La Ley de Educación Nacional y la EIB

En 2006, se promulga la Ley de Educación Nacional N° 26.20640, que instituye como modalidad de enseñanza la Educación Intercultural Bilingüe (EIB). Se trata de la primera vez, en la historia de la educación argentina, que se incluye esta modalidad en

la estructura del sistema educativo nacional, a fin de garantizar en todos los niveles del sistema educativo el cumplimento de los derechos constitucionales a recibir una educación de calidad que respete la cultura, la lengua y la identidad de los pueblos originarios. Así declara el Artículo 52:

La Educación Intercultural Bilingüe es la modalidad del sistema educativo de los niveles de Educación Inicial, Primaria y Secundaria que garantiza el derecho constitucional de los pueblos indígenas, conforme al art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional, a recibir una educación que contribuya a preservar y fortalecer sus pautas culturales, su lengua, su cosmovisión e identidad étnica; a desempeñarse activamente en un mundo multicultural y a mejorar su calidad de vida. Asimismo, la Educación Intercultural Bilingüe promueve un diálogo mutuamente enriquecedor de conocimientos y valores entre los pueblos indígenas y poblaciones étnica, lingüística y culturalmente diferentes, y propicia el reconocimiento y el respeto hacia tales diferencias.

Según la nueva ley, para favorecer el desarrollo de la EIB, el Estado es responsable de crear mecanismos de participación, garantizar la formación docente, impulsar la investigación, promover la planificación y propiciar la construcción de modelos y prácticas educativas específicas, tanto en el sistema educativo nacional, como en los sistemas educativos provinciales, incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires. Como afirma el Consejo Federal de Educación41, “la Modalidad de Educación Intercultural Bilingüe se plantea la oportunidad y el desafío de propiciar la instauración y/o la consolidación de la misma en cada uno de los sistemas educativos provinciales y de la ciudad de Buenos Aires, como así también de generar los mecanismos de participación y gestión que contribuyan a su articulación federal”.

No obstante, visitando la página web del Programa Nacional Mapa Educativo del Ministerio de Educación de Nación, según un relevamiento de 201042, en el Gran Buenos Aires no hay más de cuatro colegios donde se ha implementado la EIB, uno en Capital Federal y tres en tres distintos partidos del conurbano. Osvaldo Cipolloni, Coordinador Nacional de la Modalidad de EIB en el Ministerio de Educación de Nación, comenta:

Esta modalidad, con la forma de modalidad, se crea hace relativamente poco tiempo. En realidad, comienza a pensarse como modalidad en el 2009. La ley que cambia las reglas respecto a la manera de entender la política educativa en la Argentina es del 2006. El proceso de construcción de ese proyecto de ley ya también marca una diferencia de lo que después termina siendo la ley, o sea, la forma en que se construyó. Y después, la forma

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Como se puede leer en la página web del Ministerio de Educación de Nación, el Consejo Federal de Educación es el organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional para asegurar la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional.

de implementación, en el caso de la EIB, empezó un poco más tardíamente que otras creaciones de esa ley. Por eso, estimo que la creación del área y empezar a pensar sistemáticamente la modalidad fue en el año 2009, o sea, tres años después de la sanción de la ley y nos va a llevar algunos años más garantizar su implementación (Cipolloni, 22.07.15).

Entonces, según el Coordinador de la modalidad, el problema es que la ley es demasiado reciente para conseguir su total y efectiva implementación. Es más, la implementación de la EIB se enfrenta a una situación bastante compleja, debido a la autonomía que la Constitución otorga a las provincias:

Argentina no es un país unitario, es un país federal, por lo tanto hay 24 jurisdicciones y 24 Ministerios de Educación que administran las 47.000 escuelas que hay en el país. O sea, yo no puedo decidir lo que se hace en una escuela de una jurisdicción, si no que establezco algunos lineamientos, algunos marcos y algunos criterios generales, pero después es la jurisdicción la que los traduce en acciones pedagógicas específicas en la escuela. [...] Es que no todas las provincias, por ejemplo, adhieren a la ley nacional. [...] O sea, puede haber una provincia que diga que no está de acuerdo y entonces no lo hace, no lo implementa, porque en la Constitución del país la Argentina se constituye como país republicano, representativo y federal, por delegación de las provincias al Estado nacional. En realidad, son las provincias las que constituyen la Nación. O sea, las provincias son los estados que anteceden al Estado nacional y solo la Nación tiene atribuciones que le son concedidas por las provincias (Cipolloni, 22.07.15).

Esto quiere decir que, si la puesta en práctica de una ley como esta ya es complicada en un estado unitario, esta autonomía de poderes dificulta aún más su aplicación. Además, el hecho de que los gobiernos de Nación, Provincia y Ciudad puedan no coincidir en cuanto a línea política, crea otras dificultades. Relativamente a Provincia, el Coordinador nos cuenta que, a partir de 2007, año en que se sancionó la ley en la Provincia de Buenos Aires, se planteó una política de educación intercultural para toda la Provincia, pero, al terminar el mandato de cuatro años de ese gobierno, esa política se discontinuó y se generó un vacío. Con lo que respecta a la Ciudad, la situación es aún más problemática:

en la Ciudad de Buenos Aires la modalidad de Educación Intercultural Bilingüe como tal no existe. O sea, yo no tengo con quién hablar, no tienen mi interlocutor institucional, mi par, en la Ciudad de Buenos Aires. No hay ninguna coordinación de modalidad de Educación Intercultural Bilingüe. Cuando yo convoco una reunión federal viene una persona en representación del Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires que es la coordinadora del Área de Lenguas Extranjeras. No tiene nada que ver con el tema específicamente, pero el Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires decidió poner ahí ese tema. Así que se le transfieren algunos recursos anuales para llevar adelante acciones que tienen que ver con las políticas nacionales (Cipolloni, 22.07.15).

El Coordinador nos cuenta que las autoridades educativas de la Ciudad no intervienen mucho en este aspecto, sino que es el Consejo Educativo Autónomo de los Pueblos Indígenas (CEAPI)43 el que se está haciendo cargo de la difusión del tema en la Ciudad, proveyendo también material para los docentes:

Hace poco hubo un debate público por el proceso electoral y me parece que es una gestión que está muy marcada por un sello ideológico bastante de derecha, con una concepción muy liberal del Estado, el Estado mínimo. La educación ha tenido un descenso muy fuerte en la inversión pública, más bien hay un proceso de privatización [...]. Es realmente crítica la situación de la educación en la Ciudad de Buenos Aires (Cipolloni, 22.07.15).

El problema de la implementación de la EIB en la Ciudad de Buenos Aires parece deberse a la orientación política del Gobierno de la Ciudad, como confirma Ana Lía Rodríguez de la Secretaría de Derechos Humanos de Nación: “el escenario político atraviesa todas las instancias. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es uno de los principales y más grandes opositores de lo que es el gobierno nacional, en relación a fuerza política, sobre todo por la concepción muy diferente de cómo tiene que intervenir el Estado” (Rodríguez, 24.07.15). A lo largo de nuestra investigación hemos escuchado muchos otros testimonios acerca de la falta de implementación de la EIB en Capital Federal y en el conurbano de Buenos Aires, por parte de antropólogos, funcionarios del Ministerio de Educación de Nación, sindicatos, y hasta el delegado del Gobierno de la Provincia de Corrientes. Esto quiere decir que el problema no se centra solamente en la Provincia de Buenos Aires, sino que, a pesar de la mayor implementación en las otras provincias de Argentina, todavía falta mucho para una puesta en práctica concreta de la ley en relación a los pueblos originarios. A pesar de todo, “la implementación de programas o proyectos de Educación Intercultural Bilingüe, con todas sus limitaciones y deficiencias, viene a dar pasos en el reconocimiento de la multietnicidad y en la necesidad de desarrollar una educación que no sólo incorpore sino que también respete la diversidad de sujetos sociales y culturales en las escuelas del país” (Hirsch, Serrudo, 2010: 39).

Esto no significa que no haya habido un avance significativo desde 2006 hasta hoy, en realidad, se han obtenido muchos resultados, considerada la inmensidad del territorio argentino. Cipolloni nos cuenta que la Provincia de Buenos Aires tiene 16 millones de

43 _{Para más informaciones sobre la actividad del CEAPI para la implementación de la EIB:}

habitantes y, como dimensión del territorio, es como siete veces Italia, para dar una idea. Además, el 40% del sistema educativo nacional está en la Provincia de Buenos Aires y en toda Argentina hay unas 47.000 escuelas, cada una dependiente de su jurisdicción. Una dificultad adicional está representada por el hecho de que, en la Ciudad de Buenos Aires, más del 50% de la educación es privada y, además, en la Argentina el reconocimiento de la diversidad es una novedad, por eso la implementación de la EIB resulta tan compleja.

Por su parte, el Ministerio de Educación de Nación lleva a cabo anualmente un relevamiento de todas las escuelas donde se registra una presencia indígena, pero, no es fácil saber cuántos estudiantes indígenas hay en Argentina, porque el criterio utilizado normalmente es el del autorreconocimiento, que por varios motivos, no siempre es el más adecuado: “En la Provincia de Corrientes, por ejemplo, yo he hecho el experimento de preguntar cuántas escuelas tienen matrícula indígena y la respuesta que vuelve al año es 0. Yo cambio la pregunta, le digo a la Provincia de Corrientes, a las escuelas, que me digan cuántas escuelas tienen matrículas guaraníhablantes y la respuesta es 243 escuelas. De la pregunta, depende la respuesta” (Cipolloni, 22.07.15). Esto es solo un ejemplo, para que se entienda la dificultad que los Ministerios encuentran a la hora de establecer cuántos estudiantes indígenas tiene cada provincia. A pesar de todo, el Ministerio ha llevado a cabo muchas otras iniciativas, a través de 16 líneas de trabajo, cuarenta jornadas nacionales de consulta con representantes indígenas en todo el país, más de 50.000 becas a estudiantes indígenas y 14.000 becas para la formación docente44, elaboración de materiales, proyectos de alfabetización inicial en contextos bilingües y capacitación para parejas pedagógicas45, entre otras. Además del Ministerio de Educación de Nación, existen también otros lugares donde se llevan a cabo proyectos de educación intercultural, en particular, universidades, sindicatos y, en el caso del guaraní, regionales de instituciones paraguayas, es decir sedes oficiales de instituciones

44 _{“Cabe destacar que en Argentina, a diferencia de otros países de América Latina, la cuestión de la}

formación docente destinada a miembros de comunidades indígenas no ha sido previa a la incorporación de éstos a las escuelas. Por el contrario, los primeros procesos tuvieron lugar como un modo de paliar la enorme brecha comunicativa entre los maestros no indígenas, hablantes de español, y sus alumnos indígenas, cuyo dominio del castellano era precario y en ocasiones prácticamente inexistente” (Hirsch, Serrudo, 2010: 257).

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La pareja pedagógica es un dispositivo didáctico que implica el trabajo de dos o más docentes de modo simultáneo y/o alternado en el espacio áulico. En el caso de los pueblos indígenas, se trata de un docente no originario y de uno originario. Según Hirsch y Serrudo “la incorporación de un educador originario junto al maestro de grado vino a salvar una carencia insoslayable” (2010: 232).

situadas en Paraguay. Por ejemplo, Irene Beatriz Vázquez, Regente del Centro de Formación Profesional 14 (CPF14) de la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE), nos cuenta que la UTE tiene cursos de perfeccionamiento y actualización docentes, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, donde se aborda la cuestión de la interculturalidad:

Cuando trabajamos en los cursos, lo primero que hacemos es apelar a trabajar sobre nuestros orígenes, y ahí nos vamos encontrando con muchos elementos de los propios docentes que al principio no se reconocen. [...] ¿Cómo es posible que los docentes no tengamos una mirada diferente sobre nosotros mismos? Es importante para poder también acoger a los niños que provienen con tanta riqueza de las culturas originarias (Vázquez, 22.07.15).

Pero la UTE no es el único sindicato que trata estos temas:

La persona que me precedió en la regencia del CFP, que es el CFP14, trabajó muchísimo este tema, no solamente en UTE, sino que venía trabajándolo desde otra organización gremial que se llama CTERA, que es la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina, que enuclea a los sindicatos de base, es a nivel nacional. Desde ahí, desde CTERA, se trabajó mucho el tema de los pueblos originarios, realizando muchas cosas, incluso con la Universidad de Luján, y cursos de extensión, fundamentalmente (Vázquez, 22.07.15).

Como veremos, los cursos de extensión son otra herramienta, utilizada por las universidades, para insertar las lenguas originarias en la educación superior como cursos extracurriculares. No obstante, “si bien las experiencias en Argentina, en particular las más recientes, aluden a la EIB, en general éstas aún no se han desarrollado” (Hirsch, Serrudo, 2010: 22). Así que, con lo que respecta a la enseñanza bilingüe en la Argentina, Pérez Gras la define “una utopía del siglo XIX” (2010: 225). Según la autora, a un enfoque homogeneizador, donde la educación bilingüe era vista como una herramienta para la transición de la lengua materna al español, siguió un enfoque civilizador, que perduró hasta la primera mitad del siglo XX y que tenía como objetivo erradicar la barbarie del indio y del inmigrado. Solamente después de los golpes de estado hubo un enfoque pluralista, respetuoso de las diferencias entre sus ciudadanos, pero todavía faltan docentes preparados y textos escritos para una real implementación de la EIB:

Hay tres pasos fundamentales a seguir en el proceso de reconstrucción del frágil circuito que permitirá la supervivencia de las lenguas indígenas: la implementación concreta de la Educación Intercultural Bilingüe en los planes nacionales de educación y la asignación de los recursos financieros necesarios para ello; el desarrollo de políticas sociales de descentralización y de asistencia a los problemas particulares de cada región; y

finalmente, la formación de recursos humanos tanto indígenas como criollos que aseguren la circulación de las lenguas autóctonas dentro y fuera del ámbito escolar; y esté capacitados para crear el material didáctico necesario y adecuado (Pérez Gras, 2010: 237).

Coincidimos con la autora en que la propuesta de un modelo cultural mestizo representa la mejor alternativa para reemplazar el modelo dialéctico de identidad como opuesto al de alteridad, y que el resultado no impactaría solo en beneficio de las comunidades indígenas, sino de todos los sectores sociales: “Tomar conciencia de que la riqueza cultural está en la diversidad y en el constante diálogo respetuoso es la clave para poder avanzar hacia una educación bilingüe real, aunque nos siga pareciendo una utopía” (Pérez Gras, 2010: 238).