Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones ( URSEC )

Se crea como un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo por el artículo 70 de la ley n.o

17.296, del artículo 70 al 97 inclusive (ley de Presupuesto período 2000-2005, gobierno del Partido Colorado, presidente Jorge Batlle) del 21/2/2001.

A través del artículo 71, se expresa que quedan comprendidas en las disposiciones de la presente ley las siguientes actividades: a) las referidas a telecomunicaciones entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones

de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos; y b) las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales.

A través del artículo 72, las actividades comprendidas en el artículo anterior se cumplirán de conformidad con los siguientes objetivos: a) la extensión y universalización del acceso a los servicios que ellas implican; b) el fomento del nivel óptimo de inversión, para la prestación de los servicios en las condiciones que fije la regulación sectorial; c) la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores; d) la promoción de la libre competencia en la prestación, sin perjuicio de los monopolios y exclusividades legalmente dispuestos; e) la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad y calidad de los servicios; f) la libre elección por los usuarios entre los diversos prestadores, en base a información clara y veraz; g) la aplicación de tarifas que reflejan los costos económicos, en cuanto correspondiere.

Compete a esta Unidad (art. 73) la regulación y el control de las actividades referidas a las telecomunicaciones, entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos y otros sistemas electromagnéticos y, asimismo, las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales.

En su artículo 74 se establece que la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) funcionará en el ámbito de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto —literal O) de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitución de la República— y actuará con autonomía técnica. El Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, en uso de las facultades que le confiere el artículo 174 de la Constitución de la República, determinará la vinculación de la URSEC con el mismo a todos los efectos, inclusive los previstos en los artículos 118 y 119 de la Constitución de la República. Podrá comunicarse directamente con los entes autónomos, servicios descentralizados y demás órganos del Estado (redacción dada por el artículo 23 de la ley n.o 17.598).

La URSEC cuenta entre sus cometidos asesorar a los poderes del Estado, pero pocas veces sus iniciativas configuraron tendencias autónomas, siempre el cuadro de relación lo establece un esquema piramidal en relación con el Poder Ejecutivo, extremo que se evidencia en algunos hitos donde por la vía del decreto se llegó a su desautorización, a través del criterio de avocación del Poder Ejecutivo.

El artículo 75 expresa que la URSEC estará dirigida por una comisión integrada por tres miembros designados por el presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, entre personas que, por sus antecedentes personales, profesionales y conocimiento en la materia, aseguren independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad en su desempeño. Durarán seis años en el ejercicio de sus cargos, pudiendo ser designados nuevamente, por igual período. El presidente de la URSEC tendrá a su cargo la representación del órgano. El perfil en este diseño resulta claramente técnico y las renovaciones de cargos en su cuerpo directivo buscan no corresponderse con los períodos ordinarios de gobierno, intentando de esa forma reforzar los objetivos de una integración independiente y de carácter técnico.

En este sentido, el artículo 77 suma a la búsqueda en la independencia de criterio señalando que los integrantes de la comisión no podrán desempeñar actividades vinculadas a la competencia del órgano, exceptuando la actividad docente. Tampoco podrán, en virtud de lo establecido por el artículo 78, tener vinculación profesional —directa o indirecta— con directores, síndicos o personal gerencial de primera línea de operadores alcanzados por la competencia del órgano. El artículo 79 prohíbe a los integrantes de la comisión postularse a cargos electivos hasta que haya pasado un período de gobierno desde su cese, lo que limita la posibilidad de integrar estos cargos con gente con aspiraciones políticas inmediatas.

El artículo 84 de la ley n.o _{17.296 establece que el personal de la URSEC se integrará con:}

a) La totalidad de los funcionarios de la Dirección Nacional de Comunicaciones, con excepción de aquellos que el Poder Ejecutivo estime necesario asignarlos a otras áreas.

b) Con personal de ANTEL y de la Administración Nacional de Correos, que dichos organismos y la Unidad Reguladora acuerden. En su defecto, resolverá el Poder Ejecutivo. c) El personal de otras reparticiones públicas que resulte redistribuido.

d) El personal técnico que el Poder Ejecutivo contrate en atención al requerimiento de la Unidad Reguladora, previo concurso sobre las bases que establezca la misma, la que tendrá a su cargo la selección correspondiente. En dichas bases podrán establecerse preferencias a favor de los funcionarios provenientes de las administraciones cuyos cometidos son atribuidos a ella por la presente ley.

Con la creación de la URSEC podemos observar que el diseño institucional continúa bajo el mecanismo de leyes presupuestales, y esto tiene su lógica debido a que es el único momento de adjudicar dotaciones presupuestales a organismos públicos. Pero la diferencia sustancial estuvo dada por las definiciones funcionales y las capacidades institucionales que se instalaban en este organismo. Nunca hasta el momento la definición del diseño institucional regulatorio había sido tan detallada y articulada.

Para el caso uruguayo, la aparición de organismos desconcentrados en la regulación de servicios públicos introducía nuevas reglas de juego para una estructura estatal expandida y con comparecencia en el mercado de servicios a través de sus empresas públicas. Algunas investigaciones recientes señalan que para la

economía uruguaya, las empresas públicas [siguen siendo] actores relevantes [debido a que] los precios que se pagan por los servicios que prestan estas empresas tienen incidencia en el 12 % del

IPC, los gastos en que incurren representan un 10 % del PBI, y algunas de ellas han sido

históricamente fuente de ingresos para el gobierno central (Domingo y Zipitría, 2014: 1).

Este diseño de regulación advertía y reconocía las lógicas competitivas de mercado. La trazabilidad de la comparecencia de estos organismos reguladores en materia de telecomunicaciones en Uruguay arroja un resultado eficiente en el contralor técnico del mercado de empresas privadas, pero con poco margen de intervención a nivel de las empresas públicas, donde la lógica de advocación con el Poder Ejecutivo le determina espacios de libertad relativa con relación al regulador (Domingo y Zipitría, 2014: 31).

La URSEC en el primer gobierno del Frente Amplio (2005-2010): hacia una política

sectorial

La URSEC sufrirá una modificación institucional importante a través del artículo 194 de la ley n.o 17.930 del 19/12/2005 (ley Presupuestal, del primer período de gobierno del Frente Amplio). Se modificó el artículo 74, estableciéndose que la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) se vinculará administrativamente con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y actuará con autonomía técnica.

A efectos prácticos, a partir de dicha modificación, la URSEC ya no se encuentra dentro de la órbita de la OPP, sino que se vincula con el PE a través del MIEM. A su vez, si bien mantiene su capacidad de comunicarse con cualquier ente o servicio, lo cierto es que se establecen casos en donde la comunicación ha de hacerse específicamente a través del MIEM o con el Ministerio

de Educación y Cultura (MEC), no con todos los entes autónomos o servicios descentralizados (Beltramelli, Meyer, Irigoin et al.: 2012).

El artículo 195 de la ley n.o _{17.930 transfiere la totalidad de los puestos de trabajo de la DNC a}

la URSEC, con excepción del cargo del director de la DNC, que se suprime según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 172 de la presente ley.

La URSEC en el segundo gobierno del Frente Amplio (2010-2014): competencias técnicas de

la URSEC

A través de otra ley de presupuesto, la n.o 18.719 (correspondiente al segundo gobierno del Frente Amplio, presidencia de José Mujica), se establece en su artículo 142 que compete a esta unidad: la regulación técnica, la fiscalización y el control de las actividades referidas a las telecomunicaciones, entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos y otros sistemas electromagnéticos y, asimismo, las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales. Las competencias asignadas se cumplirían en conformidad con los objetivos y las políticas definidos por el Poder Ejecutivo, quien reglamentará los procedimientos a tales efectos.

En el artículo 145 de la ley n.o _{18.719 (ley de presupuesto, segundo gobierno del Frente}

Amplio, presidencia de José Mujica) se establece que, en materia de servicios de telecomunicaciones, la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) podrá presentar, por intermedio de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual al Poder Ejecutivo para su aprobación, proyectos de reglamento y de pliego de bases y condiciones para la selección de las entidades autorizadas al uso de frecuencias radioeléctricas.

Esto último agrega un nivel de flujo informativo desde un organismo técnico (URSEC) a uno que, como veremos, mantiene las funciones de formulador de políticas (DINATEL). Por primera vez el diseño institucional refleja segmentación en competencias técnicas y de diseño de políticas.

Definición política ajustada al Poder Ejecutivo en el período 2010-2014

A partir de la ley Presupuestal n.o _{18.719 (segundo gobierno del Frente Amplio), el Poder}

Ejecutivo amplía sus alcances y competencias en la aplicación de la regulación sobre Servicios de Comunicación Audiovisual y telecomunicaciones:

En el artículo 147 de la citada ley, se sustituye al artículo 94 de la ley n.o 17.296 del 21 de febrero de 2001 por la redacción del artículo 94, reafirmándose que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería, la fijación de la política nacional de telecomunicaciones y servicios de comunicación audiovisual.39

Cuadro 6: Resumen de competencias y atribuciones de la URSEC

Definición funcional de la

URSEC

- Órgano desconcentrado que, a partir de la ley n.o _{17.930 del 19/12/2005 (ley} Presupuestal, del primer período de gobierno del Frente Amplio), se establece que se vinculará administrativamente con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y actuará con autonomía técnica.

- La URSEC está dirigida por una comisión integrada por tres

miembros designados por el presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros. Cada miembro actúa durante seis años

pudiendo ser designado nuevamente por igual período. El presidente de la URSEC tendrá a cargo la representación del órgano.

39 _{Compete directamente al Poder Ejecutivo: A) Aprobar convenios con entidades extranjeras relativos al} establecimiento de telecomunicaciones. B) Autorizar el funcionamiento de estaciones de radiodifusión de amplitud modulada (AM), frecuencia modulada (FM), televisión abierta y televisión para abonados, previo

informe de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). C) Autorizar genéricamente la asignación de frecuencias por parte de la Unidad

Reguladora de Servicios de Comunicaciones, para servicios diferentes a los del literal B) por la modalidad de subasta u otro procedimiento competitivo que determinará el reglamento que aprobará el Poder Ejecutivo. D) Habilitar genéricamente la prestación de determinados servicios de telecomunicaciones por particulares, estableciendo que no se requerirá autorización para brindarlos, sin perjuicio de la concesión de frecuencias u otros bienes limitados que pudieren requerirse. E) Fijar los precios que deberán abonar los concesionarios por la utilización o aprovechamiento de frecuencias radioeléctricas y demás bienes necesarios para las

telecomunicaciones, quedando exceptuadas las estaciones de radiodifusión de AM, FM y televisión abierta,

manteniéndose para las mismas el régimen actualmente vigente. F) Imponer las sanciones previstas en el literal D) cuando sea accesoria, así como las previstas en los literales E) a G) del artículo 89 de la presente ley. En esta formulación el principio de advocación se reafirmaba en continuidad con la tradición uruguaya, al momento que se limitaban o acotaban disputas entre los organismos con vocación y competencia regulatoria.

Competencias específicas

-Asesorar al Poder Ejecutivo y a sus organismos competentes aportando insumos para la formulación, instrumentación y aplicación de la política de comunicaciones.

-Velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas. -Administrar, defender y controlar el espectro radioeléctrico nacional. -Otorgar autorizaciones para el uso de frecuencias. Elaboración de pliegos y bases de llamados.

-Controlar la instalación y funcionamiento, así como la calidad, regularidad y alcance de todos los servicios de telecomunicaciones, sean prestados por operadores públicos o privados.

-Formular normas para el control técnico y manejo adecuado de las telecomunicaciones, así como controlar su implementación.

-Fijar reglas y patrones industriales que aseguren la compatibilidad, interconexión e interoperabilidad de las redes.

-Presentar —por intermedio de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual— al Poder Ejecutivo para su

aprobación proyectos de reglamento y de pliego de bases.

-Ejercer la supervisión técnica y operativa de las emisiones de radiodifusión y de televisión cualesquiera fuere su modalidad.

-Mantener relaciones internacionales con los organismos de telecomunicaciones.

-Hacer cumplir la presente ley, sus reglamentaciones, disposiciones emanadas de ella misma, y actos jurídicos habilitantes de la prestación de servicios comprendidos dentro de su competencia.

-Asesorar al Poder Ejecutivo respecto a los requisitos que deberán cumplir quienes realicen actividades comprendidas dentro de su competencia. -Dictaminar preceptivamente en los procedimientos de concesión y

autorización.

-Recibir, instruir y resolver las denuncias y reclamos de los usuarios y consumidores

Competencias del directorio de la

URSEC

-Mantener las relaciones internacionales con los organismos de comunicaciones en cuanto a sus funciones específicas.

-Ejecutar los cometidos definidos ut supra.

Fuente: elaboración propia en base a URSEC (2017).

En los papeles, la URSEC desempeña gestiones en forma amplia, lo que equivaldría a afirmar que el Estado uruguayo cuenta con un cuerpo profesional que toma a su cargo este campo estratégico, pero, en la realidad, la sutura política está sujeta a una ingeniería institucional que termina en el Poder Ejecutivo. En el diseño institucional actual, la URSEC funciona como un organismo regulador técnico, con dependencia del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Minería y Energía, con directa implicancia en asuntos técnicos y de contralor de calidad de los servicios; además del gerenciamiento en el otorgamiento de licencias, comparece en los organismos internacionales como la UIT y coordina con la Dirección Nacional de Telecomunicaciones (DINATEL) la formulación de políticas, que siempre son prerrogativas del Poder Ejecutivo en este diseño institucional.

Figura 1: Organigrama de la URSEC

Fuente: URSEC (2017)

Figura 2: Flujo de relacionamiento institucional de URSEC