Legislaciones de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas tienen capacidad para emitir normas en lo que respecta a menores. Competencia que se infiere del reforma de la Ley reguladora de la competencia y el procedimiento de los juzgados de menores. La sentencia afirmaba que “las medidas no pueden poseer un mero carácter represivo, sino que han de dictarse en exclusivo interés del menor y estar orientadas a su efectiva reinserción…”.

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Prácticamente la totalidad de las Comunidades Autónomas han creado leyes relativas a la infancia, salvo Castilla León, Navarra y País Vasco. Aunque sí hallamos regulación específica con rango de Decreto en Castilla y León y Navarra, y mención a menores en la ley de servicios sociales en el País Vasco y Navarra.

Asturias, ley 1/1995 de 27 de enero de protección de menores (BOE núm. 94, de 20 de abril). Ceuta y Melilla, Decreto 416/1996 de 1 de marzo, por el que se crean comisiones de atención a la infancia de las ciudades de Ceuta y Melilla. Andalucía, ley 1/1998 de 20 de abril de los derechos y la Atención al menor (BOE núm. 150, de 24 de junio). Decreto 282/2002 de 12 de noviembre de Acogimiento familiar y adopción (BOJA núm. 135, de 19 de noviembre de 2002). Aragón, ley 12/2001 de 2 de julio de la infancia y la adolescencia (BOE núm. 189 de 8 de agosto). Canarias, ley 1/1997, de 7 de febrero de atención integral de los menores (BOE núm. 63, de 7 de febrero). Cantabria, Ley 7/1999 de 28 de abril, de protección de la infancia y la adolescencia (BOE núm. 127, de 28 de mayo). Castilla la Mancha, ley 3/1999 de 31 de marzo del menor (BOE núm. 124 de 25 de mayo). Castilla y León, Ley 14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección a la infancia en Castilla y León (BOCyL núm. 145, de 29 de julio). Decreto 57/1988 de 7 de abril por el que se dictan normas de protección de menores (BOCyL núm. 248, de 24 de diciembre). Cataluña, Ley 8/1995 de 27 de julio de atención y protección de los niños y adolescentes y de modificación de la ley 37/1991 de 30 de diciembre sobre medidas de protección de menores desamparados y de la adopción (BOE núm. 207de 30 de agosto). Extremadura, ley 4/1994 de 10 de noviembre de protección y atención de menores (BOE núm. 309, de 27 de diciembre). Galicia, Ley 3/1997 de 9 de junio, de la familia, la infancia y la adolescencia (BOE núm. 165, de 11 de junio). Islas Baleares, ley 7/1995 de 21 de marzo de guarda y protección de los menores desamparados (BOE núm. 43 de 8 de abril). La Rioja, ley 4/1998 de 18 de marzo, del menor (BOE núm. 79, de2 de abril). Comunidad de Madrid: Ley 6/1995 de 28 de marzo de garantías de los derechos de la infancia y la adolescencia (BOE núm. 183, de 2 de agosto) y Ley 8/2002 de 27 de noviembre, de Juventud de la Comunidad de Madrid (BOCM núm. 289, de 5 de diciembre). Murcia, Ley 31/ 1995, de 21 de marzo de la infancia (BOE núm. 131, de 2 de junio). Comunidad Foral de Navarra, Ley Foral 14/1983, sobre servicios sociales (BOE núm. 148, de 22 de junio). Decreto Foral 90/1986 de 25 de marzo sobre adopciones, acogimiento familiar y atención a menores (BON, núm. 44, de 7 de abril). País Vasco, Ley 6/1982, de 20 de mayo, de servicios sociales (BOE, núm. 218, de 12 de noviembre). Comunidad Valenciana, Ley 7/1994 de 5 de diciemb re, de la infancia (BOE núm. 21, de 25 de enero).

artículo 148.1.20 de la Constitución al establecer que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en asistencia social.

Básicamente, estas normas regulan los distintos procedimientos de protección del menor, como la situación de desamparo, la guarda, la tutela y la adopción, por lo que no vamos a tratar pormenorizadamente esta normativa ya que el núcleo temático de la misma en la mayoría de las ocasiones excede del tema objeto de nuestro estudio. No obstante, la mayoría de ellas establecen artículos que recogen con distintas fórmulas los derechos del menor, la definición del sujeto al que se aplica la ley y algunas de ellas se refieren a la capacidad del menor345.

En lo que respecta a la aparición de los derechos del menor en las legislaciones autonómicas, hay que precisar que el desarrollo de los derechos fundamentales se debe hacer mediante Ley Orgánica según establece el artículo 81.1 de la Constitución. Por lo que la inclusión de catálogos de derechos del menor que aparecen en algunas leyes autonómicas debe interpretarse como “reproducción” de los derechos establecidos en la LOPJM. Esta interpretación es recogida por Álvarez Vélez al afirmar que “estas leyes pueden “reproducir” los derechos reconocidos al menor en la LOPJM, pero ni limitar éstos, ni ampliarlos346. Asimismo, aunque las leyes autonómicas de infancia no pueden limitar ni ampliar los derechos incluidos en la LOPJM y se considere una reproducción de ésta, también pueden mencionar otros que, aunque no los recoja la LOPJM, sí aparezcan en la CDN y en la Constitución.

En conclusión, la legislación de las Comunidades Autónomas en materia de derechos de menores tiene como objeto primordial promocionar los mismos, lo cual se realiza atendiendo a diversas fórmulas, o haciendo una relación de derechos (con los comentarios realizados más arriba) o remitiendo a las normas “marco” sobre derechos de los menores, La Constitución, la CDN y la LOPJM.

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La referencia al derecho de libertad religiosa lo estudiaremos más adelante, vid. infra capítulo IV.

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Esta interpretación es recogida por Álvarez Vélez (2003), p. 154. La autora afirma que “estas leyes pueden “reproducir” los derechos reconocidos al menor en la LOPJM, pero ni limitar éstos, ni ampliarlos.

En mi opinión, esta última es la fórmula más adecuada para englobar todos los derechos sin margen a interpretaciones limitativas y claramente contrarias a derecho, como por ejemplo, otorgar más rango a un derecho simplemente porque aparezca en la ley autonómica o establecer distintos derechos o contenidos de los mismos según la Comunidad Autónoma en la que se resida. Por este motivo interpretamos que tanto una fórmula como la otra deben interpretarse como una “reproducción” de los derechos de los menores establecidos en la CE, la CDN y la LOPJM a efectos de promoción de los mismos.

Vamos a concretar tres aspectos de la normativa autonómica. Primero, el ámbito de aplicación personal, para observar las distintas formas de determinar la minoría de edad, bien por remisión a la CDN o estableciendo diversas franjas de edad. Segundo, el papel otorgado al “interés del menor” y tercero, la referencia a los derechos del menor y sus distintas fórmulas.

En primer lugar, el ámbito de aplicación personal se define en la mayoría de las normas autonómicas de manera similar a cómo se realiza por el artículo 1 de la Convención sobre los derechos del niño. Leyes que recogen casi textualmente este artículo son la ley 1/1997 de Canarias, artículo 2347, Ley 3/1999 de Castilla la Mancha, artículo 2348 y más claramente, el artículo 8 de la ley 5/1995 de solidaridad de Castilla la Mancha que incluso hace una referencia explícita a la Convención349, la Ley 3/1995 de Murcia, artículo 2350, la Ley 7/1994 de Valencia, artículo 1351 y la Ley 14/2002 de Castilla y León, artículos 1 y 2.

347_{La presente Ley es de aplicación a todos los menores de dieciocho}

años...salvo que los mismos hayan alcanzado la mayoría de edad en virtud de lo dispuesto en la ley que les sea aplicable”.

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“...serán de aplicación a los menores de edad...sin perjuicio de que resultara aplicable otra normativa por razón del origen o procedencia del menor...”.

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“Conforme a la Convención de los derechos del niño, y a los efectos de esta Ley, se entiende por menor toda persona que no ha alcanzado la mayoría de edad.”

350

“A los efectos de esta Ley...se entiende por infancia el período de la vida que abarca hasta los 18 años de edad”.

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“...Se entiende por niño y niña a los efectos de esta ley, todo menor de edad.”

Un aspecto a destacar de algunas leyes autonómicas dentro de su ámbito de aplicación personal es la clasificación de la minoría de edad en dos grupos: niños y adolescentes, determinando las edades que abarcan uno y otro. De estas leyes destacamos las dos de la Comunidad de Madrid, que regulan por un lado la infancia y la adolescencia (Ley 6/1995, artículo 2)352 y por otro lado, la juventud (Ley 8/2002, artículo 1)353 y Ley 8/1995 de Cataluña, artículo 2354.

Por otro lado, la legislación aragonesa sobre menores constituye un ejemplo clarificador sobre la regulación de los menores de edad y su capacidad. En principio, la Ley 12/2001 de la infancia y la adolescencia de Aragón establece en el artículo 2 que la ley es de aplicación para los menores de dieciocho años, independientemente de su situación legal, salvo que los mismos hayan alcanzado la mayoría de edad en virtud de la legislación civil aplicable. En este sentido, la Compilación del derecho civil aragonés recoge en el artículo 4 que “tendrán la consideración de mayores de edad los menores desde el momento en que contraen matrimonio ”355 y el artículo 5.3. afirma que “el mayor de catorce años, que con el beneplácito de sus padres o mediando justa causa, viva independiente de ellos, tendrá la libre administración de todos sus bienes”. Del texto de estos artículos se infiere el reconocimiento de la capacidad de obrar del menor por la ley aragonesa en estos supuestos, que como observamos en el artículo 5.3, se produce a los catorce años y no a los dieciséis como prevé la emancipación regulada en el Código civil. Asimismo, la Ley castellano leonesa (artículo 4) regula la capacidad del menor

352

“...se entiende por infancia, el período de la vida de las personas comprendido desde el nacimiento y la edad de doce años y por adolescencia, desde dicha edad hasta la mayoría establecida en el artículo 12 de la Constitución”.

353 _{“A los efectos de la presente Ley tendrán la consideración de jóvenes de}

la Comunidad de Madrid todas las personas de edades comprendidas entre los catorce y los treinta años.”

354

“...se entiende por “niño” toda persona menor de doce años y por “adolescente” toda persona con una edad comprendida entre los doce años y la mayoría de edad establecida por la ley”.

355

La Constitución en la D.A. segunda establece que “ La declaración de la mayoría de edad contenida en el artículo 12 de esta Constitución no perjudica las situaciones amparadas por los derechos forales en el ámbito del derecho privado.” Por otra parte, vid. notas 333 y 334 relativas a diversas opiniones sobre si al menor emancipado se le aplica las leyes de infancia.

estableciéndolo como principio rector de la misma356 junto a otros tales como el interés del menor, la eliminación de toda causa de discriminación y la integración familiar y social.

En segundo lugar, todas las leyes autonómicas establecen como principio rector el “interés del menor” al igual que la Convención sobre los derechos del niño (artículo 3) y la Ley Orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor (artículo 2). Cabe citar a modo de ejemplo la Ley 12/2001 aragonesa (artículo 3.3 a) ), la Ley 1/1995 de Asturias (artículo 2), la Ley 7/1995 de Baleares (artículo 4), la Ley 1/1997 de Canarias (artículo 4), de la Ley 8/1995 de Cataluña (artículo 3), la Ley 4/1994 de Extremadura (artículo 3), la Ley 6/1995 de la Comunidad de Madrid (artículos 1, 3, 4, 8, 10 y 48 i) ), la Ley 3/1995 de Murcia (artículo 4), la Ley 3/1999 de Castilla la Mancha (artículo 4 a) ) y la Ley 14/2002 de Castilla y León (artículo 4).

En tercer lugar, todas las legislaciones introducen en su articulado los derechos del menor con mayor o menor extensión, bien haciendo una relación de los derechos y/o mencionado el respeto a los derechos del menor recogidos por los documentos internacionales y la Constitución española. Citamos la Ley 1/1995 de Asturias (artículos 7 y 14), Ley 6/1995 de Baleares (artículo 10), Ley 1/1997 de Canarias (artículo 3), Ley 8/1995 de Cataluña (artículo 4), Ley 6/1995 de Madrid (artículos 1 y 3), Ley 3/1995 de Murcia (artículo 4), Ley 7/1994 de Valencia (artículo 3), Ley 12/2001 aragonesa (artículo 6) y la Ley 3/1999 de Castilla la Mancha (artículos 6 y 7), Ley 14/2002 de Castilla y León (artículos 1 y 13-28), siendo ésta última una de las leyes que regula más extensamente los derechos del menor.

Además de la remisión a la Constitución y a los documentos internacionales, fundamentalmente a la Convención de 1989, las leyes de las Comunidades Autónomas mencionan expresamente algunos derechos, entre los que encontramos en la mayoría de los textos el derecho a la libertad religiosa del menor, además de recoger expresamente como objetivo garantizar el ejercicio de los derechos al menor de edad, tal y como lo establece la Ley 6/1995 de la

356

“Reconocimiento de la capacidad del menor para participar activamente en la construcción de una sociedad más justa, solidaria y democrática, así como para conocer la realidad que vive, descubrir los problemas que más le afectan y aportar soluciones a los mismos”.

Comunidad de Madrid (artículos 1 y 3) 357, de la Ley 3/1995 de Murcia (artículos 5 y 6) 358, Ley 12/2001 de Aragón (artículos 7, 8 y 19) 359, la Ley 3/1999 de Castilla la Mancha (artículo 6) 360, la Ley 8/1995 Catalana (artículos 1 y 10)361 y la Ley 14/2002 de Castilla y León (artículo 9)362 .

2. LA CUESTIÓN DE LOS DEBERES DEL MENOR DE