De 2000 a 2011: La nueva estrategia de cooperación y participación

Como resultado de los cuestionamientos y críticas de la efectividad de la ayuda internacional a los países en desarrollo, como se ha comentado anteriormente, se inició un proceso de cambio del modelo de asistencia y cooperación. Organizado por el Comité de Asistencia al Desarrollo, fue elaborado y publicado en 1996 el documento Shaping the 21st

Century que introducía un nuevo abordaje para la ayuda internacional. Según De Renzio y

Mulley (2006), “el propósito principal del documento era volver a declarar la nueva situación de la ayuda internacional, centrándola en objetivos fundamentales, compartidos y fáciles de entender, en lugar de cuestionables reformas políticas vinculadas a ajustes estructurales”288

. Para los autores el documento fue un cambio de paradigma de la ayuda internacional, con cambios conceptuales y también de lenguaje, y se constituyó en el marco de una serie de iniciativas y eventos posteriores289.

Así, con el objetivo de aumentar el papel y la efectividad de la asistencia al desarrollo, se definió como necesario la construcción de relaciones entre donantes y países beneficiarios, con responsabilidades y compromisos compartidos. En particular, los donantes deberían enfocar sus esfuerzos en países de bajo ingreso, apoyando al gobierno local y evitando la proliferación desordenada de proyectos, estableciendo un abordaje basado en programas que fuesen desarrollados localmente (De Renzio y Mulley, 2006). Una serie de actividades y encuentros internacionales se realizaron con el objetivo de discutir sobre el “nuevo modelo de asistencia al desarrollo”. En 1998, por ejemplo, fue formado un grupo llamado “Task Force” en el que participaron organizaciones multilaterales y agencias bilaterales de 16 países diferentes y que tenían como objetivo coordinar y organizar los principios básicos de una nueva forma de trabajar de la comunidad internacional (De Renzio y Mulley, 2006).

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De Renzio y Mulley, 2006:3.

289 _{En los documentos oficiales que orientaban la ayuda internacional De Renzio y Mulley (2006) apuntan el cambio de}

En concordancia con este movimiento, en enero de 1999, el Banco Mundial publicó el documento Comprehensive Development Framework, que establecía su nueva forma de cooperación, basada en la colaboración con los gobiernos de los países receptores, reconociendo la importancia de los mismos, así como reconociendo la importancia y la contribución de diferentes actores, incluyendo los propios donantes, el sector privado y la sociedad civil. Al final de este mismo año, los consejos de administración del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional aprobaron un programa para coordinar el perdón de la deuda externa para los países altamente endeudados (Highly Indebted Poor Countries – HIPCs). Este programa relacionaba el perdón de la deuda con la reducción de la pobreza y una de las exigencias para esto era la elaboración de un Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), es decir, para el perdón de la deuda externa los países beneficiarios del programa deberían elaborar un plan con acciones específicas para la reducción de la pobreza. Para Lazarus (2008), “la iniciativa PRSP es una estratégica respuesta del Banco Mundial y del FMI a sus propias frustraciones con las condiciones y medidas para asegurar los programas de ajustes estructurales implementados a finales de los años 80 e inicio de los 90”290

. Además, según el autor, este “movimiento” de las Instituciones Financieras Internacionales también buscaba tranquilizar las protestas tanto en los países ricos como en los países pobres relacionados con los efectos de las reformas de ajustes estructurales.

Según De Renzio y Mulley (2006), rápidamente estos planes, los PRSPs, se convirtieron “en canales para operativizar algunos de los principios básicos que fundamentaban el nuevo modelo de cooperación al desarrollo en discusión” no solo para el BM y el FMI sino también para otros donantes bilaterales291. El hecho de que los planes fuesen un requerimiento para acceder al “perdón de la deuda” fue un incentivo para que diversos países entrasen en el proceso de su elaboración. Entre las diversas reglas que constituían la iniciativa para el perdón de la deuda externa de los países altamente endeudados, particularmente en relación a los PRSPs, las Instituciones Financieras Internacionales definieron cinco principios clave para estos planes, éstos son: 1) que fuesen coordinados y elaborados por el propio gobierno, promoviendo “ownership”; 2) que fuesen orientados para resultados y enfocasen beneficios para los pobres; 3) que reconociesen la pobreza como multidimensional; 4) que fuesen elaborados de forma participativa; y, 5) fuesen basados en una perspectiva de largo plazo para la reducción de la pobreza.

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Específicamente sobre el principio de la participación, para Kamruzzaman (2009), la expectativa era que la inclusión de la sociedad civil en la formulación e implementación de los PRSPs promoviese un sentido de apropiación del Plan, de que había sido producido internamente, por los diferentes actores locales, y no por la comunidad internacional. En el “sourcebook” sobre los PRSPs publicado por el Banco Mundial se afirma que la participación puede “ayudar a que los países se apropien del Plan, y lo haga más equitativo y representativo de diversos intereses, aumente la transparencia del proceso de formulación y vuelva la estrategia más sostenible”292. No obstante, para Kamruzzaman (2009), crítico a la condición de participación en los PRSPs, el Banco Mundial y el FMI condicionaron la aprobación del Plan a un proceso participativo aceptable sin la especificación de lo que consistía un proceso participativo aceptable.

Mozambique al final de la década de 1990, a pesar de ser estable políticamente y de haber presentado un período de crecimiento económico, era uno de los países más pobres del mundo y estaba altamente endeudado. Debido a la extrema situación del país y el “éxito” de su proceso de transición a la democracia, Mozambique fue uno de los países integrantes de la primera generación de los Planes de Reducción de la Pobreza. El gobierno mozambiqueño tuvo su primer PRSP, llamado en el país de Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza (PARPA), aprobado en el año 2000. En realidad el gobierno de Mozambique había preparado un Plan para la reducción de la pobreza en 1999 que fue revisado para estar de acuerdo con los requerimientos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial para ser aceptado como el primer PRSP. Además de esta versión, considerada un PARPA interino, Mozambique elaboró tres versiones del Plan: el PARPA I 2001-2005, el PARPA II 2006-2009 y el PARP 2011-2014.

A pesar de la condicionalidad de la participación para la elaboración del Plan, como se analizará en el próximo apartado, las dos primeras versiones (interino y PARPA I) fueron elaboradas sin la puesta en marcha de un proceso participativo con la inclusión de actores de la sociedad civil. La evaluación del proceso de formulación del PARPA I y del PARPA II realizada por la AFRODAD (African Forum and Network on Debt and Development), por ejemplo, llama la atención que en el primer documento se utiliza el término “consulta” y no “participación”, como en el caso del PARPA II. La diferencia en la elaboración de los Planes será analizada posteriormente, pero es importante resaltar que la condición de participación y

la creación de mecanismos para el carácter de las organizaciones de la sociedad civil fueron realizados para la elaboración del PARPA II, una vez que críticas internacionales fueron realizadas a respecto del proceso de elaboración del PARPA I.

El nuevo abordaje de las agencias de cooperación, con su nuevo modelo de apoyo al desarrollo, tuvo influencia en los temas tratados, trabajo y actividades de las organizaciones de la sociedad civil mozambiqueña. Como se ha mencionado anteriormente, el Grupo Moçambicano da Dívida (GMD), por ejemplo, fue creado en 1996 con el objetivo de acompañar el proceso de perdón de la deuda y las condicionalidades impuestas al país. El GMD, según Negrão, fue el punto de encuentro entre activistas sociales e intelectuales mozambiqueños y representó una novedad para la sociedad civil del país. Sobre el cambio de actuación de las organizaciones de la sociedad civil locales, Negrão (2003) destaca que algunas iniciativas/movimientos específicos contribuyeron, según el autor, para la nueva configuración de las organizaciones como la Campaña por la Tierra293, la Agenda 2025294 y la creación del Observatorio de la Pobreza295. Estas tres iniciativas/momentos influyeron, según Negrão, en la construcción de una nueva configuración y de nuevas características de la sociedad civil mozambiqueña.

Así, según Francisco (2007), de la redemocratización hasta el período actual “se nota en Mozambique el crecimiento y consolidación de una sociedad civil que se considera fuerte y actuante, aunque prevalezcan debilidades de carácter institucional, financiero y humano lo que hace con que las acciones e influencias sean aún incipientes”296. Principalmente el Observatorio de la Pobreza, como resaltan Francisco (2007) y Negrão (2003) se constituyó en una gran oportunidad para la configuración de las organizaciones de la sociedad civil mozambiqueña. El Observatorio fue creado en el ámbito de evaluación y monitoreo del PARPA I y fue unos de los mecanismos de participación para la formulación de la versión siguiente del Plan, el PARPA II.

Por lo tanto, en la primera década de los años 2000 un nuevo modelo de cooperación al desarrollo buscó pautar la relación entre los agentes de cooperación internacional y los

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Discusión sobre la nueva Ley de Tierras para Mozambique terminada en el año 2000 que reunió organizaciones de la sociedad civil locales, ONGs extranjeras e intelectuales.

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La agenda 2025 “tiene como objetivo crear consensos entre todas las fuerzas políticas y demás grupos de interés nacional en torno de una visión común sobre el futuro a medio plazo y de un conjunto de estrategias de desarrollo que deberán ser asumidas por varios ejecutivos, independientemente de su color político” Negrão, 2003:7.

295 _{Foro creado en el proceso de evaluación del PARPA I con la función de ser uno de los mecanismos de participación del}

países beneficiarios. Con ésto, algunas prácticas pasaron a ser consideradas importantes y presentadas como condiciones para el seguimiento de programas, como fue el caso de la participación en el programa de perdón de la deuda externa de los países altamente endeudados. Este cambio de paradigma de las propias agencias internacionales contribuyó en el cambio de las propias organizaciones locales que pasaron a tener papeles diferentes y participar de encuentros como el Observatorio de la Pobreza. Como afirma Negrão (2003), los años iniciales del año 2000, con la Campaña por la Tierra, la Agenda 2025 y el Observatorio de la Pobreza contribuyeron para la construcción de una “nueva imagen pública de la sociedad civil mozambiqueña”297

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