado la guerra del norte de África.

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cambio, supone una ampliación de los fines de estas cooperativas y también de la admisión de nuevos socios.

Esta disposición fue seguida de otra, una Real Orden del Ministerio de Trabajo, de 4 de febrero de 1924,380 disponiendo que las Cooperativas de Funcionarios cuyos Reglamentos hubieran sido aprobados con anterioridad al 24 de enero, remitieran al Ministerio, antes del 15 de marzo, las relaciones de socios. Al mismo tiempo establecía una nueva obligación: la remisión, dentro del mes actual, y en lo sucesivo en febrero de cada año, de copias certificadas de los balances anuales de comprobación y saldos generales de situación. Estos documentos debían estar previamente autorizados por el Interventor.

A través de las dos disposiciones que acabamos de comentar se puede apreciar que el Gobierno anterior al Directorio Militar ya había detectado anomalías en el funcionamiento económico de algunas entidades al promulgar el Real Decreto de 13 de octubre de 1922,381 mencionado más arriba, reforzando la función de los Interventores del Estado.382 El nuevo Gobierno, una de cuyas prioridades era reducir el gasto público, tomó conciencia de que era necesario ejercer el máximo control en estas cooperativas.383

El RD-Ley de 24 de enero de 1924 había traspasado al Ministerio de Trabajo la facultad de nombrar a los Interventores, que antes correspondía a la Presidencia del Gobierno. Aquel procedió a establecer las normas para su nombramiento mediante una Real Orden de 20 de mayo de 1924,384 con un breve contenido de 4 artículos y en la que es de destacar la rapidez del procedimiento.

380 _{GACETA nº 36 de 5 de febrero.}

381 _{GACETA de 15 de octubre. Véase el final de la trascripción de la Exposición en nota anterior.} 382 _{Previamente, una Real Orden de Trabajo de 28 de enero de 1921 había creado la Intervención}

General de las Cooperativas de Funcionarios como órgano de relación con los Interventores.

383 _{En las Cooperativas “clásicas” las aportaciones las realizan los socios con su peculio propio,}

razón por la cual tendrán sumo interés en el control de la gestión al jugarse su dinero, pero en estas entidades es el Estado quien aporta el capital - al menos el inicial - por lo que los gestores manejan unos fondos ajenos y los socios pierden interés en la gestión puesto que un mal resultado económico no afectará directamente a su bolsillo.

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La Presidencia del Directorio Militar publicó un – importante, para lo que a nuestro estudio se refiere – Real Decreto de 14 de enero de 1925,385 De creación

de la Comisión de Asociaciones Cooperativas de Funcionarios por el Ministerio de Trabajo “para el estudio y redacción de normas para el régimen de las

mismas.”

Esta norma supone un cambio en la actitud del General respecto a la opinión que se habían formado algunos cooperativistas, según hemos comentado anteriormente. Se pretende estudiar y ordenar el movimiento cooperativo en general pese al enunciado específico (Cooperativas de Funcionarios) a las que dedica sólo la primera parte de la misma. Se trata, en principio, de reanudar la labor iniciada por el RD de 21 de diciembre de 1920 fomentando las cooperativas de funcionarios y prestándoles el Estado su tutela jurídica, que ya no económica. Para este fin se establece una Comisión Oficial, cuya composición se determinará,

“para que se proceda (…) al estudio y redacción de normas para el régimen de las Asociaciones Cooperativas (…) en su aspecto sustantivo y a la concreción de las disposiciones que las consagren, afiancen su existencia y ordenen sus actuaciones.” Se observa en la segunda parte que esta Comisión Oficial abarcará

a toda clase de cooperativas, supuesto que queda confirmado por la Real Orden del Ministerio de Trabajo de 9 de febrero de 1925386 que dispone “se abra a

información pública, oral o escrita, a fin de que todas las entidades yparticulares que se consideren interesados puedan aportar a la Comisión que se establece los datos o informes que estimen pertinentes.”

Parece ser que hasta principios de 1925, al crear la Comisión de Asociaciones mediante el Decreto que comentamos, no se había tenido en cuenta el contenido de la Ley de bases acerca de la condición de los funcionarios de la

Administración civil del Estado aprobada el 22 de julio de 1918,387 cuya base 10ª autorizaba las Asociaciones de Funcionarios, de acuerdo con la Constitución y las

385 _{GACETA nº 16 de 16 de enero.}

386 _{GACETA nº 42 de 11 de febrero. Los informes escritos podrán presentarse en papel común. La}

participación oral deberá anunciarse a la Comisión antes del día 18 y su exposición tendrá lugar en el Ministerio de Trabajo el día 19 a las 4 de la tarde. Por la correlación de fechas puede observarse que se trataba de actuar con toda rapidez.

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leyes, otorgándoles plena personalidad jurídica, pero se indicaba (…) “necesitará

para formarse o subsistir, la aprobación expresa del Ministro o los Ministros respectivos.” La base transitoria 20ª del Reglamento aprobado por el RD de 7 de

septiembre,388 establecía que la citada autorización habría de solicitarse dentro del plazo de un mes.

Consciente el Ministerio de Trabajo de que no se habían cumplido los trámites y se estaba vulnerando esta norma, y ante el recordatorio efectuado por la Presidencia del Directorio mediante Orden Circular de 19 de diciembre de 1924,389 se vio obligado a formalizar las diligencias necesarias para volver a la legalidad. Mediante la Real Orden Circular de 18 de agosto de 1925,390 del Ministerio de Gobernación, se autoriza el legal funcionamiento de la Institución Cooperativa para funcionarios del Estado, Provincia y Municipio.

Tanto en la Exposición de Motivos como en la propia norma y en el Estatuto del RD de 21 de diciembre de 1920, comentado al inicio de este apartado, se hace referencia a la Federación de Cooperativas de Funcionarios, cuya puesta en marcha ya se había iniciado a finales de 1923.391El 19de febrero de 1926392 se publica un Real Decreto-Ley, en el que se detecta un mayor control,

“Modificando el régimen orgánico y estatutario respecto a las mismas instituido por el RD de 21 de diciembre de 1920 con el designio de mejorar su funcionamiento, unificando mediante la federación obligatoria el régimen de compras y los métodos comerciales.” Destacamos de esta norma la obligatoriedad

de inscribirse en la Federación. Facultad de ésta de designar en cada cooperativa un representante que ejercerá funciones inspectoras y estará en contacto directo con los Interventores. Las aportaciones del Estado revertirán en el capital de la

388 _{GACETA nº 251 de 8 de octubre.} 389 _{GACETA nº 355 de 20 de diciembre.}

390 _{GACETA nº 232 de 20 de agosto. El texto de esta disposición dice: Resultando que la} Institución Cooperativa de que se trata tiene por objeto fines de carácter benéfico y que los auxilios que se establecen son a favor de funcionarios del Estado, civiles, militares y eclesiásticos. Constando el informe favorable de todos los ministerios y la aprobación del Directorio Militar. Vista la base 10 de la Ley de 22 de julio de 1918 y la 20 de las disposiciones transitorias del Reglamento….SM. el Rey (q.D.g.) ha tenido a bien conceder la autorización ministerial que se solicita.

391 Anteriormente hemos efectuado un comentario sobre su constitución. Apartado 2.3.2.

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cooperativa en los casos de no reincorporación de los socios393 o de la baja por defunción. Finalmente, y mediante reforma de los reglamentos, se podrán admitir

socios consumidores (a condición de ser funcionarios públicos) sin aportación de

capital, pero sin disfrutar de ninguno de los derechos de los otros socios, incluido el anticipo de géneros.

Una Real Orden de Presidencia del Consejo de Ministros, de 26 de enero de 1927394 “Sobre el reembolso de los anticipos de géneros” recuerda a los Habilitados su obligación de retener los sueldos e ingresar, sin demora, los importes en las cooperativas. Se les apercibe de ser declarados responsables de los perjuicios que su negligencia provoque a las cooperativas.

Con fecha 5 de marzo de 1928 se publica una Real Orden “Determinando

los socios que pueden ser nombrados para el desempeño de cargos electivos.”

Sólo gozarán de esta facultad los ingresados antes del 24 de enero de 1924 a condición de que hayan efectuado las aportaciones personales del 5% de sus sueldos, o los ingresados con posterioridad que hayan aportado de su propio peculio el importe de una mensualidad.

En el mismo sentido, y la misma fecha de 5 de marzo de 1928395 se dicta otra RO del Ministerio de Trabajo: “Resolviendo una instancia dirigida a este

Ministerio por el Presidente de la Cooperativa de Funcionarios públicos de Granada.” Se trata de resolver la situación de los socios que formaban parte de

una cooperativa “Cívico-Militar” ya existente que contemplando lo manifestado en la Exposición, y acogiéndose al Art. 12 del RD de 21 de diciembre de 1920, y a

393 _{Esta modificación de la obligación estatutaria inicial, de reintegrar la aportación al Estado en}

caso de baja o defunción, se produjo como consecuencia de la RO de Trabajo, de 8 de enero de 1924 (Gaceta nº 12 de 12 de enero) resolviendo una consulta elevada por el Presidente de la Cooperativa de Funcionarios de Cádiz sobre la situación de un socio en excedencia voluntaria. Únicamente se le suprimía el derecho a recibir anticipos en géneros.

394 _{GACETA nº 29 de 29 de enero. Esta RO la dicta una jerarquía superior al Ministerio de}

Trabajo con el fin de dar mayor fuerza a la misma. Dice en su preámbulo: “Se repite, cada vez con

mayor frecuencia, el caso de que los Habilitados y Pagadores, haciendo caso omiso de lo dispuesto en tal precepto, su retraso produce perjuicios evidentes a los intereses de las cooperativas.”

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la posterior RO de 25 de febrero de 1921 de “Entrada de nuevos socios,” se transformó en Cooperativa Intervenida de Funcionarios.

En ambas normativas no se había previsto la situación de aquellos socios antiguos que no eran funcionarios, que en el caso de la cooperativa de Granada, y también de la de Málaga, constituían una parte importante de su núcleo social – por otro lado no muy amplio – y que desempeñaban funciones gestoras. Al mismo tiempo, contaba con un grupo de socios funcionarios que, habiendo efectuado su aportación personal obligatoria del 5% de su sueldo y habiendo ingresado en la entidad antes del 24 de enero de 1924, el Estado todavía no había efectuado su aportación de una mensualidad,396 razón por la cual no gozaban de sus plenos derechos.

En esta RO de respuesta, de marzo de 1928, se reconoce que debido al exceso de normativa cambiante, en las Cooperativas de Funcionarios Públicos, existen en la actualidad cuatro clases de socios:397

1ª Los que adquirieron su calidad de socio antes del RD de 24 de enero de 1924, hicieron su aportación personal del 5% de su sueldo y el Estado ingresó a la cooperativa su aportación correspondiente a una mensualidad.

2ª Los inscritos antes de la fecha anterior, que efectuaron su aportación personal, pero que el Estado todavía no ha ingresado su sueldo.

3ª Los inscritos después del 24 de enero de 1924, que hayan efectuado su aportación personal del 5% pero no la aportación de una mensualidad.

4º Los inscritos después del 24 de enero de 1924 que hayan efectuado su aportación personal inicial y además otra aportación de una mensualidad.

De acuerdo con esta clasificación que ahora se efectúa, y según el contenido de la norma de creación de las Cooperativas Intervenidas, sólo gozarán de sus plenos derechos los socios pertenecientes a las categorías 1ª y 4ª. En cuanto

396 _{Esta situación se daba con bastante frecuencia, posiblemente debido a la compleja tramitación}

de las altas, y también por los problemas de escasez presupuestaria de los Gobiernos. Esta reflexión se puede desprender de la lectura de varias disposiciones en las que se contempla esta