Matriz de análisis de políticas

En Uruguay, en materia de políticas de SCA y de telecomunicaciones, se pueden identificar políticas por acción y «por omisión». En esta investigación partimos por considerar a la acción estatal como central, lo que no implica para el Estado el monopolio de la producción de políticas, aunque sí considerarlo como la arena principal para políticas de comunicación (Califano, 2015). Toda acción desde los aparatos y organizaciones del estado implica un nivel de afectación, de modo que el reverso de esta situación implica consecuencias similares: la no acción o la no política configura una política de hecho. Como lo expresan Oszlak, O. y O’Donnell:

su intervención supone «tomar partido» […] sea por acción u omisión. Una toma de posición activa puede implicar desde iniciar la cuestión y legitimarla, a acelerar algunas de sus tendencias, moderar otras o simplemente bloquearla. En los casos de inacción caben también diferentes posibilidades: el Estado puede haber decidido esperar a que la cuestión y la posición de los demás actores estén más nítidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas o considerar que la inacción constituye el modo más eficaz de preservar o aumentar los recursos políticos del régimen (Oszlak, O. y O’Donnell, 2007: 566).

Para el análisis de los actos afirmativos y públicos, es decir, para las políticas por «acción», referimos a un encuadre metodológico definido por actores, a partir de un modelo de análisis que observa y sistematiza su comportamiento público, tomado en relación con la formulación de una política, identificamos junto a Subirats et al. (2008):

que toda política se conforma a través de una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos —cuyos recursos, nexos

institucionales e intereses varían— a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales) (Subirats et al., 2008: 36).

Esta definición en fases argumentativas asume que toda política pública enfrenta desde su base epistemológica a la definición del problema como problema público, para luego desencadenar estrategias o acciones tendientes a definiciones normativas.

Para la perspectiva metodológica asumida en esta investigación, en toda política pública debemos identificar actores públicos con competencia burocrática y técnica específica, actores privados con los grupos objetivos, los beneficiarios finales, y a grupos de terceros. Asumimos que todo esquema racional que involucre a actores al momento de la formulación de una política pública no resulta estanco, sino que conforma un conglomerado de coproducción de la política pública. Asimismo, las relaciones cruzadas entre actores, las dotaciones de recursos con los que cada uno cuente, las posibles doble comparecencias de alguno de ellos (que pueden formar parte de más de un grupo), y las herencias institucionales medidas en términos de procesos de path dependence hacen del espacio de la creación de la política un momento diagnóstico rico en información y valor explicativo.

Comprendemos que Uruguay mantiene algunos aspectos singulares que habilitan un análisis de caso en consideración de su trayectoria política e institucional, ya que como país ha sorteado el influjo desregulador de finales del siglo XX, manteniendo en la órbita del Estado una estructura de empresas públicas, entre las que se encuentra ANTEL (encargada de las telecomunicaciones). Cuenta con un Estado expandido y un régimen de políticas públicas que se pueden asociar a políticas de Estado, en la medida en que su continuidad ha funcionado con independencia de quien se encuentre en el gobierno de turno.

También mantiene un parecido importante con la región en lo que refiere al mercado de los SCA, llegando a grados de concentración mediática muy importante y que fuera suficientemente evidenciado por investigaciones recientes (Lanza y Buquet, 2011; Becerra y Mastrini, 2002, 2007, 2009, 2010; García Rubio, 1994).

escoge y pondera bienes e intereses para que sean objeto de tutela, identifica y previene riesgos, para ello diseña, dota de sanciones, adopta y aplica reglas de conducta dirigidas a los consocios [...] [y] se hace responsable de evaluar la eficacia de sus propias medidas, además de prevenir los eventuales efectos indeseables de dichas medidas sobre otras esferas sociales (López et al., 1998: 10).

Desde esta perspectiva, la actividad regulatoria no se conforma solo de un marco jurídico aislado, sino que necesita de un desarrollo efectivo medido en relación con el conjunto de acciones de sus agencias, y a la consecución de algunos objetivos regulatorios.

Esta investigación persigue como objetivo general analizar las políticas desarrolladas por los gobiernos del Frente Amplio en Servicios de Comunicación Audiovisual y Telecomunicaciones, identificando los modelos regulatorios subyacentes entre los años 2005-2010 y 2010-2014. Se sistematiza el marco regulatorio uruguayo en materia de SCA y telecomunicaciones para el período propuesto y sus antecedentes, se analiza el diseño institucional burocrático del Estado uruguayo en los dos gobiernos del FA para el período, en términos de alcances y competencias a las agencias estatales competentes.

Actores de una política pública

El espacio de una política pública no es considerado desde nuestra perspectiva como un espacio neutro, conforma más bien un marco que opera tanto en la línea de tiempo, con acumulación y efectos hereditarios, asociado a trayectorias institucionales e individuales de los actores; de esta forma configura una red densa de interacciones que mantienen un valor heurístico para el análisis.

Como hemos venido describiendo para esta perspectiva, la centralidad está puesta en actos asertivos por parte de actores, que manifiestamente accionan en una arena de lo político. De manera que podemos rescatar de esta propuesta la necesidad de identificar al menos a un «actor de una política pública», donde el concepto de «actor» podrá contener desde elementos fácilmente individualizables hasta la consideración de figuras más omnicomprensivas, como grupos sociales o personas jurídicas.

Para esta perspectiva, en toda política pública intervienen actores empíricos, muchos de los cuales mantienen una intencionalidad racional, algunos de ellos se sitúan dentro del campo de lo público y otros en el terreno de lo privado. Toda política debería incluir un público objetivo, algunos beneficiarios finales y un grupo que puede llegar a ser afectado por la vía de

las externalidades, que se definen como terceros. Donde se asume como «actor empírico» a todo aquel que se relaciona causal o colateralmente con la política en cuestión. Como «actores intencionales», a quienes en un marco de interdependencia relacional y cultural pueden optar por una racionalidad maximizadora, teleológica o utilitaria o una racionalidad axiológica, atendiendo a valores de índole colectiva. La definición sincrética que involucra a actores intencionales es definida como una «racionalidad situada». (2008: 49-55)

En relación con los actores identificables, la tipología que ofrecen Subirats et al. (2008) resulta económica a los efectos de esta investigación:

Definición de actores públicos: siguiendo a Easton (1965), los definen como la estructura

político-administrativa que incluye a la institucionalidad estatal y jurídica de un país o región, bajo reglas y procedimientos establecidos. Resulta clave para su definición que acrediten autonomía en sus acciones, y que cuenten con capacidades instaladas en los organismos y dependencias, además de considerar si estos son permeables a procesos de transferencia entre agencias y otros subsistemas (2008: 57).

Definición de actores privados: los actores privados se configuran en primer término por los

«grupos objetivos», identificados como aquellos que son la «causa directa o indirecta» (2008: 61) a la que refiere la política y se parte del supuesto que toda política en un régimen de causalidad intentará modificar su conducta.

Otros actores privados son los identificados como «beneficiarios finales» y son los afectados que la política pretende resolver. La modificación de una conducta en los grupos objetivos debería tener impacto beneficioso en este grupo de actores. Por último, se encuentran los «grupos de terceros», quienes, sin conformar el target de la política, ni ser los beneficiarios, por la vía de las externalidades que toda política admite en términos de impactos, pueden verse afectados, tanto positiva como negativamente, cambiando de esta forma su realidad por la vía de la aplicación de una política particular (2008: 62).

Los actores de la escena regulatoria uruguaya

Si bien en este apartado nos dedicaremos al análisis de políticas explícitas, advertimos que el sincretismo entre lo que se propone y se deja de proponer como política puede admitir lecturas e interpretaciones que asocien a la totalidad o una parte de las políticas explícitas a políticas por omisión. El encuadre o frame de la política que define un campo de aplicación y

deja fuera otros conforma un espacio problemático: qué queda dentro y qué no en una política sectorial, admite la posibilidad interpretativa sobre posibles acciones por omisión.

De este modo, el análisis que proponemos siguiendo a Subirats et al. refiere a una política pública

como un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores, públicos y privados, que por diversas razones están implicados en el surgimiento, la formulación y la resolución de un problema políticamente definido como público (Subirats et al., 2008: 49).

A su vez comprendemos que formular e implementar políticas es parte de la actividad esencial del Estado (Oszlak y O’Donnell, 2007). A los efectos de dar cuenta del entramado que genera toda política incorporamos el concepto «redes de política» (policy networks), ya que como lo manifiesta Zurbriggen:

la idea de la red sugiere la manera en la cual una variedad de actores situados en un laberinto de organizaciones públicas y privadas con interés en una política en particular se conectan unos con otros. Los actores en la red intercambian ideas, recursos y negocian posibles soluciones a los problemas públicos. De esta forma se van generando conexiones que borran los límites entre el Estado y la sociedad, y es la red que fusiona lo público y lo privado. Desde esta perspectiva, instituciones y actores identificados en un conjunto de relevantes interacciones políticas a nivel meso facilitan y ayudan a trascender los límites de los modelos funcionalistas o intencionalistas, centrándose únicamente en la estructura o el agente respectivamente (Zurbriggen, 2004: 1).

Asumimos como actor tanto a un individuo o grupo de individuos que accionan bajo una racionalidad limitada, con legados institucionales sectoriales, que puede pertenecer a una organización pública o privada, que parte del análisis y diagnóstico sobre un problema público, acciona en la definición de una política pública como el conjunto de actos afirmativos que impactarán sobre grupos objetivos (Zurbriggen, 2006; Subirats, 2008).

Desde esta perspectiva, la política (policy) será interpretada e interpelada por actores empíricos, es decir aquellos que comparecen directamente en el quehacer de la política y su espacio histórico de interacción y que Subirats (2008) agrupa en: «actores públicos» y «actores privados».

La clasificación de actores que propongo en esta investigación con referencia a la matriz que antecede se fundamenta en el análisis de las comparecencias públicas de los actores empíricos en relación con los hitos definidos para esta investigación y para esta periodización.

Actores públicos en la encrucijada

Definimos a los actores públicos como aquellos que se encuentran sujetos al sistema político-administrativo, comprendiendo por el mismo:

al conjunto de instituciones gubernamentales, administrativas y judiciales de un país, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimadas por el orden jurídico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a través de decisiones dotadas de autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos político-administrativos que se realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan las interacciones internas y externas de manera precisa (Easton en Subirats, 2008: 59).

Los acuerdos políticos y administrativos al interior del Estado establecerán la preeminencia de algunos actores en relación con otros en las distintas fases de discusión y aprobación de la productividad regulatoria analizada en esta investigación. Para cada uno de ellos se consignará la capacidad política, administrativa y jurídica y su vinculación en la elaboración de la política.

Siguiendo a Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne (2008); López (1998); Held (1999); Evans (1992); Alonso (2007), nos planteamos considerar con especial atención los grados de autonomía con los que operan los actores públicos en tanto acreedores del poder público delegado. La autonomía funcional con la que cuentan deberá ser observada en relación con los acuerdos tecnoburocráticos con los que funcione a los efectos de participar en el proceso de elaboración de la política. Si bien las interacciones están previstas como parte constitutiva de toda política pública, la autonomía es una variable de peso, sobre todo en relación con posibles efectos de captura del regulador en las distintas fases en las que participe. Los actores públicos —según estos autores— conforman muchas veces una coalición político administrativa compleja, cuya supeditación a la norma y a la estructura piramidal de gobierno muchas veces se resiente en el proceso. Distinguir y considerar la trazabilidad de las acciones de los actores públicos puede resultar una matriz de análisis importante para esta investigación. Los actores identificados27 para esta investigación dentro de la categoría de actores públicos son:

El Poder Ejecutivo, representado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM). Es responsable de diseñar e instrumentar las políticas del Gobierno referidas a los

27 _{Las definiciones de objetivos, misión y visión institucionales se tomaron de las páginas corporativas de cada} institución.

sectores industrial, energético, minero, telecomunicaciones, micro, pequeñas y medianas empresas, destinadas a la transformación y el fortalecimiento del aparato productivo nacional, de su matriz energética y del sistema de comunicaciones, para el desarrollo sustentable con justicia social, en el marco de la integración regional y la inserción en un mundo globalizado.

La Dirección Nacional de Telecomunicaciones (DINATEL). Conforma una dirección dentro

y con dependencia directa al MIEM y tiene entre sus competencias: realizar propuestas y asesorar al Poder Ejecutivo en la fijación de la política nacional de telecomunicaciones y sus instrumentos, tales como formulación de proyectos de ley y decretos en lo relacionado con el marco regulatorio del sector y, en general, en lo concerniente a la administración de recursos nacionales en materia de telecomunicaciones; instrumentar, coordinar y monitorear el cumplimiento de las políticas públicas aprobadas; diseñar políticas y planificar la gestión del espectro radioeléctrico; asesorar al Poder Ejecutivo en las políticas y criterios para el otorgamiento de licencias y autorizaciones de servicios de telecomunicaciones y comunicación audiovisual; dictaminar preceptivamente en procedimientos de concesión y autorización para prestar servicios de comunicación audiovisual y telecomunicaciones; asesorar al Poder Ejecutivo en lo concerniente a la administración de los recursos utilizados para el despliegue de tecnologías de información y comunicación; asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo en materia de acuerdos, convenios y tratados internacionales que incluyan aspectos relacionados con sus competencias; representar al Poder Ejecutivo en grupos de trabajo, comisiones y organismos nacionales e internacionales vinculados a las telecomunicaciones y comunicación audiovisual; coordinar con otros órganos de la administración pública y con los actores privados, a fin de lograr el cumplimiento de las políticas públicas y los objetivos estratégicos para el desarrollo del sector.

La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). Es un órgano

desconcentrado del Poder Ejecutivo al que le compete la regulación técnica, la fiscalización y el control de las actividades referidas a las telecomunicaciones, entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos y otros sistemas electromagnéticos y, asimismo, las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales. Las competencias referidas en anteriormente se cumplirán de conformidad con los objetivos y las políticas definidos por el Poder Ejecutivo, quien reglamentará los procedimientos a tales efectos. Puede presentar, por intermedio de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación

Audiovisual al Poder Ejecutivo para su aprobación, proyectos de reglamento y de pliego de bases y condiciones para la selección de las entidades autorizadas al uso de frecuencias radioeléctricas. Ejerce la supervisión técnica y operativa de las emisiones de radiodifusión y de televisión, cualesquiera fuere su modalidad. Cumplir toda otra tarea que le sea cometida por la ley o por el Poder Ejecutivo.

La URSEC está dirigida por una Comisión integrada por tres miembros designados por el

presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros. Cada miembro actuará durante seis años pudiendo ser designado nuevamente por igual período. El presidente de la URSEC

tendrá a cargo la representación del órgano. Sufrió algunas modificaciones en su marco normativo a partir de sucesivas leyes presupuestales —como hemos consignado más arriba— que determinaron su adscripción a funciones de índole técnica en aspectos de control de calidad y normativa, aunque, en los efectos, cuenta con capacidades instaladas mayores a la

DINATEL en aspectos técnicos y en dotación presupuestal.

La Administración Central de Telecomunicaciones (ANTEL). ANTEL fue creada el 25 de julio de 1974, por el decreto ley n.o _{14.235 que produce la creación de la Administración}

Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) como un servicio descentralizado integrante del dominio industrial y comercial del Estado, con el cometido principal de prestar los servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales; donde sus servicios son calificados como esenciales y monopólicos. El 3 de junio de 1980 el Poder Ejecutivo aprobaría el reglamento general de ANTEL por el decreto n.o _{310/980. El decreto ley}

n.o _{14.235 de creación de ANTEL expresa —entre sus cometidos en su artículo 3.}o_{— que le}

corresponde a la Administración Nacional de Telecomunicaciones el estudio, realización de obras, prestación de servicios y administración de las actividades que le son cometidas, así como el control de aquellas libradas a la actividad privada. Y en su artículo 4.o _{se expresa que}

le compete específicamente: prestar los servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales; controlar las empresas autorizadas para explotar servicios de telecomunicaciones; convenir provisoriamente con entidades extranjeras corresponsales los arreglos para el establecimiento de las telecomunicaciones necesarias, pudiendo ratificar dichos convenios una vez aprobados por el Poder Ejecutivo.

ANTEL es la empresa de mayor facturación entre todas las empresas públicas del estado uruguayo. Como ya se ha remarcado, se puede observar un juego de doble comparecencia de ANTEL en la escena del debate de esta política pública: por un lado, comparece bajo las

prerrogativas que le impone el decreto ley de creación y, por otro, como empresa pública en régimen de competencia privada en el mercado de la telefonía móvil, en régimen de exclusividad prestacional en datos y telefonía fija.

Ministerio de Educación y Cultura (MEC). El Ministerio de Educación y Cultura es el

responsable de la coordinación de la educación nacional; de la promoción del desarrollo cultural del país; de la preservación del patrimonio artístico, histórico y cultural de la nación; de la innovación, la ciencia y la tecnología y de la promoción y fortalecimiento de la vigencia de los derechos humanos. Además, es responsable del desarrollo del sistema multimedia de comunicación estatal y de impulsar el acceso digitalizado de toda la información a la población. También es responsable de la formulación y coordinación de políticas respecto de la defensa judicial de los intereses del Estado y de asegurar la información necesaria para la correcta aplicación del derecho.

Si bien quedó prácticamente afuera del diseño institucional en los períodos investigados, resulta un actor natural y con ascendencia formal sobre otros actores públicos. Participó