El papel de la fuerza, el patronato y los privilegios

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Ha ocurrido lo que era de esperar," escribió Hamilton,139 "las medidas de la Unión no se han llevado a efecto; las omisiones de los Estados han llegado poco a poco a tal extremo, que han paralizado finalmente todos los engranajes del gobierno nacional hasta llevarlo a una situación pésima"..., debido a que "en nuestro caso es indispensable el acuerdo de las trece voluntades soberanas que componen la Confederación para obtener el cumplimiento completo de todas las medidas importantes que emanan de la Unión." Acto seguido afirmaba que lo ocurrido era inevitable, dado que "los gobernantes de cada estado miembro... se dan a la tarea de juzgar si conviene o no aplicar cada medida en sí. Consideran la utilidad de cuanto se les propone o exige atendiendo a sus intereses u objetivos inmediatos, así como a la conveniencia o inconveniencia de adoptar cada medida. Así es como actúan, con un espíritu de análisis interesado y suspicaz, ignorando las circunstancias y motivos nacionales, esenciales para formarse opiniones acertadas, y guiándose por una marcada tendencia a favorecer sus objetivos locales que suele inducirles a error con suma facilidad. El mismo proceso se repite en cada uno de los miembros que constituyen el cuerpo, de manera que la ejecución de los planes trazados por los órganos de la Unión siempre dependerá del criterio de las opiniones desinformadas y los prejuicios de cada una de las partes. Aquellos que estén familiarizados con los procedimientos de las asambleas populares y hayan visto cuán difícil resulta a menudo conseguir que alcancen acuerdos sobre puntos importantes, aún cuando las circunstancias externas no ejercen ningún tipo de presión, se darán cuenta de hasta qué punto debe de ser imposible inducir a un número de tales asambleístas para que cooperen por las mismas ideas y objetivos, cuando no deliberan a la vez, sino por separado, a muchos kilómetros de distancia y atendiendo cada uno a sus impresiones."

Más de diez años de escándalos y tensiones provocados por un congreso que, en palabras de John Adams,140 "sólo era una asamblea diplomática", dieron a los líderes de la revolución "una lección instructiva, pero amarga"141 sobre lo que ocurre cuando varias comunidades egocéntricas se vinculan en el mismo entorno. Así pues, cuando acudieron a Filadelfia en mayo de 1787 aparentemente para revisar los Artículos de la Confederación, lo que de verdad hicieron fue mostrar su disconformidad con la premisa más importante de la democracia del siglo XVIII. Los líderes no sólo se oponían conscientemente al espíritu democrático de la época y opinaban, como Madison había dicho, que "las democracias siempre han ofrecido un espectáculo de turbulencias y riñas", sino que dentro de las fronteras nacionales estaban decididos a oponerse en la medida de lo posible al ideal de las comunidades autónomas ubicadas en entornos independientes. Los enfrentamientos y fracasos de la democracia cóncava, en la que los hombres administraban espontáneamente todos sus asuntos, se habían hecho realidad. El problema, tal y como lo veían, consistía en restaurar la forma de gobierno opuesta a la democracia. Ellos llamaban gobierno al poder de tomar decisiones de ámbito nacional y llevarlas a efecto en todo el territorio, mientras que la democracia consistía en la insistencia en la autodeterminación por parte de grupos locales y clases, con arreglo a sus intereses y objetivos inmediatos.

No estaban preparados para considerar que era posible idear una organización del conocimiento que permitiese a comunidades separadas actuar simultáneamente de acuerdo a una misma versión de los hechos. Nosotros apenas comenzamos a concebir tal posibilidad con respecto a algunas partes del mundo en las que existe la libre circulación de noticias y un lenguaje común, aunque sólo en relación a ciertos aspectos de la vida. La idea de un federalismo voluntario en materia de industria y política internacional

es aún tan rudimentaria que, como hemos podido comprobar personalmente, apenas aborda políticas viables y sólo de manera superficial. Los autores de la Constitución no tenían motivos para concebir de ninguna forma lo que nosotros más de un siglo después sólo podemos concebir como un incentivo intelectual para las generaciones venideras. Para poder estructurar un gobierno nacional, Hamilton y sus compañeros no debían atender a la teoría de que los hombres cooperarían en virtud de un sentido innato del interés común, sino a la idea de que sería posible gobernar a los hombres, si un equilibrio de poderes lograba contrarrestar los intereses particulares de cada uno. "La ambición", declaró Madison,142 "tiene que contrarrestar la ambición."

No pretendían, en contra de lo que algunos autores han supuesto, contrarrestar todos los intereses uno por uno para llevar al gobierno a un eterno punto muerto, sino frenar los intereses locales y de clase para evitar que obstruyeran la acción del gobierno. "Para estructurar un gobierno que habrá de ser administrado por hombres sobre otros hombres," añadió Madison,143 "la gran dificultad radica en lo siguiente: primero se debe posibilitar al gobierno el control de los gobernados y, en segundo lugar, obligarlo a controlarse a sí mismo." Por tanto, en un sentido amplio el sistema de frenos y contrapesos constituía el remedio que los líderes federalistas aportaron para resolver el problema de la opinión pública. Aparte de concebir este sistema tan ingenioso para neutralizar a la opinión local, no encontraron ninguna otra solución para sustituir "la sanguinaria mediación de la espada" por "la suave influencia de la magistratura"144. Ni sabían cómo manipular a un electorado numeroso, ni vieron la posibilidad de obtener el consenso general a base de que todos los electores compartiesen la misma información. Es cierto que Aaron Burr dio una lección a Hamilton que le impresionó sobremanera cuando se hizo con el control de la ciudad de Nueva York, en 1800, con la ayuda de Tammany Hall145. No obstante, Hamilton fue asesinado antes de que pudiera darse cuenta de este nuevo descubrimiento. Como dijo Ford,146 la pistola de Burr voló los sesos de todo el Partido Federal.

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Cuando se escribió la constitución, "la política aún podía dirigirse a base de reuniones y acuerdos entre caballeros147, de manera que Hamilton recurrió a la alta burguesía para formar un gobierno. La idea consistía en que éste administraría los asuntos nacionales, una vez que los prejuicios locales se hubiesen equilibrado por medio de los sistemas constitucionales de frenos y contrapesos. No cabe duda de que los prejuicios de Hamilton, que pertenecía a esta clase por adopción, se inclinaban a su favor. No obstante, tal inclinación no constituye por sí misma una explicación convincente de su habilidad política. Su pasión por la unión es incuestionable y, en mi opinión, quienes afirman que ideó la Unión para proteger los privilegios de clase, en vez de admitir que se sirvió de los privilegios de clase para estructurar la Unión, simplemente manipulan la verdad. "Aceptemos a los hombres tal como los encontramos", dijo Hamilton, "y si queremos que sirvan a los demás, despertemos su interés por ello".148 Los hombres que buscaba para gobernar debían empeñarse rápidamente en los intereses nacionales. Encontró lo que buscaba entre la alta burguesía, los acreedores públicos, los fabricantes, los exportadores y los comerciantes149, y es probable que la historia no nos proporcione ningún ejemplo mejor de la adaptación de medios tan astutos a un fin tan claro como el conjunto de medidas fiscales adoptadas por Hamilton para adscribir a los notables de cada provincia al nuevo gobierno.

Aunque la convención constitucional se celebró a puerta cerrada y la ratificación se logró "probablemente por los votos de no más de un sexto de los hombres adultos,"150nadie se molestó en disimular. Los Federalistas defendían la Unión, no la democracia, y la palabra república sonaba mal incluso a George Washington, a pesar de que durante más de dos años había sido presidente republicano.

La constitución fue un claro intento de limitar el poder de los gobiernos representativos; la Cámara iba a ser el único órgano democrático del gobierno, y aunque se basaba en un sufragio muy limitado por los títulos de propiedad, se consideró oportuno frenar y contrarrestar su libertad, supuestamente excesiva, por medio del Senado, el colegio electoral, el veto presidencial y la interpretación judicial.

Por tanto, mientras la Revolución Francesa despertaba sentimientos populares en todo el mundo, los revolucionarios americanos de 1776 caían bajo una constitución que, en la medida de lo posible, retrocedía a la monarquía británica en busca de un modelo. Esta reacción conservadora no podía prolongarse. Los hombres que la protagonizaron eran una minoría, sus motivos estaban bajo sospecha y cuando Washington se jubiló, la posición de la alta burguesía había perdido la fuerza necesaria para sobrevivir a la inevitable lucha por la sucesión. La discrepancia entre el plan original de los Padres Fundadores y el sentimiento moral de la época era demasiado profunda para no ser capitalizada por algún buen político.

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Jefferson se refería a su elección como "la gran revolución de 1800," pero ésta consistió más que nada en un cambio de mentalidad; no se modificó ninguna política importante, pero se estableció una nueva tradición. Nos referimos a que Jefferson fue quien primero enseñó a los estadounidenses a considerar la Constitución como un instrumento democrático y quien estereotipó las imágenes, ideas e incluso un gran número de frases que desde entonces emplean los americanos para describirse la política mutuamente. Su victoria mental fue tan absoluta, que 25 años después Tocqueville, que era bienvenido en los hogares del federalismo, observó que incluso a aquellos a quienes "irrita su continuidad" se les escucha con frecuencia "cantar las alabanzas del gobierno republicano y enumerar las ventajas de las instituciones democráticas en público."151

Los Padres Fundadores no acertaron a ver, a pesar de toda su sagacidad, que el pueblo no toleraría durante mucho tiempo una constitución tan abiertamente antidemocrática. El descaro con que en ella se negaba la soberanía popular ofrecía un blanco fácil para atacar a un hombre como Jefferson, que en lo que a sus opiniones constitucionales se refiere estaba tan poco dispuesto como Hamilton a entregar el gobierno a la "imperfecta" voluntad del pueblo.152 Los líderes Federalistas habían expresado sus arraigadas convicciones sin rodeos. Apenas había contradicciones entre sus opiniones personales y las que expresaban en público. Sin embargo, la ambigüedad mental de Jefferson era evidente, no sólo por causa de sus defectos, como han supuesto Hamilton y sus biógrafos, sino porque creía tanto en la Unión como en las democracias espontáneas, y la ciencia política de su época no ofrecía una solución satisfactoria para reconciliarlas. Sus actos y pensamientos eran, pues, confusos, porque tuvo la visión de una idea novedosa y genial que nadie había sido capaz de analizar desde todos los ángulos. No obstante, aunque nadie comprendía claramente en qué consistía la soberanía popular, parecía implicar una mejora tan grande para la vida humana, que era imposible que una constitución que la rechazase tan abiertamente lograra sobrevivir. En consecuencia, la negaciones fueron eliminadas una a una de la conciencia general, de manera que el documento, que aparentemente es un ejemplo de democracia constitucional limitada, pasó a considerarse un instrumento directo de la soberanía popular. De hecho, Jefferson llegó al extremo de creer que los Federalistas habían pervertido la constitución e incluso dejó de considerarles sus autores. Podría decirse, pues, que el espíritu de la Constitución volvió a escribirse de nuevo y quedó claro, en parte a través de enmiendas y en parte a través de medidas prácticas, como el Colegio Electoral, pero principalmente a base de mirarla a la luz de otro conjunto de estereotipos, que ya no permitía que la fachada pareciera oligárquica.

El pueblo americano llegó a creer que su Constitución era un instrumento democrático y a actuar en consecuencia. Esta ficción, una de las más grandes de los conservadores, debemos agradecérsela a la victoria de Thomas Jefferson. No parece descabellado pensar que si todos hubiésemos visto siempre la Constitución como la vieron sus autores, habría sido derrocada violentamente, porque habría resultado imposible respetarla y, a la vez, mantenerse fiel a la democracia. Jefferson solucionó la paradoja enseñando al pueblo americano a leer en ella una expresión de ésta. Llegado a ese punto, él mismo se detuvo. Pero a lo largo de 25 años aproximadamente, las condiciones sociales sufrieron transformaciones tan radicales, que Andrew Jackson hubo de llevar a cabo la revolución política para la que Jefferson ya había allanado el camino de la tradición.153

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El núcleo político de esa revolución fue la cuestión del patronato, debido a que los hombres que habían fundado el gobierno consideraban el oficio público una especie de propiedad inalterable y sin duda deseaban que todos los cargos públicos permanecieran en manos de su clase social. Sin embargo, una de las piezas fundamentales de la teoría democrática consistía en el principio del ciudadano omnicompetente. Por tanto, cuando el pueblo comenzó a considerar la Constitución como un instrumento democrático, se vio venir que la falta de rotación de los cargos públicos terminaría por parecerle algo antidemocrático. Las ambiciones naturales de los hombres coincidieron en este punto con el gran impulso moral de la época. Jefferson había popularizado la idea sin llevarla a la práctica hasta sus últimas consecuencias y, por otra parte, la rotación de cargos por motivos partidistas fue relativamente insignificante bajo los Presidentes virginianos. Fue precisamente Jackson quien instituyó la práctica del patronato con respecto al oficio público.

Por extraño que pueda parecernos, el principio de la rotación de los cargos públicos y los mandatos breves se consideró una gran reforma, debido a que no sólo reconocía la reciente dignidad del ciudadano medio al considerarle apto para desempeñar cualquier función; no sólo destrozó, pues, el monopolio ejercido hasta entonces por una selecta clase social y pareció abrir las puertas a los hombres de talento, sino que "durante varias décadas se había recomendado por tratarse del remedio soberano a la corrupción política" y una manera de evitar la aparición de una burocracia.154 La rotación rápida de los cargos públicos fue, pues, la aplicación de la imagen de la democracia, derivada de las comunidades independientes, a un territorio amplio.

Como es lógico, su puesta en práctica no obtuvo en el conjunto de la nación los mismos resultados que había obtenido en la comunidad ideal en que se había basado la teoría democrática. De hecho produjo algunos resultados inesperados, debido a que fundó una nueva clase gobernante que reemplazó a los federalistas. Sin que fuera esa su intención; el patronato hizo por gran parte del electorado lo que las medidas fiscales de Hamilton habían hecho por las clases superiores. No solemos darnos cuenta de hasta qué punto debemos al patronato la estabilidad de nuestro gobierno. Nos referimos a que fue precisamente éste lo que evitó que los líderes naturales se apegaran en exceso a las comunidades independientes, lo que debilitó el espíritu local y lo que unió en una suerte de cooperación pacífica a los mismos hombres que, de lo contrario, al ser celebridades provinciales habrían deshecho la Unión por carecer de un sentido del interés común.

No obstante, está claro que la teoría democrática no debía, al menos en principio, producir una nueva clase gobernante, pero lo cierto es que nunca se ha adaptado a los hechos. Cuando los demócratas quisieron abolir el monopolio de los cargos públicos a favor de la rotación y los mandatos breves, lo único que les vino a la cabeza fueron aquellos municipios en los que cualquiera podía prestar un servicio

público y, acto seguido, retomar humildemente las tareas de su propia granja. Lo que disgustaba a los demócratas era la idea de una clase política especial. Sin embargo, no pudieron tener lo que más les habría gustado, porque su teoría procedía de un entorno ideal y ahora se encontraban en uno real. Cuanto más profundamente sentían el impulso moral de la democracia, menos preparados estaban para aceptar la verdad expresada por Hamilton de que deliberando por separado, a muchos kilómetros de distancia y atendiendo a impresiones diferentes, las comunidades no podrán cooperar durante mucho tiempo por las mismas ideas y objetivos. Dicha verdad retrasó la plena realización de la democracia con respecto a los asuntos públicos hasta que se perfeccionó el arte de obtener consensos. Por tanto, aunque bajo Jefferson y Jackson la revolución tuvo como resultado el patronato, que a su vez dio lugar al sistema bipartito, y creó un sustituto de la alta burguesía como clase gobernante, así como una disciplina para gobernar el punto muerto de los sistemas de frenos y contrapesos, todo ello sucedió casi de modo invisible.

Puede que la rotación de los cargos públicos fuese la teoría visible, pero en la práctica las funciones públicas estaban en las manos de los esbirros. Tal vez fuese cierto que la titularidad de los cargos oficiales no era un monopolio permanente, pero los políticos profesionales sí que lo eran. Como en una ocasión dijo el Presidente Harding, puede que gobernar resulte sencillo, pero ganar las elecciones es un ejercicio sofisticado. También puede que los salarios oficiales fuesen tan ostensiblemente modestos como el tejido casero de Jefferson, pero los gastos de organización de los partidos y los frutos de la victoria eran cuantiosos. El estereotipo de la democracia controlaba al gobierno visible, pero las correcciones, excepciones y adaptaciones del pueblo americano a los hechos reales de su entorno tenían que ser invisibles, incluso aunque todo el mundo supiera todo lo que había que saber al respecto. Sólo la letra de la ley, los discursos de los políticos, las tribunas y la maquinaria formal de la administración tenían la obligación de respetar la inmaculada imagen de la democracia.

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Si alguien hubiese preguntado a los filósofos de la democracia cómo estaba previsto que estas comunidades autosuficientes cooperaran entre sí, siendo sus opiniones públicas tan egocéntricas, éstos habrían señalado al gobierno representativo encarnado en el Congreso. Nada les habría sorprendido más que descubrir a qué ritmo tan regular ha decrecido su prestigio a medida que aumentaba el de la Presidencia.

Algunas voces críticas adjudican este fenómeno a la costumbre de enviar a Washington exclusivamente celebridades locales. Opinan que si el Congreso estuviera integrado por eminencias nacionales, la vida de la capital resultaría más brillante. En este punto tienen razón, desde luego, y también sería bueno que los Presidentes y miembros jubilados del gabinete siguieran el ejemplo de John Quincy Adams. Sin embargo, la ausencia de tales hombres no explica por sí misma la difícil situación del Congreso, dado que su declive comenzó cuando aún era el brazo relativamente más distinguido del gobierno. De hecho, es probable que haya sucedido lo contrario, es decir, que el Congreso dejara de atraer eminencias a medida que fue perdiendo su capacidad de influir directamente en la conformación de la política nacional.

Personalmente opino que la razón principal de su descrédito, que por otra parte no sólo es un fenómeno nacional, sino mundial, se debe al hecho de que los congresos representativos consisten