Las instituciones

Las perspectivas teóricas y metodológicas que refieren a aspectos regulatorios observan la acción estatal como uno de sus principales focos de atención. Los espacios institucionales convocan a multiplicidad de actores y dan cuenta de arenas complejas, funcionando muchas veces como una urdimbre donde se teje la formulación e implementación de políticas públicas, conformando de esta forma una materialidad política por momentos normatizada y, por otros, fáctica o costumbrista, todo esto dicho desde una mirada que asume la acción racional por parte de los actores involucrados.

La observación de la autonomía del Estado en relación con el mercado, la sociedad civil y los gobiernos de turno también interviene en las preguntas referidas al rol del mismo a través de su diseño institucional y cómo sus agencias intervienen en lo sectorial, con especial consideración en el conjunto de reglas relacionales establecidas. Estas líneas demarcatorias conforman un posible marco para revisar el modo en que algunas estructuras públicas y 16 _{Para el campo de las telecomunicaciones, las sedes son la UIT y la OCDE y, para los SCA,la referencia histórica} es la Unesco u otras organizaciones que aseguran un tratamiento en términos de bienes culturales. Cada uno de estos ámbitos se rige por lógicas muy distintas, y bajo instancias plenarias internacionales con homologación por cada uno de los Estados partes.

privadas son interpeladas por el rol del Estado en la administración y el acceso a bienes y servicios públicos.

Las categorías que se presentan aquí refieren y abonan la observación del marco institucional como espacio de tramitación dinámica de contingencias regulatorias. Asimismo, consideramos pertinente advertir que tanto las trayectorias de los actores como las redes de política importan para esta investigación como parte del diseño teórico-metodológico, en el estudio de trayectorias tanto en el eje diacrónico como en el sincrónico. La perspectiva institucionalista adoptada en esta investigación no refiere a líneas argumentales o de gestión implementadas en el entorno latinoamericano como favorecedoras de procesos de privatización. En esta investigación, referimos al estudio y a la comprensión del accionar de instituciones demarcadas en el entorno estatal y tomadas en cuenta por su participación en la coyuntura regulatoria. Como una última advertencia, consignamos que este marco teórico no pretende ser exhaustivo en referencia al institucionalismo, ya que, por su arborescente desarrollo en los últimos treinta años, resultaría una tarea mayor que excede el propósito de esta investigación.

Asumimos junto a Espinosa (2015: 171), el enfoque de los estudios del institucionalismo como el modelo teórico que

enfrentó al llamado paradigma racional de la posguerra, atacando su presupuesto paradigmático central, a saber, que lo social puede ser explicado a partir del individuo visto como actor racional. Su principal alegato fue que las instituciones son importantes en la vida social porque afectan la conducta y la toma de decisiones individuales y colectivas.

De este modo, postulamos que las instituciones pueden conformar un espacio de inferencia y observación para la explicación de procesos de aplicación de políticas públicas sectoriales. Partimos de considerar al institucionalismo y sus aportes en la indagación conceptual sobre el Estado. Consideramos que su aporte puede agregar un mayor refinamiento en algunas categorías de análisis, sobre todo en la observación de las relaciones entre el Estado y el conjunto de actores y entornos organizativos e institucionales que lo rodean o lo conforman. Somos conscientes de que la apelación conceptual al institucionalismo no está exenta de contradicciones, sobremanera en relación con aspectos doctrinarios y a contingentes aplicaciones argumentales vernáculas. Queremos dejar expresamente establecido que no asumimos postulados normativos del institucionalismo, tanto como del neoinstitucionalismo en sus vertientes más liberales, como tampoco en sus aplicaciones argumentales

favorecedoras de procesos de privatizaciones y desarme del Estado. Para esta investigación, la opción del marco teórico y conceptual del institucionalismo refiere a un conjunto de categorías explicativas del relacionamiento del Estado (por cierto, extendido para el caso uruguayo), las organizaciones y los actores identificados.

Las instituciones consideradas

Con posterioridad a la segunda guerra mundial, se puede observar que el Estado —a partir de una mayor participación en lo macroeconómico— logró entronizarse como efector de políticas desarrollistas y con un marcado tono participativo en la economía (Skocpol, 1989). La tramitación de asuntos públicos y su relación con los actores del mercado y de la sociedad civil comenzaban a ser estables en algunas líneas vinculares. Los grados de autonomía estatal y su interdependencia con las relaciones de producción generaban un proceso de acumulación histórica en las prácticas estatales, incrementando de esta forma una acumulación nemotécnica para todos los actores involucrados en la administración de la cosa pública. La mutua conformación de una red de acciones contribuyó a un esquema de aprendizajes sobre nuevas reglas de juegos con nuevos roles para los actores.

En buena medida, el proceso fundacional del institucionalismo se procesó a partir del alejamiento crítico del conductismo (behavioralism) y de la teoría de la elección racional (racional choice theory). La construcción teórica que impuso el institucionalismo se estructuró a distancia de concepciones transparentes de la política, tanto como de visiones que adoptaban el enfoque de la elección racional. Herbert A. Simon fue uno de los primeros en avanzar hacia una noción de racionalidad limitada (bounded rationality), contribuyendo en un proceso de agregación conceptual para observar el desempeño de las instituciones en la toma de decisiones, que luego fuera desarrollado por otros autores de la escuela anglosajona, como James G. March, Richard M. Cyert, Michael D. Cohen, Johan P. Olsen y Theda Skocpol, entre otros.

En 1984, March y Olsen expusieron explícitamente que para ellos los individuos no actúan en el vacío sino dentro de contextos institucionales, los que moldean sus preferencias, en «una combinación de educación, adoctrinamiento y experiencia» (Espinosa, 2015: 120). Sobre este giro epocal en la ciencia política, también se expidió Giovanni Sartori, para quien, a partir de la consideración de las instituciones, la politología comenzaba a dejar atrás su empecinamiento «antinstitucional y, en el mismo sentido, conductista; progresivamente tan

cuantitativa y estadística como fuera posible; y dada a privilegiar la vía de la investigación teórica a expensas del nexo entre teoría y práctica» (Sartori, 2004: 351).

Para estos abordajes, las instituciones conforman un marco propicio donde observar rutinas procedimentales, grados de autonomía estatal, diseño institucional, evolución histórica de las instituciones, tradiciones regulatorias y comportamientos de actores. Solo a los efectos de una orientación instrumental y a partir de algunos estudios clasificatorios de referencia (Peters, 1999; Vargas, 2008; Thoening, 2003), podemos dividir al institucionalismo en tres grandes ramas: una primaria, donde ubicamos a aquellos estudios que ponen el foco en la materialidad histórica de las instituciones, cuya atención está puesta en el análisis de las instituciones por períodos históricos, medidos en el largo plazo. Estos estudios contribuyen en la reconstrucción histórica de las instituciones y llevan adelante diseños por «macroanálisis» o bajo la consideración del análisis de las «lógicas institucionales». Aquí, la referencia inicial se la debemos asignar a Skocpol (1989) y, para estudios de referencia actual, referimos a Thornton, Padgett y Powell, (Acuña y Chudnovsky, 2013: 23). Una segunda gran corriente refiere al institucionalismo económico donde, a partir de una fuerte crítica a los fundamentos de la teoría económica clásica, propone la intervención de actores racionales, pero en un estado de información limitado en la toma de decisiones. Postulan una racionalidad limitada, donde los actores buscan un marco «contractual» en la medida que no cuentan con la información completa para accionar (Simon, 1957; Vargas, 2008). Los estudios de North (1990 y 1995) y otros expusieron sobre la necesidad de considerar a los cambios institucionales como parte modificatoria de conductas en los actores. Para esta corriente, al momento de procesarse una toma de decisiones, siempre media una relación de costos, beneficios, preferencias e incentivos. Por último, podemos ubicar a los estudios sociológicos dentro del institucionalismo, cuyo acento está puesto en la interdependencia entre los actores, tanto en el análisis sobre el eje secuencial de aprendizajes, como en el estudio de comportamientos sistémicos. Parten de la base que la normatividad de las sociedades genera conductas adaptativas, con cierta previsibilidad en la acción contingente y futura de los actores. Para esta corriente, los aspectos de referencia nemotécnica resultan importantes, lo que agrega una pieza de análisis complejo, ya que esta perspectiva estudia trayectorias en un determinado espacio-tiempo institucional. El parteaguas de esta corriente nos importa sobremanera, en la medida en que sus elaboraciones teóricas profundizaron en la pregunta conceptual sobre qué entendemos por institución. La intención por definir el objeto conformó un acicate teórico y metodológico para estos estudios. En una revisión rápida, podemos encontrar desde la definición propuesta por Scott en 1987, que partía de considerar que toda

institución podría ser identificada por un corpus regulativo, normativo y cognitivo, hasta la de March y Olsen (2006) donde «una institución es una colección relativamente perdurable de normas y prácticas organizadas, incrustada en estructuras de significado y de recursos que son relativamente estables frente a la renovación de individuos y al cambio de las circunstancias externas» (en Espinosa, 2015: 125). En estas dos reseñadas, como en tantas otras, el esfuerzo siempre estuvo puesto, en intentar dar cuenta de cómo se procesa el cambio a partir de entornos institucionales. Esto último llevó a que se asumieran algunos postulados superadores de la inmutabilidad institucional en las investigaciones del tronco histórico; se agregaron factores de cálculo para los actores con racionalidad limitada y se consensuó que, en cada toma de decisiones con en entornos de restricción informativa, debemos aceptar un enfoque situacional de los procesos analizados.

Como bien se lo preguntan Acuña y Chudnovsky (2013: 19), para estos enfoques existe reversibilidad entre posibles ámbitos de influencia: «¿son las instituciones las que forjan los procesos sociales o son los procesos sociales los que crean su institucionalidad?».

Los actores y las redes: lo relacional, potenciado

De acuerdo con Zurbriggen (2006), entendemos que «la principal interrogante que surge, y habría que responder, es hasta qué punto las instituciones influyen, condicionan, estructuran o determinan las estrategias de los actores y los resultados del juego político». Esta autora propone situarnos en el institucionalismo centrado en actores.

Como hemos desarrollado en el apartado anterior, los perfiles asociados al institucionalismo más economicista entienden que las instituciones moldean, a la vez que son moldeadas por la acción de los agentes. En ese sentido, North (1990) y Simon (1982) postulan racionalidad limitada, donde la modelización de los actores estaría dada por el juego relacional entre el agente y el marco institucional. Las perspectivas culturalistas, donde debemos ubicar al institucionalismo histórico y al sociológico, otorgan un mayor crédito al marco institucional como conformador de estrategias y modelización del juego de los agentes o actores. Es así como Zurbriggen (2006), situándose en el análisis de influencias dentro de entornos institucionales, propone centrarse en los actores, para el análisis de las políticas públicas. A

partir de un marco interpretativo que toma en cuenta los procesos de path dependence17

(Trigo, 2015), adopta un modelo «constructivista» del accionar de los actores y de los espacios de coformación y postula que:

la principal contribución del institucionalismo centrado en los actores es el esfuerzo por elaborar una concepción que trascienda la distinción tradicional entre agente y estructura. Es un concepto flexible, diseñado para capturar el complejo juego entre actor e institución en el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas. Asimismo, se ha desarrollado una concepción que trasciende las visiones socio-céntricas y estado-céntricas. Un enfoque de investigación de esta naturaleza permite introducir una nueva dimensión en el estudio de los rendimientos de la acción de gobierno y la forma en que se evalúan las políticas públicas, que hasta el momento se han centrado preferentemente en conocer la eficacia y eficiencia de la acción gubernamental, así como los factores que puedan explicarlo, principalmente a través del análisis de la implementación (2006: 81).

A partir de enfoques teóricos previos (Marsh y Rhodes, 1992; Smith, 1993) y, en especial el que refiere a Scharpf (1997), el modelo analítico que propone esta investigadora da cuenta de cierta eficacia en la consideración de las políticas tanto en su matriz de análisis como en el diseño que refiere al enfoque de las «redes de políticas». Establece una matriz donde actores, diseños institucionales, marcos legales, son el «lugar» de acción de los actores que a su vez eligen respetar las reglas o subvertirlas, siempre en consideración de una línea de tiempo que incluye pasado, contingencia, presente y futuro con relación a sus actuaciones o decisiones. El esquema analítico sería el siguiente:

Elaborado por Zurbriggen (2006: 75) en base a Scharpf (1997).

17 _{La premisa base del concepto de path dependence es que las condiciones iniciales afectan el futuro. Por un} análisis conceptual véase el artículo de Luis Trigo (2015) El debate sobre la noción de Path Dependence y su conciliación en un modelo dinámico de análisis institucional.

En este esquema partimos de un problema como construcción de la arena inicial de una política, donde los actores o las constelaciones de actores buscan intervenir, los mismos tienen distintas capacidades de acción, se asocia el enfoque culturalista a partir de los modos de interacción. El entorno de las políticas no es neutro, lo que asegura también un enfoque relacional contingente e histórico. Esta perspectiva de análisis se circunscribe a estudios de caso y bajo un enfoque cualitativo de investigación: el detalle y la reconstrucción del caso resulta central en el aporte. De acuerdo con Zurbriggen (2006: 81), «esta perspectiva permite desagregar el Estado, entrar en la caja negra y comprender que las organizaciones están habitadas por individuos y que, en la búsqueda de soluciones a los problemas colectivos, ellos están restringidos por marcos institucionales».

Este enfoque «situacional» sienta las bases de la articulación entre las distintas vertientes del institucionalismo, permitiendo una visión conjunta y relacional, sin desautorizar versiones más concretas y particulares.

La perspectiva de las capacidades institucionales

Todo Estado, como configuración burocrática-administrativa, es pasible de ser analizado en sus capacidades institucionales instaladas, observadas con relación a distintas variables intervinientes. Siguiendo a Guillermo Alonso (2007), podemos establecer que la noción de capacidades estatales, como modelo de análisis, debe estar estrechamente vinculada a la de políticas públicas, debido a que ambas tramitaciones políticas son el resultado de interacciones en campos específicos y ubicados entre una misma red de políticas. Desde este punto de vista, el Estado es considerado como un actor dentro de una arena y no como una demarcación espacial. El Estado juega su rol en cada caso y contingencia específica, de forma que:

la posibilidad de las agencias estatales de definir objetivos propios está estrechamente vinculada a la capacidad del Estado para realizarlos. Si en un contexto socioeconómico donde el Estado debiera ejercer control regulatorio sobre poderosos actores privados no dispusiera de sólidas capacidades administrativas, la definición de objetivos propios se volvería una cuestión meramente voluntarista (Alonso, 2007: 17).

De esta forma, tanto la demarcación sincrónica como las trayectorias en el desempeño estatal resultan una materialidad que necesita ser descrita y analizada en cada caso. Para estos enfoques, el entorno institucional aporta información relevante, tanto por su diseño como por las acciones que acometa.

Hildebrand y Grindle (1997) aportan una versión más instrumental en el análisis de las capacidades, enfatizando cuatro aspectos centrales: uno que refiere a la capacidad de controlar el cumplimiento de reglas de juego, otro que observa la capacidad técnica para ejercer la supervisión, un tercero que toma en consideración los aspectos administrativos en el ejercicio del control y, el último, que refiere a la capacidad política para atender las demandas sociales sobre el campo regulado (en Alonso, 2007: 18).

Como propuesta de síntesis y a partir de los encuadres previos, Alonso propone resumirla en dos dimensiones: tecno administrativa, que incluye a todo el entramado intraestatal y relacional, cuyo alcance está dado por la relación entre el Estado y el entorno socioeconómico (2007: 19). En lo que respecta a la dimensión relacional, la atención está puesta en el entramado relacional del Estado con la sociedad civil, tanto como prestador de servicio o como regulador. Las nociones claves en esta dimensión son: autonomía de la agencia estatal, capacidad de influencia en la toma de decisiones para la aplicación de una política y capacidad de intervención efectiva en determinada arena. La dimensión de capacidades tecnoburocráticas, en esta perspectiva de análisis, refieren a dotaciones de recursos al interior de las agencias del Estado, bajo el signo de una especialización cada vez mayor y compleja. En relación con los sistemas de medios, objeto de esta investigación, podemos comprender que muchas veces las agencias estatales se encuentren a la zaga de lo que es materia regulable.

Para esta perspectiva, las agencias estatales pueden ser estudiadas de forma integrada, tomando en consideración por un lado sus capacidades instaladas (dotación presupuestal, técnicos a disposición, capacidad de intervención y de inducción), y también su diseño institucional y la práctica relacional que estos llevan adelante al interior del Estado como también en relación con el universo extraestatal. Alonso define a estos enfoques como teorías de «alcance medio», debido a que pueden asegurar el análisis histórico en su expansión temporal, pero, a su vez, permiten indagar sobre elementos contingentes, en lo que refiere a la actuación de agencias o entidades estatales en materia de regulación, asumiendo a la mismas como parte del entramado de la aplicación de una política pública (Alonso, 2007: 23).

Los elementos centrales en esta perspectiva de análisis son:

 Identificar el marco institucional encargado de la implementación de una política o de una competencia regulatoria que asegure el cumplimiento de la misma.

 Sistematizar las competencias tecnoburocráticas con las que se cuenta.

 Analizar la brecha entre los objetivos del entramado burocrático o de la agencia y sus capacidades de accionar.

Estos elementos mantienen dos niveles de análisis: el nivel macroinstitucional, donde debemos ubicar su marco legal de acción, los objetivos previstos para esta agencia, capacidades tecnoburocráticas instaladas. En el nivel microinstitucional (quizás de menor peso analítico) debemos identificar, según lo expresa esta perspectiva, relaciones organizativas básicas.

Alonso (2007), siguiendo a Tobelem (1992), Palermo (1998) y Oszlak y Orellana (2002), plantea el siguiente esquema de análisis de brechas en las capacidades institucionales.

Cuadro 1: Capacidades institucionales

Entorno macroinstitucional a) Brechas político- institucionales b) Brechas identificables a nivel de las relaciones interinstitucionales c) Brechas vinculadas a la carrera de los funcionarios Entorno microinstitucional a) Brechas referidas a organización interna b) Brechas referidas a habilidades y conocimientos

En base a Alonso (2007: 28): Las capacidades institucionales entre el Estado y la sociedad.

Siguiendo este esquema identificamos dentro del entorno macroinstitucional y, como primer eslabón de análisis, a las brechas político-institucionales, que refieren a marcos constitucionales, legales, regulatorios formales y al entramado de aplicación de la política que se analiza. En este apartado debe tomarse en consideración el régimen de gobierno, el capital político del gobierno de turno, los actores en la arena en el proceso de formulación de la política y la implementación de la política y debe analizarse los costos de aplicación, en términos de ganancias y/o compensaciones. Debe ser cuidosamente analizado el marco jerárquico dentro del Estado, tanto como la capacidad de veto de actores institucionales u otros.

Esta impronta metodológica agrega al análisis la comprensión y el estudio de las brechas entre