Ahora bien, la situación de conflicto de intereses supone que el sujeto que alega ser titular del interés tutelado jurídicamente formule una exigencia al otro sujeto a fin de subordinar el interés ajeno al suyo. Esta exigencia que se hace en el plano de la realidad es lo que se conoce como pretensión material.
Cuando la pretensión material se formula frente al otro sujeto (en el caso del proceso contencioso-administrativo, contra la Administración") puede ocurrir cualquiera de las siguientes posibilidades:
Que el sujeto contra el que se formula la pretensión acepte la exigencia formulada contra él, y en consecuencia subordine su interés a la del otro. En este caso desaparece la situación de conflicto, pues el Derecho ha sido actuado de forma espontánea. En el ámbito administrativo, ello se da cuando la pretensión del particular se ve satisfecha dentro del propio ámbito administrativo; si se quiere, cuando luego del procedimiento administrativo se ha dictado un acto administrativo que satisface el interés del particular.
Que el sujeto contra el que se formula la pretensión se resista a la exigencia formulada contra él, y en consecuencia se mantenga la situación de conflicto, el mismo que deberá ser resuelto a través de órganos jurisdiccionales, pues se hace necesario que se actúe el derecho objetivo. En este caso, estamos ante la hipótesis en la cual la Administración ha realizado una actuación que lesiona un interés del particular.
En este último caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensión no la ha satisfecho espontáneamente, se hace necesario que su titular acuda al órgano jurisdiccional en ejercicio del derecho de acción, a fin de formular ante dicho órgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado. Esa exigencia formulada es lo que se denomina pretensión procesal.
La pretensión procesal será entonces «la petición de una determinada consecuencia jurídica dirigida al órgano jurisdiccional frente a otra persona, fundamentada en unos hechos de la vida que se afirman coincidentes con el supuesto de hecho de una norma jurídica de la cual se hace derivar la consecuencia pretendida».
Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer resistencia a la pretensión que es formulada en el proceso contra él. Sin embargo, ello no supone que el objeto del proceso se amplíe, pues toda la resistencia formulada por el demandado se plantea teniendo en consideración la pretensión planteada contra él; es decir gira sobre ella. Lo que sí es cierto es que la resistencia será resuelta por el Juez, pero siempre en función de la pretensión que ha sido planteada. Sólo se ampliaría el objeto del proceso en aquellos casos en los cuales el demandado plantee una reconvención (formulando con ello, en ejercicio de su derecho de acción, una pretensión contra el demandante), lo que no es posible en el proceso contencioso-administrativo por la naturaleza de las pretensiones que pueden ser planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensión establecidos por la doctrina son fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.
2.1. El petitum u objeto de la pretensión
Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el ejercicio del derecho de acción. Es decir, es la providencia jurisdiccional solicitada por el demandante con el ejercicio de su derecho de acción. El petitum puede ser:
Inmediato: es la actuación de una concreta actuación judicial, en otras
palabras, la forma de tutela jurisdiccional solicitada al Juez, la misma que puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc. La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en un elemento identificador y delimitador de la pretensión procesal. En efecto, sobre una misma situación o relación jurídica, se puede solicitar la actuación de una modalidad o forma de tutela jurisdiccional distinta: así respecto de un acto administrativo, se puede, por ejemplo, plantear una pretensión de condena (consistente en el pago de una indemnización, o la exigencia de cumplimiento de determinado acto) y una declarativa (consistente en la nuli- dad de dicho acto administrativo). Debe tenerse en cuenta también que en el proceso contencioso-administrativo será posible solicitar una tutela jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales la actuación u omisión de la entidad administrativa amenace una situación jurídica.
Mediato: Es el bien jurídico respecto del cual se pide la tutela jurisdiccional
al caso concreto. En el caso de las pretensiones de condena está constituido por el bien o conducta respecto del cual se pide actuación jurisdiccional. En el caso de las pretensiones declarativas y constitutivas el pedido mediato es la situación o relación jurídica respecto de la cual debe caer la tutela jurisdiccional. Para otros autores, el petitum es el efecto jurídico buscado por el demandante con la formulación de su pretensión.
2.2. La causa petendi
La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de hecho y de derecho que sirven de sustento a la pretensión. Sin embargo, algunos autores son de la opinión que sólo los fundamentos de hecho constituyen la
causa petendi, mas no así los fundamentos de derecho, pues el Juez por el
principio del iura novit curia se encuentra obligado a aplicar la norma jurídica al caso concreto; pero ese efecto jurídico se debe encontrar sustentado en unos hechos jurídicamente relevantes; y son estos hechos jurídicamente relevantes los que en realidad constituyen la causa petendi.
En el caso del proceso contencioso-administrativo, la causa petendi estará integrada por la actuación impugnable, como se explica en el numeral 3.1 de este capítulo.
Siendo ello así entonces, la pretensión se encuentra constituida por el efecto jurídico solicitado al caso concreto (es decir, la tutela jurisdiccional respecto de un bien jurídico); y los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan dicho pedido concreto.
3. La pretensión en el proceso contencioso-administrativo
Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho procesal, establezcamos cuál es el objeto del proceso contencioso- administrativo, para lo cual debemos diferenciar dos términos: actuación impugnable y pretensión.
Como bien ha sido explicado por el profesor Ramón HUAPAYA,si bien la ley hace
una distinción entre actuación impugnable y pretensión, no podemos dejar de tener en consideración que aquello que constituye auténticamente el objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión y no la actuación impugnable. Por ello, señala el profesor peruano: «Lo que determina el centro u objeto litigioso del proceso es la pretensión por la cual se solicita tutela jurisdiccional, no así la actuación impugnable, la misma que es la base o fundamento de la petición, puesto que determina los hechos relevantes y la existencia del concreto conflicto frente al cual se definirá el ámbito de la tutela jurisdiccional del administrado».
3.1. Las actuaciones administrativas impugnables
La pretensión en el proceso contencioso-administrativo tiene como base una actuación de la Administración sujeta al derecho administrativo. De esta forma, el sujeto demandante acude al órgano jurisdiccional solicitando tutela jurídica frente a la Administración, quien ha realizado una actuación o ha omitido hacerla, siempre que la actuación o el deber de cumplimiento no ejecutado sean sujetos al derecho administrativo, es decir, supongan el ejercicio de la función administrativa.
Es por ello que la demanda contencioso administrativa sólo procede cuando se pretenda algo contra la Administración, y siempre que el sustento de dicho pedido se base en una actuación que haya realizado la Administración en ejercicio de una prerrogativa regulada por el derecho administrativo. Con ello la sola actuación de la Administración no es impugnable por la vía del proceso contencioso-administrativo, sino que se hace necesario que dicha actuación se encuentre regida por el derecho administrativo. Dicho de otro
modo, se trata de una actuación que suponga (en su acción u omisión) necesariamente el ejercicio de potestades administrativas. De ello se desprende que ante una actuación de la Administración que se sustente en normas de diversa naturaleza, como el derecho civil, no pueda plantearse un proceso contencioso-administrativo.
Ahora bien, la noción de proceso contencioso-administrativo de plena
jurisdicción hace que el petitum de la pretensión en este proceso rompa esa
vinculación necesaria que tenía con la actuación administrativa en el proceso contencioso-administrativo de revisión. De este modo, en el proceso contencioso-administrativo revisor era la actuación administrativa (más
específicamente/ el acto administrativo) el centro del petitum y giraba en
torno a él. Sin embargo, el proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción, la actuación administrativa se convierte en necesario componente de la causa petendi de la pretensión, pero no en necesario integrante del petitum, pues es perfectamente posible, como veremos más adelante, que el petitum consista un concreto reconocimiento de una situación jurídica concreta, basada, es verdad, en una actuación de la administración (causa petendi), sin que el petitum se refiera directamente a ella.
La amplia protección que brinda el proceso contencioso-administrativo de plena jurisdicción supone que cualquier acto u omisión, declaración o silencio de la administración sean controlados por el Poder Judicial. Por ello, la Ley establece cuáles son las actuaciones administrativas impugnables, entre las que se encuentran:
• Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa. • El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la
Administración Pública.
• La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
La relación de las actuaciones administrativas que pueden ser impugnadas a través del proceso contencioso-administrativo claramente nos demuestra que no podemos equiparar acto administrativo con actuación administrativa. Esa equivocada equiparación que aún realizan muchos abogados o magistrados no hace sino restringir el ámbito de protección que brinda el contencioso-administrativo a los particulares, evitando con ello que los administrados puedan obtener una efectiva tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas de las cuales son titulares.
La amplia protección que otorga el contencioso-administrativo supone que cualquier evento relacionado con el actuar de la administración en ejercicio de la función administrativa, es capaz de ser cuestionado a través del proceso contencioso-administrativo. En ese sentido, es su actuar, su no actuar, su decir o su no decir, que lesionen situaciones jurídicas de los particulares o el interés público, lo que permite que el ciudadano pueda acudir al órgano jurisdiccional a solicitar tutela, a través del proceso contencioso-administrativo.
3.1.1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa
Se entiende por acto administrativo las «declaraciones que realizan los órganos de la Administración Pública (...) en virtud del ejercicio de una potestad sujeta al derecho administrativo, y que son dictadas en aplicación de las normas del ordenamiento de esta especie».
En la Ley los actos administrativos se establecen como la primera, pues es la más común, de las actuaciones administrativas impugnables. Sin embargo, debe advertirse que en el propio artículo en el que se establecen las actuaciones administrativas impugnables, la Ley ha preferido precisar de forma expresa algunos actos administrativos especiales, ello para evitar cualquier duda sobre la procedencia del proceso contencioso-administrativo respecto de ellos. Se trata de los pronunciamientos y actuaciones respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública y las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.
Cabe precisar al respecto que, en la enumeración de las actuaciones impugnables, la Ley difiere del Proyecto que fuera elaborado por la Comisión, pues en el Proyecto se establecía expresamente como una actuación impugnable las actuaciones regístrales de la Administración Pública, las mismas que no se encuentran previstas expresamente en el texto de la Ley. No creemos que el cambio introducido en el texto que fuera aprobado por el Congreso de la República sea sustancial, pues es evidente que las actuaciones regístrales de la Administración Pública son también actos administrativos, algo de lo que era perfectamente consciente la Comisión, sin embargo, en el seno de la Comisión se prefirió colocar expresamente a las actuaciones
registrales de la Administración Pública con la finalidad de que no quede ninguna duda que dichas actuaciones también eran susceptibles de ser cuestionadas a través del proceso contencioso- administrativo; parecer que no fue compartido por el Congreso de la República, lo que, como repetimos, no supone ningún cambio sustancial en la Ley aprobada, pues es evidente que la posibilidad de impugnación de las actuaciones registrales de la Administración se encuentra prevista en el inciso 1 del artículo 4 de la Ley, al ser actos administrativos.
3.1.2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la
Administración Pública
El contencioso-administrativo de mera revisión del acto administrativo solo permitía el control jurisdiccional de los actos administrativos. Sin embargo, el régimen de contencioso-administrativo en el Perú permite en general el control jurisdiccional del no actuar de la administración. Para permitir ello se parte de considerar que la inactividad de la administración es por sí sola una situación antijurídica y, por ende, lesiva a la Constitución. En ese sentido, la inactividad de la administración supone el «incumplimiento a los deberes de buen gobierno y buena administración, intrínsecos en la propia atribución de poder al Estado. A este punto debe recordarse que el artículo 44 de la Constitución Política establece dentro del catálogo de deberes estatales, los de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos ¡entiéndase: fundamentales) y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación».
De esta manera, entonces, «la inactividad de la administración siempre generará consecuencias jurídicas inexcusables: la omisión siempre podrá ser reprimida y juzgados por los tribunales de la
magistratura especializada en lo contencioso-administrativo»8.
En general, se puede decir que también es objeto del proceso contencioso-administrativo cualquier clase de inactividad de la Administración Pública. En tal sentido, debe entenderse por inactividad «(...) la inobservancia de un deber de actuación
administrativa impuesto por el Ordenamiento Jurídico a través de un
mandato específico (...)»9. En el caso de la Ley peruana se ha querido
explicitar que esa inactividad puede producirse o por el silencio, o por la inercia, o por cualquier otra clase de omisión de la administración. De este modo, la consciencia de que la inactividad de la administración genera una situación claramente antijurídica llevó a que nuestro legislador estableciera de modo bastante amplio la posibilidad de cuestionar cualquier tipo de la inactividad de la administración a través del proceso contencioso-administrativo.
Quizá la más extendidas de estas omisiones sea, precisamente, el silencio administrativo. En casos en los que la administración tiene el deber de pronunciarse frente a un pedido concreto de un particular, y no lo hace dentro del plazo establecido en la Ley, el ordenamiento jurídico le otorga un sentido a ese silencio, a fin de evitar que el particular esté permanentemente a la espera del pronunciamiento de la administración. En los casos en los que ese sentido sea afirmativo
o estimatorio de la solicitud se dice que estamos frente a un silencio administrativo positivo; en cambio, en los casos en los que el sentido
sea más bien desestimatorio o negativo, se dice que estamos frente a un silencio administrativo negativo.
En el caso de la Ley, debe tenerse en cuenta, además, que se ha
querido regular expresamente la procedencia del proceso
contencioso-administrativo ante la inactividad administrativa, a pesar de existir en nuestro ordenamiento la denominada «acción de cumplimiento». En ese sentido, la exposición de motivos del Proyecto establece que «se ha contemplado al silencio administrativo y cualesquiera otras omisiones de la Administración Pública, a sabiendas que existe el proceso constitucional de cumplimiento contra el no acatamiento de la ley por las entidades públicas o la inejecución de un acto administrativo. El Proyecto ha considerado conveniente regular como se estila en otros países, la posibilidad de utilizar el contencioso-administrativo contra las omisiones de la Administración Pública».
De este modo, el proceso contencioso-administrativo se convierte en un mecanismo de control de la administración en los casos en los que esta no haga lo que está obligado a hacer, tutelando de esta manera las situaciones jurídicas de los particulares o, incluso, el interés público.
3.1.3. La actuación material
La actuación material es la realización de hechos concretos por parte de la administración en el ámbito de la realidad que tienen incidencia en la esfera jurídica de los administrados o en el interés público. Esta actuación es el modo en que la administración cumple con algunas de las funciones legal y constitucionalmente asignadas. Por ende, es una de las maneras como actúa la administración en el cumplimiento de las funciones legalmente asignadas, sujeta a la regulación del derecho administrativo.
Ahora bien, para que esta actuación material sea legítima, se requiere fundamentalmente que (a) «cuente con una cobertura jurídica suficiente, es decir, deben sustentarse en un acto administrativo o decisión administrativa previa, la misma que adicionalmente debe ser válida» y, (b) debe respetar las reglas de procedimiento a través de las cuales el ordenamiento jurídico le permite actuar de esa forma. Si ello no es así entonces, estamos ante una actuación material ilegítima (denominada vía de hecho) susceptible ser cuestionada a través del proceso contencioso-administrativo.
De este modo, la ley hace referencia a actuaciones materiales de la Administración llevadas a cabo sin el procedimiento establecido o sin que medie resolución formal que la ampare. En el primer caso, se trata de una actuación material que sí tiene como sustento una actuación de la administración mediante la cual se ha expedido una declaración; de este modo, hay un correlato entre declaración y actuación material, sin embargo, la ejecución de esta actuación material, se ha realizado contraviniendo las normas establecidas en la ley para ello. En el segundo caso, estamos ante una actuación material que no tiene ningún tipo de sustento en alguna declaración administrativa previa, es el solo actuar de la administración en el ámbito de la realidad, a través de actos concretos y de lo más disímiles, como instalar una tranca que evite el paso en una determinada zona, o demoler una pared, sin la cobertura jurídica que le da el acto o declaración administrativa previa.
Pueden presentarse situaciones en las cuales se combinen las dos deficiencias antes descritas. De este modo, es posible que en la ejecución de una declaración administrativa previa, pueda haber actuaciones materiales que no siguen con el procedimiento establecido por la ley para su ejecución y al mismo tiempo, darse algunos otros actos que no encontraban correlato con la declaración administrativa previa.
3.2. Las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo
El estudio de las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo es muy importante, pues determina el tipo de proceso que el legislador ha querido diseñar, y con ello los alcances de la tutela jurisdiccional que dicho proceso brinda en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la trascendencia del estudio de las pretensiones en el