Experiencias que propician la participación y deliberación de ciudadanos, organizados o no, en los procesos de formulación, implementación y control social de políticas públicas en diversas áreas, como ya se ha comentado, pueden ser observadas en diferentes partes del mundo. Una de las preocupaciones que suscita de la multiplicación de tales experiencias es justamente a respecto de sus consecuencias; impactos, efectos o resultados. Esta sección busca complementar a las anteriores al abordar, a partir de la literatura, las posibles consecuencias o efectos que se pueden esperar de prácticas participativas.
En la literatura de la democracia participativa y deliberativa se puede encontrar indicaciones de diversos posibles efectos o consecuencias de la participación y de la deliberación. En relación a la deliberación, por ejemplo, Neblo (2005) destaca que este concepto no se trata solamente de un ideal normativo una vez que la teoría deliberativa
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implícitamente hace previsiones empíricas sobre sus efectos107. Con la misma opinión, Mutz (2008), destaca que la teoría de la democracia deliberativa tiene la tendencia de describir resultados benéficos como consecuencia de la deliberación. En general, en la literatura son destacados como posibles efectos benéficos de la deliberación participativa la legitimidad y transparencia del proceso de toma de decisión, la mejor adecuación de la decisión con los problemas y demandas sociales, la justicia de las decisiones, así como el empoderamiento de los ciudadanos, fortalecimiento del tejido social, aprendizaje de habilidades democráticas, entre otros. Mutz (2008), Neblo (2005) Delli Caripini et al. (2004), Gastil y Levine (2005), Fung y Warren (2011), entre otros autores, ofrecen un listado de las posibles consecuencias o efectos de la deliberación participativa.
No obstante, resaltan Neblo (2005) y Mutz (2008), existe una gran dificultad de evaluar y medir en la realidad los resultados de instancias participativas y deliberativas previstos en la literatura en función no sólo a la cantidad de requerimientos necesarios para la definición conceptual de deliberación como también la dificultad de relacionar éstos requerimientos y sus efectos. Además de esta cuestión, Abelson (2003) llama la atención de la dificultad de llegar a un acuerdo sobre lo que constituiría un resultado deseable de la participación y de la deliberación. Con la misma opinión, Gurza Lavalle (2011) consideran que la dificultad de evaluar instancias participativas y deliberativas por sus efectos consiste justamente en saber definir lo que se espera de ella. Por último, afirman Rowe y Frewer (2004), “a menos que exista una definición clara de lo que significa efectividad de la participación, no habrá ningún punto de referencia teórico que permita evaluar el desempeño de la práctica”108
.
Una importante distinción para llevar a cabo la tarea de análisis y evaluación de los efectos y resultados de instancias participativas, de acuerdo con Rowe y Frewer (2004), es la comprensión de las posibilidades de cada instancia. Los autores, como ya se ha comentado, distinguen los mecanismos de participación de los mecanismos de comunicación y consulta, enfatizando que no se puede esperar los mismos efectos de los tres mecanismos de engagement, una vez que la naturaleza y nivel de la participación es diferente. También Fung (2004), como ya se ha comentado, identifica cuatro concepciones de minipublicos que combinan participación y deliberación de diferentes formas e
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Neblo, 2005:4.
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intensidades. Para el autor, cada una de estas cuatro posibilidades tiene una determinada capacidad de participación, de deliberación y de producción de resultados o efectos109.
Fung (2004), en su artículo Recipes for public spheres: eight institutional design
choices and their consequences, como ya se ha mencionado anteriormente, se concentra en
cuatro tipos de posibles consecuencias de los minipublicos: 1) carácter de la participación en términos de cantidad, sesgos y calidad de la deliberación; 2) capacidad de informar de los representantes, los ciudadanos y de fomentar las habilidades de la ciudadanía; 3) control público, justicia de las políticas y su eficacia; y, 4) la capacidad de movilización popular. Para el autor, la elección del diseño institucional de los minipublicos afectará a estas consecuencias de diferentes formas. Así como Fung (2004) determinó cuatro tipos de consecuencias, en general se observa en la literatura la tendencia a la clasificación de las consecuencias/efectos o impactos de instancias participativas y deliberativas en diferentes dimensiones.
Rebollo (2011), por ejemplo, identifica diferentes posibilidades de incidencia de la participación ciudadana. Para el autor, se puede verificar los impactos de la participación cuando se producen transformaciones: 1) en el proceso de gobierno; 2) en las condiciones de vida; y, 3) en las relaciones de poder. En cuanto a las transformaciones en el proceso de gobierno, el autor considera como indicadores, por ejemplo, la incorporación de nuevos sujetos al proceso y sus contribuciones a la construcción y definición de los problemas pertinentes para las políticas públicas, así como la participación en la elaboración de diagnósticos, en la deliberación de alternativas y en la propia toma de decisiones. En cuanto a las transformaciones en las condiciones de vida, Rebollo (2011) se refiere al impacto de las decisiones tomadas en los procesos en la vida cuotidiana de las personas. Por último, cuando personas o grupos sociales salen fortalecidos de un proceso de participación, con más posibilidad de organizarse y capacidad de expresar sus intereses, Rebollo habla de transformaciones en las relaciones de poder110. En resumen, para Rebollo, la cuestión es si la participación está acompañada de cambios en las políticas
estatales, en los servicios públicos y en las prácticas sociales.
Para el autor, algunas experiencias participativas pueden tener impacto en el
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Los cuatro tipos de minipublicos descriptos por Fung (2006) son: 1) foro educativo; 2) consejo consultivo participativo; 3) cooperación para la resolución participativa de problemas; y, 4) gobernanza democrática participativa.
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proceso político, pero no necesariamente en las condiciones de vida. Al mismo tiempo, algunas experiencias pueden tener impacto en el proceso político, al incorporar la sociedad civil de forma substancial, y ser efectivas desde el punto de vista de generar cambios en las condiciones de vida, pero no expandir sus efectos en las relaciones de poder. Para Rebollo (2011), es en el impacto en las relaciones de poder, que se basa la idea de fortalecimiento político de la sociedad civil, es el más fundamental.
Siguiendo la misma lógica, Wampler (2011) argumenta que se pueden explorar los resultados e impactos de instituciones participativas en tres áreas principales: políticas
públicas, bienestar social y deliberación y representación. Para Wampler (2011), el
impacto en las políticas públicas se puede verificar a partir de la influencia de instancias participativas deliberativas en las decisiones tomadas en cuanto a la asignación de recursos, priorización de problemas y políticas. El impacto en el bienestar social para el autor, así como para Avritzer (2011) y Rebollo (2011), está relacionado con el cambio en la vida directa de los ciudadanos, a una mejora de los indicadores sociales. Finalmente, el autor discute los impactos en la calidad de la deliberación que define como dinámicas y cambios de razones, que se producen en los “espacios formales”, los propios espacios de participación, como también forma parte de la calidad de la deliberación la existencia de “actividades informales” como, por ejemplo, la construcción de confianza y lazos de solidaridad.
Para Pires et al. (2011), que también resaltan la falta de consenso sobre lo que se puede esperar de la participación y deliberación, “las instituciones participativas son potencialmente relevantes para un conjunto de diferentes tipos de efectos y resultados”111. Los autores, en base a los textos de la publicación Efectividad de las Instituciones
Participativas en Brasil: estrategias de evaluación (2011), identifican ocho dimensiones
de los efectos y resultados de instancias participativas y deliberativas. Estas ochos dimensiones los autores organizan en dos grandes grupos. Estos son: 1) resultados e impactos relacionados con el acceso y la calidad de bienes, servicios y políticas públicas producidas a partir de la esfera del Estado; y, 2) resultados e impactos sobre la organización de la sociedad, las relaciones políticas y de poder, y las prácticas y actuación
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de la sociedad civil y de los gestores públicos112.
Efectos sobre los actores sociales participantes, sobre las organizaciones/asociaciones presentes, así como la interacción entre estas y la administración pública son identificados, como se puede ver, como una de las posibles consecuencias de la puesta en marcha de instancias participativas y deliberativas. En general, en esta línea, estudios buscan apuntar tanto la existencia de transformaciones a nivel individual, incluyendo mayor interés y conocimiento del tema tratado, de las diferentes perspectivas en cuestión, del proceso político y de los asuntos públicos, así como también a nivel colectivo creando mayor interacción entre organizaciones de la sociedad civil, incentivando la creación de lazos y redes, entre otros113.
Por un lado, por lo tanto, con base principalmente en la teoría de Carole Pateman (1970), en la literatura son resaltados los efectos educativo-pedagógicos que la participación puede tener en los actores participantes, tanto del gobierno como de la sociedad civil. Para este autor, algunas capacidades podrían ser desarrolladas por las propias experiencias de participación. Así, la participación y la deliberación podrían tener también la función de “escuela de la ciudadanía”, cultivando nociones de derechos, deberes, responsabilidades y bien público e incentivando el aprendizaje y conocimiento de determinados problemas comunes (Parés y Resende, 2009; Blanco, 2009). Además, Gurza Lavalle (2011) también resalta los posibles efectos de la participación en la autoconfianza, reconocimiento, formación de identidades y sentido de pertenencia del ciudadano a su sociedad. Fearon (1998), por ejemplo, considera deliberación como “un tipo de ejercicio que contribuye para el desarrollo humano de virtudes cívicas” que ayuda a los ciudadanos a cultivar algunas habilidades y virtudes como la empatía, argumentación y retórica, imaginación y capacidad de razonamiento114.
Por otro lado, la abertura de canales de participación y deliberación podrían resultar en la activación o movilización de organizaciones de la sociedad civil, lo que Gurza
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Las ocho dimensiones de los efectos y resultados de las instituciones participativas son: 1) bien estar social y calidad de vida de los ciudadanos; 2) alocación redistributiva de recursos públicos; 3) gestión fiscal y responsabilidad fiscal; 4) gestión y administración pública; 5) dinámica electoral y construcción de apoyo político; 6) estímulo a prácticas cívicas; 7) estímulo a la formación y activación de asociaciones, grupos y movimientos sociales; 8) introducción y diseminación de prácticas de toma de decisiones compartidas y deliberación en organizaciones gubernamentales y ONGs (Pires et al., 2011:352).
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Otra línea de estudio es la que busca verificar los efectos de la deliberación en las preferencias de los actores sociales. Es decir, algunos autores enfocan sus estudios en los actores sociales, buscando verificar hasta qué punto el proceso deliberativo contribuye para cambios en las preferencias (Fishkin, 1995; Luskin, Fishkin y Jowell, 2002; Jorba, 2008)
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Lavalle (2011) llamó de efectos indirectos o no intencionales. Este tipo de efecto es normalmente asociado al desarrollo del concepto de capital social (Gurza Lavalle, 2011; Parés y Resende, 2009). De acuerdo con Gurza Lavalle (2011), “la participación incrementaría los estoques de confianza disponibles en una determinada comunidad, viabilizando la cooperación y la creación de respuestas colectivas a problemas comunes y, por motivos similares, fortalecería las asociaciones o la sociedad civil”115
. Por fortalecimiento de la sociedad civil, Parés y Resende (2009) entienden como “las capacidades de movilizarse, protestar, implicarse en iniciativas de impacto en la colectividad, como foros deliberativos y mecanismos participativos por la Administración, así como en acciones directas organizadas de abajo a arriba”116
. Éstos autores consideran que este tipo de efecto dependerá “lógicamente de la potencia del instrumento deliberativo, de su periodicidad, su tiempo de duración y de la realización de reuniones en las que los ciudadanos puedan encontrarse e interactuar”117.
Para Fung y Wright (2003), por ejemplo, instancias participativas y deliberativas, si bien definidas e implementadas, además de generar políticas más efectivas y redistributivas, pueden aumentar y profundizar la participación. Para estos autores, las capacidades de los individuos de deliberar y participar de decisiones públicas se atrofian si no son usadas, siendo las experiencias participativas y deliberativas oportunidades para que los individuos puedan ejercer estas capacidades más intensamente que en los canales convencionales118. Teniendo en cuenta la importancia de la vida cívica y de las organizaciones de la sociedad civil para una democracia vigorosa, Fung y Wright (2003) cuestionan si determinadas instancias participativas y deliberativas, como las que denominan de Empowered Participatory Governance, no son capaces de estimular la participación de la sociedad civil y de esta forma crear un círculo virtuoso de refuerzo recíproco. Es decir, los autores cuestionan la capacidad de estos canales de participación y deliberación de justamente ampliar y profundizar la propia participación. Con el mismo sentido, Parés y Resende (2009) argumentan que “cuando no hay frustración producida por mecanismos ficticios, [la participación] activa el deseo de más participación”119
.
Fung (2004) apunta, por ejemplo, que la recurrencia de los encuentros, el tema 115 Gurza Lavalle, 2011:38. 116 Parés y Resende, 2009:98. 117 Parés y Resende, 2009:99. 118 Fung y Wright, 2003:28. 119 Parés y Resende, 2009:99.
sobre el cual se delibera y la forma como ocurre la deliberación son características institucionales importantes de los minipublicos que pueden contribuir para que los ciudadanos salgan más informados sobre las políticas, con más habilidades democráticas y mayor visión de los diversos intereses por parte de los ciudadanos. Para este autor, la experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre, debido a sus características institucionales permite una significativa profundización de conocimientos por parte de los participantes sobre cómo las dotaciones públicas son gastadas, sobre la ejecución del presupuesto público, sus éxitos y debilidades. Además, a través de la participación en este tipo de experiencia, de acuerdo con Fung (2004) “los ciudadanos tienden a ganar habilidades democráticas de compromiso y cooperación” así como también, debido a sus características, tiene gran capacidad de movilización social.
En una evaluación del Consejo Municipal de Bienestar Social de Barcelona (CMBS), realizada por Blanco (2009) juntamente con un equipo del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP), el análisis de este Consejo tuvo como foco tres tipos de impactos: los impactos sobre las políticas sociales; los impactos sobre los participantes; y, los impactos sobre las relaciones entre los participantes como también entre ellos y las Administraciones responsables de las políticas sociales120. Específicamente en relación a los impactos sobre los actores sociales, Blanco (2009) cuestiona, por ejemplo, en qué medida y de qué manera la experiencia participativa en el CMBS resulta transformadora para las personas que lo integran y si la participación en el CMBS comporta algún tipo de efecto significativo sobre las formas de funcionar y sobre las capacidades políticas de las organizaciones participantes.
Por un lado, por lo tanto, el autor y el equipo de evaluación buscaron verificar las consecuencias de la experiencia participativa tanto a nivel individual como sobre las propias organizaciones participantes. Por otro lado, buscaron comprender también como el Consejo contribuyó para mejorar el conocimiento mutuo entre entidades y si se habían creado de alguna forma dinámicas de cooperación entre entidades y la generación de proyectos comunes. Además, buscaron verificar en qué medida o en qué sentido el CMBS había contribuido en la mejora de las relaciones entre las entidades y las Administraciones. Entre otros resultados, de forma general, la investigación realizada constató que el CMBS se caracterizaba por un espacio de aprendizaje personal y de generación de redes y
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colaboración entre actores.
Isaac y Heller (2003), en una investigación realizada sobre la experiencia de descentralización y participación de Kerala, en India, analizan, entre otros aspectos, el impacto sobre los participantes y la sociedad civil. El proceso, denominado Campaña Popular para la Planificación Descentralizada, se constituyó en una descentralización administrativa, política y económica acompañada realizada con la inclusión y deliberación de los ciudadanos en la elaboración anual de Planes de Desarrollo Local. Según Isaac y Heller (2003), no se trató solamente de un proceso de descentralización una vez que “el diseño político e institucional construido [para esto] reflejan la ambición de transformación social (…) deseada para compensar los déficits de estructura representativa y burocrática del proceso de toma de decisión”121. El diseño de la “Campaña” se caracteriza por su
estructura bien cohesionada de “multi-etapas” que relaciona grandes asambleas, seminarios de desarrollo, comisiones “fuerza-tarea” que preparaban documentos sobre la situación de los diversos sectores, la elaboración por diferentes actores de planes de desarrollo para los diversos sectores identificados, y la presentación y discusión de estos planes en las grandes asambleas.
La movilización de los actores de la sociedad civil, la participación directa de los ciudadanos de cuño deliberativo donde se prioriza la inclusión y el cambio de razones, es uno de los puntos centrales de la “Campaña”. De un análisis de los cinco años de experiencia de Kerala, Isaac y Heller (2003) verifican, entre otros aspectos, que la promoción de incentivos substantivos para la participación y el énfasis en procesos deliberativos revigoraron la actividad social y redujeron el control de una política clientelista122. Los autores destacan la emergencia de nuevas redes de asociaciones (formación de grupo de vecinos, por ejemplo), las actividades y participación de ONGs y Organizaciones Comunitarias de Base y la creación de lazos entre profesionales, instituciones académicas, comunidades. Para Isaac y Heller (2003), el efecto de “crowding- in” de la campaña en la vida asociativa en Kerala también se manifiesta en la proliferación de una variedad de grupos de ayuda mutua, en particular los planes de microcrédito para mujeres.
La gran cantidad de ciudadanos involucrados en cada etapa de la Campaña también
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Isaac y Heller, 2003:78.
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es resaltada como un efecto sobre los actores sociales y resultado del esfuerzo de movilización. En el año inaugural del proceso (en 1997-1998), por ejemplo, 2 millones de personas estuvieron presentes en las Asambleas, 300.000 participaron voluntariamente de los seminarios de desarrollo, 25.000 participaron voluntariamente de la formulación de los planes a nivel de los municipios y panchayats y 5000, también voluntariamente, en la formulación de los planes a nivel de los distritos. Una importante actividad de formación y capacitación fue desarrollada, siendo considerada el mayor programa de educación no- formal de la India, alcanzando miles de personas123. Un importante indicador de la evolución de los participantes en términos de conocimiento y capacidad analítica es la calidad de los Planes sugeridos iniciales por la etapa de “fuerza-tarea”. Después de la experiencia del primer año un esfuerzo especial fue realizado para la capacitación en esta etapa y mejorar la calidad de los programas y proyectos propuestos. A pesar del estímulo a la participación y la cantidad de ciudadanos presentes (principalmente en el primer año), los autores resaltan limitaciones en la calidad de la deliberación. No obstante, la Campaña de Kerala, según Isaac y Heller (2003), es un importante ejemplo de cuando una oportunidad de participación puede estimular, fortalecer la sociedad civil e incluir en la esfera pública actores antes marginalizados.
En un estudio sobre las Asambleas Populares de barrios en Argentina, Talpin (2004) busca verificar el potencial de estos encuentros, caracterizados por procedimientos deliberativos, de influenciar los valores de los participantes y de promover la generalización de virtudes cívicas. De acuerdo con el autor, tanto la teoría del capital social como de la democracia deliberativa suponen que la participación política, bajo determinadas condiciones, pueden tener efectos positivos en los individuos, es decir, “la participación en instituciones deliberativas o asociaciones voluntarias deberían crear ´mejores ciudadanos`”124
. Considerando que las Asambleas Populares se aproximan de las principales condiciones y criterios de las asociaciones voluntarias y de los procedimientos deliberativos, definidos por la teoría del capital social y por la teoría deliberativa, Talpin (2004) las analiza para verificar la influencia de la participación en estas experiencias sobre los actores sociales.
Para verificar el efecto de la participación sobre los participantes el autor definió su
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En el primer año, en siete rondas de entrenamiento en los niveles estaduales, distritales y locales, aproximadamente 15.000 representantes electos, 25.000 funcionarios y 5.000 voluntarios recibieron formación. Isaac y Heller: 2003, 83.