Los casos de Francia y Finlandia, difíciles de clasificar en nuestra tipología de regímenes parlamentarios y presidencia- listas, nos han alertado ya sobre la importancia de la cuestión del grado de poder ostentado en una democracia por el jefe del Estado. Esta sección examinará detenidamente los diferentes tipos de jefaturas del Estado y el poder relativo de cada una, e intentará explicar las diferencias encontradas en nuestro conjunto de veintidós democracias.
La diferencia más llamativa es que la mitad de los regímenes democráticos son monarquías y la otra mitad son repúblicas. Los monarcas son en su mayoría reyes o reinas —representados en el Canadá, Australia y Nueva Zelanda por un gobernador general—, pero el Japón tiene a la cabeza del Estado un emperador y Luxemburgo, un gran duque. Es bastante sorprendente que por lo menos la mitad de las democracias sean monarquías, una forma constitucional que parece menos democrática que la república. La explicación radica en que son monarquías constitucionales en las que el poder del soberano está sumamente limitado. Richard Rose y Dennis Kavanagh proponen la siguiente conclusión: «Los monarcas se han mantenido en el poder allí donde la familia reinante se ha avenido a renunciar al desempeño de una función políticamente activa; por el contrario, las monarquías han caído cuando el rey ha pretendido continuar manteniendo su poder político.» 19
Con frecuencia la ventaja que se atribuye a la monarquía para un régimen democrático es que el jefe del Estado encarna un símbolo imparcial y apolítico de unidad. Esto puede constituir una ventaja de considerable importancia para las sociedades plurales, puesto que un jefe del Estado electo es necesariamente miembro de una de las subsociedades. Por otro lado, los monarcas pueden también ser un factor de división. Por ejemplo, la conducta del rey Leopoldo III de Bélgica durante la segunda guerra mundial dio lugar, terminada la contienda, a un problema político de trascendencia. En el referéndum que tuvo lugar en 1950 a propósito de la permanencia o no del .rey, las principales subsociedades se opusieron enconadamente entre sí: mientras que la mayor parte de los valones, los socialistas y los liberales querían destituirle,
19. Richard Rose y Dennis Kavanagh: «The Monarchy in Contemporary Political Culture», Comparative Politics 8, n.° 4, julio de 1976, p. 568.
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la mayoría de los flamencos y los católicos le apoyaban. Leopoldo III ganó el referéndum con una mayoría del 58 % —no precisamente una victoria aplastante, para tratarse de un rey—, pero se apresuró a abdicar en favor de su hijo Bal- duino.
Otra desventaja, en términos de principios democráticos básicos, es que los monarcas no están desprovistos por completo de poder, pues en los gobiernos parlamentarios mantienen por lo general la prerrogativa de nombrar al primer ministro. Esta función no es muy importante cuando hay una decisión unánime a favor de un candidato, pero cuando se da un fallecimiento súbito, se produce una dimisión o las formaciones del arco parlamentario no son capaces de llegar a un acuerdo, la influencia del monarca sobre la elección final de un primer ministro no puede ser desdeñada en absoluto. A fin de limitar las funciones del monarca a las puramente ceremoniales, la Constitución sueca de 1974 transfirió la función de nombrar primer ministro del monarca al presidente del Riksdag (Parlamento unicameral sueco): «Cuando se vaya a nombrar un primer ministro, el presidente llamará a consulta a los representantes de cada grupo parlamentario del Riksdag. El presidente consultará también con los vicepresidentes y luego someterá la propuesta al Riksdag. Éste procederá a votar la propuesta dentro de un plazo máximo de cuatro días.»20
La tabla 5.4 resume nuestras conclusiones respecto al poder de las cabezas coronadas: los once monarcas son, ante todo, figuras representativas más que actores políticos de relieve. La tabla clasifica también las once repúblicas según dos criterios: el método de elección de la jefatura del Estado (presidencia) y el poder ejecutivo ostentado por el presidente. En seis repúblicas el presidente es elegido por los votantes, bien directamente, como en Francia, Austria, Islandia e Irlanda, o vía un colegio electoral como en Finlandia y los Estados Unidos. De los cinco presidentes restantes, cuatro son elegidos por el Parlamento: los de Israel, Italia, Suiza y también en la IV República francesa. Un procedimiento ligeramente distinto es el utilizado en Alemania, donde al presidente lo escoge una asamblea federal especial integrada por todos los miembros del Bundestag y por un número igual de representantes de los parlamentos de los Lander.
Sólo cuatro de dichos presidentes tienen un gran poder
Fuerte poder ejecutivo
Monarca
Presidente elegido por el Parlamento (o asamblea
Presidente elegido por los votantes o colegio electoral
Australia Noruega
Bélgica Nueva Zelanda
Canadá Países Bajos
Dinamarca Reino Unido
Japón Luxemburgo Suecia Alemania Francia IV Israel Italia Suiza Austria Estados Unidos Irlanda Finlandia
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ejecutivo y uno de los cuatro, el de Suiza, representa un caso dudoso. En efecto, es elegido anualmente por el Parlamento de entre los miembros del Consejo Federal (tradicionalmente los siete consejeros, por tumo rotativo). Ser elevado a la presidencia no añade mucho al poder e influencia política de un consejero, pero Suiza debe clasificarse, a pesar de ello, entre los países con un presidente dotado de poder e iniciativa, puesto que es a la vez miembro del Consejo Federal. Sin embargo, su poder proviene por entero de su condición de consejero y no de su cargo presidencial.
Las únicas jefaturas del Estado presidenciales con importante poder ejecutivo, excepción hecha del caso suizo, son aquellas que eligen los votantes en lugar del Parlamento. La elección por voto popular confiere legitimidad democrática a un presidente y, por tanto, le permite reforzar la autoridad que le reconoce la Constitución, e incluso exceder los límites constitucionales. Sin embargo, la elección por voluntad popular parece una condición necesaria pero no suficiente para que una presidencia sea poderosa. Los mandatarios austríaco, islandés e irlandés, elegidos directamente, puede que no compongan meras figuras representativas, pero su poder es relativamente débil y limitado. Para la creación de una presidencia poderosa se precisan también, además de la elección por voluntad popular, principios de autoridad constitucional y tradicional y una favorable constelación de fuerzas políticas.
Podemos relacionar ahora este comentario sobre los diferentes tipos de jefaturas del Estado con nuestra anterior tipología de gobiernos parlamentarios y presidencialistas. Ya vimos que Francia y Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambas aparecían como sistemas parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza del Legislativo, a la vez que sistemas presidencialistas con un presidente elegido por voluntad popular. Austria, Islandia e Irlanda — igual que la República de Weimar de 1919 a 1933 y el Portugal contemporáneo— se ajustan a esta descripción. Maurice Duverger aduce que todos estos sistemas deberían ser etiquetados como «gobiernos semipresidencialistas».21 Es dudosa, sin embargo, la absoluta necesidad de crear esta categoría especial, pues sobre todo cuando los presidentes son débiles, a pesar de haber sido elegidos por la voluntad popular —como es el caso de Austria, Islandia o Irlanda—, los gobiernos funcionan sen-
21. Duverger: «A New Political System Model: Semi-Presidential Government», páginas 165-187.
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