Y en el quinto completaba que: “
La administración, de oficio o a
instancia de las comunidades autónomas (…) iniciará los expedientes
(…) requiriendo, cuando haya lugar, a los interesados para que
presenten un plan de explotación y mejora con sujeción a las líneas
generales que se les señalen”.
Si bien es clara la posibilidad de utilizar la ley para establecer la obligatoriedad de llevar a cabo mejoras en las explotaciones agrarias, en la doctrina se ha cuestionado si la norma que las regule puede ser
de naturaleza reglamentaria. La expresión utilizada en el reiterado artículo 19 LAR/2003 es la de “disposición legal”, por lo que parece clara la solución sobre todo teniendo en cuenta que las normas que pueden imponer las mejoras van a afectar necesariamente al derecho de propiedad (art. 33 CE), y al principio de la libertad de empresa (art. 38 CE) cuyo ejercicio solo puede regularse por ley que deberá en todo caso respetar su contenido esencial según la reserva prevista
expresamente en el artículo 53.1 de nuestra Carta Magna309. En efecto,
cualquier regulación que obligue al arrendador a mejorar va a suponer una limitación de su derecho de propiedad, si es propietario, y en todo caso de su derecho a la libertad de empresa. Sobre esta base, algunos autores consideran que la referencia a la ley debe interpretarse ampliamente y por tanto que por ley se debe entender cualquier
norma con carácter general independientemente de su rango310. Por mi
parte, pienso que esta interpretación extensiva no se acomoda a la reserva de ley contenida en la Constitución; no procede ampliar la posibilidad de establecer mejoras obligatorias a normas de cualquier rango sino solamente a las leyes y a las normas reglamentarias que las desarrollen cuando aquellas reclamen ese desarrollo reglamentario, como tiene establecido el Tribunal Constitucional.
En efecto, en su Sentencia 37/1987 de 26 de marzo prohíbe toda operación de deslegalización de la materia mediante el uso de reglamentos independientes o extra legem; si bien reconoce el Tribunal que dicha reserva de ley no es absoluta y admite la colaboración del poder normativo de la Administración cuando así lo reclamen las propias leyes311. La doctrina se ha pronunciado a favor de esta postura312.
309
MONTES RODRÍGUEZ Mª PILAR., Comentarios a la Ley de Arrendamientos Rústicos… cit. pg. 351.
310 VATTIER FUENZALIDA C., “Gastos y mejoras en el arrendamiento rústico…” cit. pg. 80: “En cuanto a la ley, se ha hecho notar acertadamente que engloba toda norma general, de cualquier rango emanada lo mismo del Estado que de las Comunidades Autónomas, dentro de su respectiva competencia funcional y territorial”.
311 STC 37/1987 de 26 de marzo: (FJ. 3º) “… cuestión distinta es la que se refiere a la
infracción de la reserva de ley, que los recurrentes apoyan en el art. 53.1 de la Constitución. Resulta, sin embargo, evidente que el artículo 33.2 de la propia Constitución flexibiliza la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su función social que debe ciertamente regularse por la Ley, pero también por la
En la actualidad son escasas las normas que establecen mejoras obligatorias; ejemplo de ello son la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973, que fue parcialmente derogada por la Ley de Modernización de las Explotaciones Agrarias de 1995, y principalmente la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables de 1979 según la cual la Administración Publica puede obligar a los propietarios a realizar un plan de mejoras en aquellas fincas que llevan dos años sin explotarse, o aquellas que de modo manifiesto no aprovechen correctamente los medios o recursos disponibles como consecuencia de obras construidas o auxiliadas por el Estado u otros entes públicos, o aquellas en las que deban realizarse las intensificaciones de cultivos o aprovechamientos que, atendiendo al interés nacional, sean necesarias para incrementar adecuadamente el empleo, en función de las condiciones objetivas de la explotación. No obstante dicha normativa en la actualidad se encuentra totalmente superada y aunque no está formalmente derogada, no se está
aplicando313; incluso cabría argumentar que existe una derogación
tácita por parte del Derecho de la PAC, de inspiración claramente antiproductivista314, muy contraria a la orientación marcada en las leyes de referencia, cuya finalidad era fomentar el crecimiento de la producción agraria.
En el contexto de la normativa de la Unión Europea algunos autores han visto supuestos de mejoras obligatorias como la mejora de las estructuras agrarias, la mejora del ganado de ciertas razas, la mejora
Administración «de acuerdo con las leyes» cuando estas reclamen la colaboración reglamentaria de aquella”.
312 DÍEZ PICAZO J.L. “Algunas reflexiones sobre el derecho de propiedad privada en la Constitución”, en Estudios sobre la Constitución española, Homenaje al profesor Eduardo
García de Enterría, T. II, Cívitas, 1991, pg. 1265; MONTES RODRÍGUEZ Mª PILAR., Comentarios a la Ley de Arrendamientos Rústicos… cit. pg. 351: “… es verdad que el artículo
53 de la Constitución solo incluye en la reserva de ley el «ejercicio» del derecho. Sin embargo no es difícil establecer un íntimo enlace entre ejercicio y contenido del derecho para sacar la conclusión de que solo se regula el ejercicio estableciendo previamente un contenido. Por su parte el art. 33, al aludir a la delimitación del contenido de la propiedad que se realiza en atención a su función social, dice simplemente que esta delimitación del contenido se lleva a cabo «de acuerdo con las leyes». La conexión entre los dos preceptos parece poner de relieve que no se trata de una reservar de ley absoluta”.
313
VIEIRA JIMÉNEZ-ONTIVEROS., Comentarios a la Ley 49/2003 de Arrendamientos
Rústicos… cit. pg. 167.
de superficies forestales o la mejora medioambiental315, si bien la
mayoría de las mejoras establecidas a nivel comunitario son mejoras que denominábamos fomentadas cuya realización es favorecida por los poderes públicos a través de incentivos o medidas de fomento como catalogaciones y estímulos económicos como subvenciones,
exenciones fiscales, préstamos subvencionados etc.316. En la actualidad
y principalmente a partir del Reglamento CE nº796/2004 de la Comisión, de 21 de Abril, la normativa europea sigue lo que algunos
autores han denominado
“técnicas contractuales de administración
”según las cuales, la coactividad de las reglas discurre por el cauce del condicionamiento de las ayudas; sistema este que tampoco puede caer bajo el concepto de mejora obligatoria puesto que el agricultor tiene la opción de no mejorar.
En la normativa autonómica sí existen más normas en las que aparecen este tipo de mejoras obligatorias como la Ley 8/84 de 3 de julio de Reforma Agraria Andaluza, las Leyes de concentración parcelaria de Cantabria (Ley 4/1990, de 23 de marzo) y de Castilla y León (Ley 14/1990 de 28 de noviembre); las Leyes 1/1986 de 2 de mayo de Dehesas y 3/1987 de la Tierras de Regadío, ambas de Extremadura; la Ley 6/1991, de 25 de abril, de Patrimonio Agrario de la Comunidad Aragonesa; o la Ley del Principado de Asturias 4/1989
de 21 de julio de Ordenación Agraria y Desarrollo Agrario317.
En el caso de que la norma de carácter legal obligue a la realización de una mejora extraordinaria o que implique una transformación del destino de la finca, se plantea la doctrina si también es necesario el acuerdo expreso que el apartado segundo del artículo 8.2 LAR/2003 exige entre el arrendador y el arrendatario cuando la mejora nace de la iniciativa de este. En mi
315 MARTÍNEZ HENS H., “Las mejoras en el arrendamiento rústico…” cit. pg. 11. 316
Este sistema que se introdujo con el Reglamento CEE 797/1985 de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias que en España se concretó en el Real Decreto 808/1987 de 19 de Junio y en la Orden Ministerial de 1 de Octubre de 1988 y se ha continuado en los distintos Reglamentos que se han ido sucediendo en la PAC para el fomento de la mejora de las explotaciones agrícolas.
317 MONTES RODRÍGUEZ Mª PILAR, Comentarios a la Ley de Arrendamientos Rústicos… cit. pg. 352.
opinión no es necesario que se produzca dicho acuerdo; las mejoras habrán de llevarse a cabo pues nacen de unas fuentes superiores en rango al contrato de arrendamiento y ajenas a él; tanto el arrendador como el arrendatario tendrán que someterse a lo que dicten las disposiciones legales, e igualmente ocurrirá cuando la mejora extraordinaria tenga su origen en una resolución judicial o
administrativa o un acuerdo firme de una comunidad de regantes318.
Por último, las consecuencias del incumplimiento de este tipo de obligaciones no se prevén en la LAR/2003, como tampoco se hacía en las anteriores normas especiales de arrendamientos, dejándose dicha cuestión a las normas que las establezcan319.
1.3 Las mejoras impuestas por resolución judicial o administrativa firmes.
Ya en la LAR/1980, la doctrina vio como la alusión a las resoluciones judiciales o administrativas era improcedente puesto que
las mismas no hacían sino dar efectividad a un mandato legal previo320
y bajo la nueva LAR/2003 se siguen produciendo comentarios de
idéntica naturaleza321. Al respecto comparto dicha opinión puesto que
318
En contra, la opinión de TORRELLES TORREA E., Comentarios prácticos a la nueva Ley
de Arrendamientos Rústicos… cit. pg. 344: “No hay que olvidar al respecto que es posible que
la Ley al imponer una obra, mejora o inversión, genere una «mejora extraordinaria». En estos casos, el artículo 8.1 de la LAR exige, además del cumplimiento de una disposición legal o reglamentaria, un acuerdo entre las partes… Por tanto si fruto de la obra, mejora o inversión, se transforma la finca repercutiendo en un incremento de producción y, además, con ello se está ante una mejora extraordinaria, deberá contarse con el acuerdo expreso de ambas partes para llevarlas a cabo”.
319
Para algunos autores sería deseable que la Ley de Arrendamientos previera las consecuencias que se derivarían de un incumplimiento de la obligación legal de mejorar. Así VATTIER FUENZALIDA C., “Gastos y mejoras en el arrendamiento rústico…” cit. pg. 80: “… por eso se advierte en la Ley un importante vacío al no regular de forma expresa las consecuencias que se derivan del cumplimiento o del incumplimiento de la obligación de realizarlas (refiriéndose a las mejoras impuestas por la ley)”.
320 MARTÍNEZ VALENCIA J., Comentario de la Ley de Arrendamientos Rústicos… cit. pg. 242.
321
COBACHO GÓMEZ J.A., Ley de Arrendamientos Rústicos. Comentarios Doctrinales y
Formularios Prácticos. … cit. pg. 581: “A la vista de todo lo que acaba de señalarse puede
la obligatoriedad de estas mejoras proviene de las normas que estén aplicando, debe existir una norma precedente que imponga la mejora, cuyo cumplimiento se exigirá posteriormente mediante la resolución de la Administración o de los Tribunales de Justicia. Es por ello que hubiera sido suficiente la alusión que se hace en primer lugar a