Componente Rasgos de interés para el desarrollo de proyectos con productores en situación de exclusión
V. PROPUESTA DE ABORDAJE DE LA PROBLEMÁTICA COOPERATIVA
V.1.
La problemática cooperativa
Los capítulos anteriores describieron el desempeño y la evolución de las cooperativas agropecuarias, en sus aspectos económicos e institucionales. Quedó de manifiesto su impor- tancia en la economía, su carácter de principal forma asociativa de los productores agrope- cuarios, el beneficio que brindan a sus asociados en diversas formas.
Al momento de considerar las estrategias para su fortalecimiento, es necesario focalizar sobre las limitaciones que enfrentan para alcanzar sus objetivos, así como identificar aquellos objetivos del Estado con relación al sector agropecuario, a las cadenas y a los productores, que podrían encontrar en las cooperativas un instrumento adecuado para su logro.
Para el diseño de estrategias es necesario tener en cuenta que las cooperativas agrope- cuarias en la Argentina son muchas y forman un conjunto heterogéneo. A lo largo de estas páginas se han señalado distintas experiencias de acuerdo a su origen histórico, actividades que desarrollan, finalidad interna principal, tipo de asociados, etc.
A modo de breve repaso se destacan los siguientes conjuntos:
• Cooperativas de comercialización de productos agrícolas que forman parte de lo que se ha denominado en este trabajo como del “núcleo histórico” (constituidas con ante- rioridad al año 1955), y que representan el gran volumen de la actividad cooperativa. Mayoritariamente de carácter abierto, con objetivos dirigidos a mejorar las condicio- nes de acceso al mercado, en particular de commodities. Han recorrido procesos de “recentraje”, centralización, expansión territorial, profesionalización. Presentan limita- ciones en los sistemas de capitalización y de participación, y habitualmente también algún deterioro del capital social con que contaban para influir sobre la dinámica del desarrollo de su territorio.
• Cooperativas que cuentan con complejos agroindustriales importantes, emergentes de estrategias de integración vertical de cooperativas del núcleo histórico (por ejem- plo, lácteos), u organizadas en el marco de mercados que han tenido o tienen un nivel importante de regulación pública (yerba mate), o que cuentan con una fuerte política de subsidios (tabaco, FET), o emergentes de procesos de privatización que garantiza- ron una escala inicial determinante para su sostenimiento (vinos). Estas cooperativas también han pasado por los procesos señalados (“recentraje”, centralización, profe- sionalización, expansión territorial), en general con mayor intensidad, a los que se
agrega una mayor subordinación técnica de los productores respecto a sus cooperati- vas, y de éstas respecto a las organizaciones de grado superior. Frente al sustancial aumento del ritmo de capitalización que requiere la innovación tecnológica y la globa- lización de los mercados, estas cooperativas han sufrido muy especialmente sus limi- taciones para incorporar capital, en un entorno donde las cadenas de valor en que están inmersas se van transnacionalizando.
• Dentro del conjunto anterior se encuentra un grupo menor pero relevante de coope- rativas agroindustriales con fuertes requisitos de integración de capital y compromiso de entrega de la producción, que pagan precios superiores a los de mercado por su producto, relativamente cerradas, con sistemas de capitalización en general innova- dores. Son las cooperativas que se caracterizaron como “de agregado de valor”, cuya finalidad interna principal es obtener beneficios generados en la cadena de industriali- zación y comercialización.
• Cooperativas que han abandonado o reducido su participación en los mercados de productos que requieren escala, centrando su estrategia en: a) la oferta de un variado conjunto de servicios dirigidos a sus asociados (insumos, asistencia técnica, seguros, salud, servicio de maquinaria, alimento balanceado, biodiesel para consumo de los asociados, etc.), y/o b) la negociación de la producción de sus asociados ante otros agentes de la cadena de valor. Son aquellas que se denominaron “de provisión de insumos y/o de negociación”.
• Pequeñas cooperativas de constitución relativamente reciente, creadas con la expec- tativa de incluirse en diversos programas públicos orientados a responder a las nece- sidades de los productores más pequeños, muchas veces en situación de exclusión social. Presentan una importante tasa de fracasos originada en los problemas de esca- la, falta de plan de negocio y debilidad empresaria de su base social, aunque se regis- tran algunas experiencias relativamente consolidadas a partir de estrategias de integración y fuerte acompañamiento público.
Todas estas cooperativas constituyen la experiencia asociativa de carácter empresario más relevante en el ámbito rural argentino, tanto en términos históricos como en términos de su volumen económico y dinámica reciente. Sin embargo, a lo largo de este trabajo se han seña- lado debilidades que limitan su crecimiento, que pueden resumirse en los siguientes puntos:
• Si bien existe una participación importante de las cooperativas en algunos productos relevantes a nivel nacional (granos, lácteos) o regional (vinos, yerba, tabaco), aquella es muy baja en el resto de las cadenas de valor, así como en las exportaciones, deter- minantes en la formación de los precios.
• Los complejos agroindustriales controlados por cooperativas se limitan a los histórica- mente consolidados; la única incorporación reciente fue en el sector vitivinícola, a par- tir de la privatización del grupo GIOL. En general, se verifica una participación marginal en la agroindustria, y una dinámica relativamente estancada respecto al resto de la economía.
• Es muy bajo el nivel de cooperativización de los productores más pequeños, en parti- cular en las zonas extrapampeanas.
Las limitaciones que enfrentan las cooperativas para recorrer un camino de expansión y consolidación son de distinto tipo, y atraviesan en forma diversa a los distintos conjuntos. La
investigación realizada y presentada en los capítulos precedentes permite identificar las siguientes:
Financiamiento. Las cooperativas tienen las limitaciones propias de las pequeñas y medianas empresas para acceder a financiamiento, a las que se suman las emergentes de su propia naturaleza jurídica. Se trata de empresas de capital variable, cuyo objetivo no es la retri- bución a dicho capital, sino el acceso a los servicios por parte de sus asociados usuarios. Esto se traduce en sistemas de capitalización débiles, poco previsibles, con baja predisposición a la integración de capital, y dificultades para acceder al sistema bancario. En el Capítulo III se ha dado cuenta de estos aspectos y de las estrategias más relevantes frente al tema, y en el Capítulo II de las propuestas legales en discusión.
Integración. Si bien la integración es parte de los principios del cooperativismo, todavía existen deudas importantes en este sentido. Al respecto, importa señalar la falta de modelos adecuados de integración, por ejemplo:
• El proceso de centralización (Ver III.5.1), requiere de estructuras mixtas, donde la orga- nización pueda adquirir rasgos de cooperativa de primer grado o de segundo, de acuer- do a sus necesidades o preferencias en cada territorio o sector. En el punto II.2.2 se discutieron alternativas legales al respecto.
• Los procesos de integración, en el caso de productores en situación de exclusión social, requieren de un acompañamiento muy cercano de parte de las agencias públi- cas, lo que no ha ocurrido hasta el presente. Aquí se abre la posibilidad no desarrolla- da de participación del Estado en las estructuras de integración, en el marco del Art. 19 de la Ley de Cooperativas.
• Cuando se organizan pequeñas cooperativas de pequeños productores, resulta indis- pensable su integración a los efectos de lograr escala para participar en los mercados mayoristas. Frente a ello hay muy poca experiencia y sistematización de modelos de negocio adecuados, donde quede claro el papel de la federación en términos de ges- tión empresarial. En el Cap. IV se revisaron algunas experiencias que es necesario pro- fundizar y sistematizar.
Sistemas de participación. Los sistemas de participación son actualmente débiles para enfrentar los procesos de expansión territorial, centralización y profesionalización, lo que afec- ta el crecimiento y consolidación de un número importante de grandes cooperativas.
Modelos de cooperativas de producción asociada. Cuando el objetivo de la cooperati- va es modificar las condiciones de producción de los asociados, no existen modelos de orga- nización adecuados, que den cuentan del doble carácter de productores y trabajadores de sus asociados (ni marco legal que les otorgue respaldo). En el punto II.2.4 se anticiparon elemen- tos de un modelo de “cooperativas agropecuarias de producción asociada”; éste podría inte- grar elementos de los distintos tipos ideales que se describieron en el punto III.5.2.
Carga administrativa. En los casos de cooperativas pequeñas, la carga administrativa para el cumplimiento de las normas establecidas por la autoridad de aplicación de la Ley de Cooperativas resulta gravosa. A esto se agrega la doble fiscalización de la que son objeto (INAES y órganos locales competentes).
Mercados. Existen limitaciones para la identificación y/o desarrollo de mercados apropia- dos para los productores de menor escala, que puedan ser aprovechados por sus organizacio-
nes cooperativas, en particular: a) Faltan redes y logística para la comercialización de produc- tos de valor agregado en el comercio minorista local, b) es escaso el desarrollo y regulación de mercados hortícolas locales, c) no se utilizan mecanismos de “compre estatal” o de “compras públicas” como herramientas de promoción de la agricultura familiar, d) existen dificultades para el desarrollo y acceso a mercados de productos diferenciados (comercio justo, proce- dencia de origen, ecológicos, etc.).
Economía informal. La economía informal es una limitación severa a la expansión de las cooperativas. Ello incluye dos situaciones: a) pequeños productores en situación de exclusión social que no pueden o no desean afrontar los costos de la formalización que requiere el fun- cionamiento regular de su cooperativa, y b) cooperativas que sufren la competencia desleal de agentes económicos informales.
Marco institucional de negociación colectiva. La concentración de la actividad agroin- dustrial debilita la capacidad de negociación de los productores, en particular de los más pequeños. Si a esto se suma la dificultad de las cooperativas para financiar la integración de las actividades industriales, el resultado es la baja presencia cooperativa, o su subordinación a los eslabones más concentrados. Frente a ello, no existe un marco regulatorio adecuado que enmarque procesos de negociación colectiva de condiciones de calidad y precio. Al respecto, en el punto III.5.1 se comentó la experiencia de las cooperativas de negociación.
Capital social. Como se señaló en el mismo punto, el incremento en la escala, la disper- sión territorial, el “recentraje”, la profesionalización de la gestión, la prevalencia del cálculo económico por sobre los criterios mutualistas, la pérdida de elementos simbólicos como ins- talaciones o razones sociales vinculadas a la historia local, la pérdida de la centralidad de la coo- perativa como lugar de encuentro social debido al desarrollo de otras instituciones, redes sociales y medios de comunicación, la creciente urbanización de la población –y sus cambios en pautas de consumo y estilo de vida–, son todos elementos que han deteriorado el capital social con que contaba la cooperativa para influir sobre la dinámica del desarrollo de su territo- rio. A esto se suman las centenas de fracasos en los últimos años, originados en distintas cau- sas externas e internas, que pudieron dar lugar, en muchos casos, a una percepción negativa de las cooperativas como una herramienta eficaz para modificar la situación en el medio rural. Capacitación. No existe una oferta de capacitación específicamente dirigida a las coope- rativas agropecuarias. Ejemplo de ello es la falta de un manual de organización y gestión de este tipo de cooperativas como herramienta de capacitación de las agencias públicas de pro- moción cooperativa. La capacitación habitual es de carácter formal (estatuto, órganos sociales, libros, etc.) y general (no cubre los aspectos específicos que caracterizan la organización de los servicios, sistemas de capitalización, registros específicos).
Información e investigación. No se dispone de información sistematizada sobre la parti- cipación cooperativa en los distintos mercados, ni herramientas para el seguimiento de su situación económica. Tampoco existen líneas de investigación relevantes respecto a los ele- mentos específicos de las cooperativas agropecuarias, que puedan nutrir el diseño de políticas y de estrategias empresarias.
Política sectorial. No existe en el Estado una agencia pública que asuma la responsabili- dad de diseño y gestión de políticas de promoción del cooperativismo agropecuario, en el marco de las políticas dirigidas al sector agropecuario.
V.2.
Hacia una estrategia para el fortalecimiento cooperativo
Las cooperativas agropecuarias pueden crecer y fortalecerse en beneficio de sus asocia- dos y para acrecentar el capital social de los territorios en que están insertas. Sus valores bási- cos de igualdad, solidaridad y democracia son relevantes y absolutamente consistentes con una visión del sector agropecuario y agroalimentario argentino competitivo, inclusivo y sus- tentable. Para ello se requieren estrategias, políticas y acciones conducentes.
A continuación, se presentan las recomendaciones que surgen del estudio realizado y sus conclusiones. Las mismas tienen sólo un carácter propositivo. La mención de organismos públicos a los que se propone como ejecutores de estas propuestas es de exclusiva respon- sabilidad de los autores y no implica ninguna opinión o acuerdo de tales organismos o autori- dades.