5. La identidad sobrevenida.
6.1. Sistemas latinoamericanos.
6.1.2. Los sistemas provinciales argentinos: ¿sistemas mixtos?
Conforme las características del Estado Federal Argentino, las provincias pueden establecer su propio sistema de control de constitucionalidad dentro de la jurisdicción local, en la medida que el conflicto se circunscriba
168 CSJN, ―Dromi, José R. s/ avocación en: Fontela, Moisés E. c. Estado Nacional‖
149
a la tensión entre normas locales y la Constitución Provincial, y siempre y cuando no se encuentre en juego una cuestión federal simple o compleja169.
Pero así como a nivel federal la República Argentina mantiene un sistema de control judicial difuso casi puro, es decir y como hemos destacado, es el único país latinoamericano que se ha sostenido en forma fiel el modelo norteamericano, a nivel estadual los sistemas locales, que han sufrido profundas reformas constitucionales en los años posteriores a la recuperación de la democracia acaecida en 1983, han diseñado sus propios sistemas, los cuales, en muchos casos, dejan en evidencia similitudes con el modelo de control de constitucionalidad kelseniano o europeo, otorgando en algunos casos efectos derogatorios erga omnes a la declaración de inconstitucionalidad dictada por el Superior Tribunal de Justicia local170,
pero sin apartarse de las características de judicial y concreto.
En síntesis, el derecho constitucional provincial de la República Argentina exhibe una clara tendencia a reconocer efecto expansivo a la declaración de inconstitucionalidad de una norma pronunciada por el Tribunal Superior de
169 Corte Suprema Argentina fallos 301:615; 301:624.
170―…esta tendencia no llega a sustituir el control a cargo del poder judicial por un
control en manos de un único Tribunal especial de constitucionalidad o Corte Constitucional, propio del sistema europeo. Por el contrario, el único vestigio en esta dirección incorporado por la Constitución de Tucumán de 1990, fue eliminado por la reforma constitucional de 2006, que suprimió al Tribunal Constitucional que nunca llegó a establecerse‖… ―…En efecto, la provincia de Tucumán en su reforma constitucional de 1990, previó la incorporación de un Tribunal Constitucional, un verdadero tribunal especial con facultades de control concentrado, abstracto, con sentencias de efectos erga omnes. Se diseñaba un sistema dual, por un lado, con control en el caso a cargo de los jueces con efectos limitados al caso y, simultáneamente, por el otro, un control abstracto a cargo del Tribunal Constitucional con alcance derogatorio‖, al respecto ver Díaz Ricci, Sergio, ―Panorama y evolución del control de constitucionalidad en los estados
provinciales de Argentina‖, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal
Constitucional N°. 11, enero-junio 2009, pp. 149-190 y ―El Tribunal Constitucional non nato de Tucumán. Una curiosidad argentina‖ en Revista Peruana de Derecho Público, Grijley, N° 3, 2006, Lima, pp. 87-110.
150
Justicia Provincial, bajo distintas condiciones según sean las características de aquellos sistemas de cada provincia que han optado por acercarse al modelo europeo.
Haciendo un paneo global de derecho constitucional provincial, cabe destacar que el mismo ha instituido a lo largo de los últimos años, distintos mecanismos para plantear el control de constitucionalidad ante los poderes judiciales locales. Estos son:
1) La vía incidental clásica que opera en cualquier proceso y que caracteriza al sistema judicial difuso, donde la decisión jurisdiccional sólo tiene efectos
inter partes, es de naturaleza declarativa, y posee efecto ex tunc; 2) El Hábeas corpus171;
3) El Amparo, que instituyó expresamente esta facultad judicial a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994 bajo la redacción del nuevo artículo 43, pero que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya había consagrado a partir del caso ―Outón‖172;
171 Algunas Constituciones provinciales han establecido en sus textos la facultad del
juez de declarar la inconstitucionalidad de la norma en el marco del hábeas corpus, ejemplo Salta (art. 88); Tucumán (art. 38); Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 15). Sin perjuicio de ello la ley nacional reglamentaria del instituto N°
23.098, de aplicación a todo el territorio nacional, establece esta facultad judicial
en el art. 6.
172 Fallos 267:215. Hasta 1983 ―el amparo había sido reconocido en la totalidad
de las veintidós provincias argentinas de entonces. En trece de ellas había alcanzado la jerarquía de garantía constitucional (por orden cronológico: Entre Ríos, Santiago del Estero, Santa Cruz, Formosa Chubut, Neuquén, Chaco, Río Negro, Misiones, La Pampa, Corrientes, Catamarca y Santa Fe), mientras que en las restantes nueve provincias el amparo —que al igual que la Nación, carecía de amarre constitucional— había sido regulado (a) a través de leyes especiales en seis provincias (Mendoza, San Luis, La Rioja, Salta, Buenos Aires y Córdoba) o (b) de sus Códigos procesales en las restantes tres provincias (Tucumán, Jujuy, San Juan). Desde 1983 hasta 1994 Se abre una nueva etapa con la democratización del país. Se dio impulso para que siete provincias promuevan la reforma de sus cartas constitucionales. Se trató de un período imbuido de una fuerte preocupación garantística de los derechos fundamentales, por lo que, naturalmente, el amparo iba a adquirir gran protagonismo recibiendo jerarquía constitucional en todas las provincias que acometieron la reforma de sus Constituciones‖‖… Son ocho
151
4) La Acción de Inconstitucionalidad, que cobrará impulso como mecanismo de control de constitucionalidad a partir de las reformas de las constituciones locales practicadas de 1983 en adelante173.
Este último mecanismo ha adquirido en las provincias un desarrollo propio a diferencia del orden nacional, abriéndose paso a partir de la recepción de la ―acción meramente declarativa‖ en los Códigos de Procedimientos Civiles y Comerciales locales dictados tomando como modelo el Código Nacional.
Sin perjuicio de lo expuesto, las reformas constitucionales locales posteriores a 1994 fueron quienes consagraron expresamente la acción directa de inconstitucionalidad en sus Constituciones, estando actualmente
Constituciones provinciales, todas posteriores a la reforma constitucional Nacional del 22 de agosto de 1994, que incorporaron expresamente dentro del amparo la posibilidad de que ―el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva‖. Así, por orden cronológico: Buenos Aires (13/09/199454), Chubut (11/10/199455), Chaco (27/10/199456), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (01/10/199657), Salta (07/04/199858), Santiago del Estero (25/11/200559), Tucumán (06/06/200660) y Corrientes (08/06/200761). Las restantes 15 provincias, si bien carecen de una cláusula expresa en este sentido … esto no impide que pueda llevarse por vía de amparo una cuestión de constitucionalidad a la decisión del juez. La provincia de Santa Fe contempla esta posibilidad de declarar la inconstitucionalidad en un amparo en su Ley de amparo 10.456/1990 (art. 3). Incluso la provincia de Mendoza, a pesar de carecer de una disposición constitucional para el amparo, en la ley regulatoria del proceso de amparo (Decreto Ley 2589/1975 modificado por ley 6504) establece que ―los jueces deberán declarar la inconstitucionalidad de la ley, decreto reglamento y ordenanza que sirve de fundamento al hecho, acto u omisión cuestionado‖ (art. 5), Díaz Ricci, Sergio, op. cit. p. 162/163.
173 El código Procesal Civil y Comercial de Santa Fe fue uno de los primeros
cuerpos en receptar los procesos declarativos en 1961. Luego el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en 1967 lo introdujo en su art. 322. Si bien de inicio la acción declarativa no fue prevista para articular cuestiones
constitucionales, la Corte Suprema terminó por aceptar que por vía del art. 322
pudiera articularse un planteo de constitucionalidad con propósitos declarativos con aptitud de poner fin a una situación de incertidumbre que pudiera producir un perjuicio o lesión actual. Para ampliar la temática de la acción declarativa de inconstitucionalidad ver Torricelli, Maximiliano, ―El sistema de control constitucional argentino. La acción declarativa de inconstitucionalidad como mecanismo de tutela‖, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2002.
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esta acción reconocida de modo expreso o implícito en dieciocho textos constitucionales174.
Inicialmente le dieron consagración constitucional a la acción de inconstitucionalidad las provincias de Neuquén (1957)175; Chaco (1957)176;
Río Negro (1957)177; y La Pampa (1960)178.
Pero así mientras que en Río Negro y La Pampa esta acción se entabla ante jueces de primera instancia, en el Chaco se interpone directamente ante el Tribunal Superior de Justicia en competencia originaria y exclusiva. Las Constituciones de Formosa de 1957 y la de Misiones de 1958 admitieron la acción directa de inconstitucionalidad pero no determinaron el tribunal competente, el que entonces pasó a ser indicado por el código procesal civil y comercial que atribuyó al Tribunal Superior la competencia originaria para entender en estas acciones.
Posteriormente, durante la primera ola de reformas a las constituciones provinciales, es decir las reformas producidas entre 1983, fecha de recuperación de la democracia en Argentina, y 1994 fecha en que se modifica la Constitución Nacional, otras provincias consagraron el instituto. La Rioja179; San Juan180; Jujuy181; Salta182; Córdoba183; San Luis184; y Tierra del
174La provincia de Buenos Aires fue pionera en establecer a través de una ley, una
acción declarativa de inconstitucionalidad introducida en su Código de Procedimiento en lo Civil y Comercial de 1906 (Ley 2958) aunque no contaba con una cláusula en su Constitución sobre el particular.
175 Constitución de Neuquén arts. 30, 167, 170 inc. a y 171 inc. a.
176 Constitución de Chaco arts. 9 y 170.
177 Constitución de Río Negro art. 137 y 138.
178 Constitución de La Pampa art. 7, 97 y 101.
179 Constitución de La Rioja arts. 9, 132, 141, 143 y 145.
180 Constitución de San Juan arts. 11, 208, 209 y 265.
181 Constitución de Jujuy arts. 164 y 165.
182 Constitución de Salta arts. 92 y 153.
183 Constitución de Córdoba art. 165.
153
Fuego185. Todas estas provincias dispusieron que la acción directa de
inconstitucionalidad se radicara en competencia originaria y exclusiva del Superior Tribunal de Justicia.
Finalmente, durante el segundo ciclo de reformas provinciales, acaecidas a partir de 1994 se sumaron las provincias de Buenos Aires186; Chubut187; la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires188; y Santiago del Estero, quienes
también regularon constitucionalmente el instituto asignando al Superior Tribunal la competencia originaria y exclusiva de esta acción.
En algunas provincias donde la acción directa de inconstitucionalidad procede ante el Tribunal Superior, el procedimiento se encuentra regulado en un proceso especial dentro del Código Procesal Civil y Comercial189. En
Córdoba, Chaco, San Juan y Chubut no se ha previsto un procedimiento propio sea en una ley especial o en el propio Código Procesal, por tanto sólo puede canalizarse a través de la acción meramente declarativa prevista con carácter general en su Código Procesal Civil y Comercial, a similitud del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
185 Constitución de tierra del Fuego arts. 54, 157, 158 y 159.
186 Constitución de Buenos Aires arts. 57 y 161.
187 Constitución de Chubut arts. 175 y 179.
188 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires art. 113.
189 Buenos Aires Código Procesal Civil y Comercial arts. 683-688; La Rioja Código
procesal Civil y Comercial arts. 386 a 389; Salta Código procesal Civil y Comercial arts. 704-707; Tierra del Fuego Código procesal Civil y Comercial arts. 315-318; Formosa Código procesal Civil y Comercial arts. 683-688; Misiones Código procesal Civil y Comercial arts. 785-792; y San Luis Código procesal Civil y Comercial arts. 812-824. La provincia de Río Negro reduce la competencia originaria del Tribunal Superior para los casos de acciones ―sin lesión actual‖, en los otros casos la demanda es por ante el juez de primera instancia. Para dicha acción ―sin lesión actual‖ ante el Tribunal Superior de Justicia el Código Procesal Civil y Comercial lo regula en sus arts. 793/799. Santiago del Estero adoptó en el 2005 el modelo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, regulando el proceso el Código Procesal Civil y Comercial en los arts. 807/811.
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Las provincias de Tucumán, Entre Ríos y Mendoza no han previsto de manera expresa en sus Constituciones la acción de inconstitucionalidad, pero la han establecido a través de leyes especiales o en su Código Procesal, sea como atribución exclusiva del Tribunal Superior de Justicia (Entre Ríos) o a cargo de los jueces de primera instancia (Tucumán y Mendoza).
Corrientes, Santa Fe, Santa Cruz y Catamarca (al igual que la Nación) no tienen reconocida la acción de inconstitucionalidad en sus constituciones ni en su legislación procesal. Esto no significa que en dichas jurisdicciones no exista la posibilidad de interponer una acción de Inconstitucionalidad, la que podrá canalizarse como una acción meramente declarativa contemplada en sus respectivos Códigos Procesales locales, que reproducen una cláusula análoga al art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Ahora bien, como hemos anticipado al inicio de este punto, algunos sistemas locales argentinos de control de constitucionalidad se han acercado al modelo europeo concentrado que se edificara a partir de las ideas de Hans Kelsen, al atribuir a las sentencias de inconstitucionalidad pronunciadas por el Tribunal Superior de la Provincia un efecto expansivo
erga omnes, situándose, en alguna medida, en paralelo con las facultades
que poseen los Tribunales Constitucionales en toda Europa y en algunos países de Latinoamérica. Aclaramos que estos efectos expansivos de las sentencias, pueden emerger de cualquiera de las cuatro vías de control de constitucionalidad que hemos enumerado como presentes dentro de los sistemas locales de control de constitucionalidad.
Once constituciones provinciales se ocupan del tema. Neuquén, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Santiago del Estero sólo confieren efecto general a aquellas sentencias de inconstitucionalidad dictadas por el
155
Tribunal Superior en los casos de acciones de inconstitucionalidad entabladas directamente ante dicho Tribunal. En los casos en que el Tribunal Superior resuelve por vía de apelación (acción ordinaria, amparo, habeas corpus, acción meramente declarativa iniciadas ante juez de primera instancia) tales sentencias carecen de efectos expansivos y siguen la regla general del efecto inter partes.
Las siete provincias restantes – Formosa, La Rioja, San Juan, Río Negro, Tierra del Fuego, Chubut y Jujuy - atribuyen alcance general, con distinta intensidad, a cualquier sentencia de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal Superior de Justicia, sea que haya conocido por vía directa de una acción de inconstitucionalidad o por vía de apelación en cualquier proceso iniciado ante un juez de primera instancia donde se planteó incidentalmente una cuestión constitucional.
Por ejemplo, Formosa190, La Rioja191 y San Juan192 confieren valor de
interpretación obligatoria para los tribunales inferiores la sentencia de inconstitucionalidad dictada por el Tribunal Superior de Justicia. Es decir, se obliga a jueces y tribunales inferiores a someterse a la interpretación constitucional fijada por el máximo tribunal local, como forma de unificar la jurisprudencia constitucional y garantizar el principio de la seguridad jurídica.
190 Constitución de Formosa, art. 174: ―La interpretación que el Superior Tribunal
haga de esta Constitución… es obligatoria para jueces y tribunales inferiores‖.
191 Constitución de La Rioja art. 143: ―La interpretación que efectúe el Tribunal
Superior
en sus pronunciamientos sobre el texto de esta Constitución… es de aplicación obligatoria para los tribunales inferiores‖.
192 Constitución de San Juan art. 209: ―La interpretación que haga la Corte de
Justicia en
sus pronunciamientos plenarios sobre el texto de esta Constitución… es de aplicación obligatoria por todos los tribunales inferiores‖.
156
Por otra parte, las provincias de Río Negro193, Tierra del Fuego194 y
Chubut195 exigen el dictado de dos o tres sentencias análogas por el
Tribunal Superior de Justicia para llegar a afectar la ―vigencia‖ de la norma legal tachada de inconstitucional. ―Es decir, que una sola sentencia no basta para hacer perder la vigencia de la norma declarada inconstitucional sino que es necesaria la acumulación de dos o tres sentencias consecutivas para conseguir ese efecto. En lugar de decir que la norma no es válida, evita pronunciarse sobre esta cuestión y aplica el efecto anulatorio sobre la vigencia de la norma. Esto, como vimos más arriba, no se condice con la recta doctrina de la inconstitucionalidad (declarativa, efecto ex tunc) porque al separar validez de vigencia, el efecto sería ex nunc es decir, a partir de la tercera (o segunda consecutiva) sentencia de inconstitucionalidad del Tribunal Superior, por tanto, ésta última tendría naturaleza constitutiva‖196.
193 Constitución de Río Negro art. 208: ―Cuando el Superior Tribunal de Justicia,
en juicio
contencioso, declara por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad de un
precepto materia de litigio contenido en una norma provincial o municipal puede, en resolución expresa dictada por separado, declarar abrogada la vigencia de la norma inconstitucional que deja de ser obligatoria a partir de su publicación oficial. Si la regla en cuestión fuere una ley, el Superior Tribunal de Justicia debe dirigirse a la Legislatura a fin de que proceda a eliminar su oposición con la norma superior. Se produce la derogación automática de no adoptarse aquella decisión en el término de seis meses de recibida la comunicación del Superior Tribunal de Justicia quien ordena la publicación del fallo‖.
194 Constitución de tierra del Fuego art. 159: ―Cuando el Superior Tribunal de
Justicia
declare por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad de una norma jurídica materia de litigio, podrá resolver la suspensión de su vigencia en pronunciamiento expreso dictado por separado, el que será notificado en forma fehaciente a la autoridad que la dictara y dado a conocer en el diario de publicaciones legales dentro de los cinco días de emitido‖.
195 Constitución de Chubut art. 175: ―Cuando el STJ declara por dos veces
consecutivas o
tres alternadas la inconstitucionalidad de un norma legal, ésta deja de tener vigencia a partir del día siguiente a la publicación oficial de la sentencia definitiva‖.
157
Asimismo, Chubut establece que la norma tachada de inconstitucionalidad deja de tener vigencia al día siguiente de su publicación oficial, siendo la primera provincia en otorgar efecto derogatorio propio de un Tribunal Constitucional a las sentencias de inconstitucionalidad pronunciadas por el máximo Tribunal local. Exige que haya dos pronunciamientos consecutivos o tres alternados del Tribunal Superior.
Algunas constituciones, influenciadas por los argumentos de la doctrina contra mayoritaria que revisaremos en capítulos siguientes, cuando la norma impugnada es una ley mantienen un acto de deferencia hacia el Poder Legislativo. Así, Río Negro condiciona la pérdida de vigencia de la ley a que el Tribunal Superior comunique a la Legislatura las tres sentencias unánimes. La Legislatura dispone de seis meses para derogar o modificar la norma inconstitucional. Pasado este término la sanción se agrava pues se habla directamente de ―derogación‖.
Es decir, que la pérdida de obligatoriedad de la norma queda suspendida por seis meses, dentro de los cual la Legislatura puede derogar o adaptar la norma en cuestión. Si ello no ocurre se produce una ―derogación automática‖ de la norma impugnada197.
Lo mismo sucede con la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que establece que cuando la norma declarada inconstitucional por el Tribunal Superior es una ley, el efecto expansivo se suspende por tres meses, dentro de dicho plazo la Legislatura puede ratificar el valor general de la norma por tanto, en caso de ratificación legislativa expresa, ésta
197 El artículo 9 de la Constitución del Chaco dispone la ―caducidad‖ de norma
declarada inconstitucional. ―La inconstitucionalidad declarada por el STJ produce la caducidad de la ley, ordenanza o disposición en la parte afectada por aquella declaración‖.
158
opera reduciendo el efecto derogatorio de la sentencia al caso concreto, impidiendo que la norma legal pierda vigencia (anula el efecto expansivo de la decisión judicial).
La Provincia de Jujuy por la ley reglamentaria de la acción y el recurso de inconstitucionalidad198 en forma muy confusa dispone que ―Declarada (por
el Tribunal Superior) la inconstitucionalidad, la norma cuestionada no
podrá volver a ser aplicada, si se tratare de una disposición de carácter
general, salvo que la inconstitucionalidad no proviniera de una norma sino de su errónea interpretación‖, sin aclarar quién no podrá aplicar la norma inconstitucional.
Finalmente, y conforme anticipamos, en Neuquén199, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires200 y la provincia de Santiago del Estero201, se atribuye el
198Ley 4346/89.
199 Constitución de Neuquén art. 16: ―La inconstitucionalidad declarada por el
Tribunal Superior de Justicia en ejercicio de su jurisdicción originaria produce la caducidad de la ley, ordenanza, decreto u orden en la parte afectada por aquella declaración‖. Una ley especial, N° 2130, regula el procedimiento por ante el Tribunal.
200El artículo 113 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionado
en 1996, establece: ―Es competencia del Tribunal Superior de Justicia conocer:.. 2. Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas contra la validez de leyes,