Este es un debate jurídico, no exento de implicaciones prácticas. Por ello he creído oportuno situarlo al inicio, de manera que, allanado el camino de este escollo, poder iniciar la andadura del resto de las notas características sobre la seguridad. La doctrina articula el concepto de seguridad en torno a dos ideas: la de la seguridad como un derecho o como un bien.
Por un lado, no es infrecuente escuchar múltiples referencias a la existencia de la seguridad cómo un derecho15. Así, se ha defendido la seguridad como un derecho subjetivo autónomo encuadrable dentro del parágrafo 1 del artículo 17 de la Constitución Española, que literalmente dice: “Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en las formas previstas en la Ley”. Se ha defendido16 con originalidad esta argumentación que, por otro lado, no comparto, al menos fundamentada en el artículo 17 de la CE, como ya he adelantado.
14
Ver: Freixes Sanjuán, Teresa y Remotti Carbonell, José Carlos. «La configuración constitucional de la Seguridad Ciudadana.» Revista de estudios políticos (Nueva Época), 1995, núm. 87: 141-162.
15 Ballbé, Manuel. «El derecho a la seguridad.» La vanguardia, 28 de mayo de 2006. Debe valorarse, sin
embargo, que esta afirmación se produce en el seno de un artículo periodístico, no jurídico.
16
“El derecho a la seguridad establecido en el artículo 17 significa el derecho a que los poderes públicos pongan los medios y establezcan las disposiciones adecuadas para garantizar el nivel de seguridad de acuerdo, como mínimo, con los parámetro existentes hasta el momento. Para ello es necesaria la medida de restricción máxima de armas de los ciudadanos y el control e intervencionismo constante sobre quienes las poseen”. No obstante, la misma autora reconoce en la página anterior que: “…el Tribunal Constitucional ha declarado que la seguridad del artículo 17,1 CE no se refiere a la seguridad jurídica del artículo 9,3 CE, sino que es la ausencia de perturbaciones procedentes de detenciones o medidas similares que puedan restringir la libertad personal o ponerla en peligro”. En Martínez Quirante, Roser. Armas:
Sin embargo, esta proposición, no carece de apoyos. De esta forma, se ha expresado que: “... la seguridad es también un derecho de los ciudadanos. Es un derecho fundamental reconocido en nuestra Constitución, íntimamente ligado con el desarrollo en libertad e igualdad de todos los ciudadanos/as. (…). ¿Sabemos, sin embargo, que podemos esperar de la seguridad pública? O, de forma más precisa ¿qué podemos exigir al sistema de seguridad como una prestación que nos es debida y a la que tenemos derecho?” 17. Se trata, ésta última, a diferencia de la anterior, que es una conceptuación jurídica, de una idea que gravita sobre el management de la seguridad, entendida ésta como un servicio que presta la administración a los ciudadanos, en términos de calidad, y de la que éstos esperan unos determinados estándares. La influencia anglosajona es claramente perceptible, a mi parecer, en el texto arriba referido.
En apoyo de esta tesis se ha manifestado algún texto internacional (dentro de lo que ha convenido en llamarse soft law) configurando la seguridad como un derecho básico de los ciudadanos. Este es el caso de La Carta Urbana Europea (adoptada por el Consejo de Europa el 18 de marzo de 1992 y que ha sido objeto de modificaciones posteriores) que en la primera de sus consideraciones sostiene el derecho a: “una ciudad segura y a salvo, libre, en la medida de lo posible, de la delincuencia y la agresión”18.
Dejando estas argumentaciones de lado, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha decidido no acoger el reconocimiento del derecho a la seguridad como un derecho fundamental. Citamos por todas la STC 325/1994, de 12 de diciembre. En la sentencia, el TC, en el caso de un preso excarcelado por hallarse en fase terminal de SIDA, que liberado, atracó una farmacia y en la
17 Paricio, Eduard y Solores, Jesús en. «Reflexió sobre una carta de drets i deures dels ciutadans en
matèria de de Seguretat Pública.» Barcelona: Fòrum de les Cultures. Diàleg: Promoure la convivència i
la seguretat en la societat de la informació. Barcelona: Sin publicar, 2004. Disponible en (última consulta
23 de septiembre de 2012): http://jesussolores.blog.lemonde.fr/2007/03/30/drets-i-deures-dels-ciutadans- n-materia-de-seguretat-publica-2/.
18
Nótese la referencia doble a la delincuencia y al genérico concepto de agresión. Ello puede ser entendido, entre otros sentidos posibles, como atentados contra el medio ambiente urbano o como elementos generadores de inseguridad. Y ello con independencia de la tipificación penal de unos u otros. El concepto de “agresión” es tan amplio que ambas cosas tienen cabida en él. Estos conceptos de medio ambiente urbano y de inseguridad son hilos conductores del presente trabajo, como se verá muy marcadamente a partir del siguiente capítulo. Disponible en (última consulta 31 de julio de 2013): https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CHARTE/URBAINE&Language=lanEnglish&Ver=original&Site= COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864#P12_3 17
fuga chocó contra una furgoneta ocasionando la muerte del conductor y la tetraplejia del acompañante, cuyos padres recurrieron en amparo, denegó el amparo. En concreto el FJ 2 in fine, afirma: “Sin embargo tal concepto de la seguridad pública está excluido del art. 17, 1 de la Constitución19, dónde alberga no una función, sino el bien jurídico eminentemente individual de la seguridad personal configurado como soporte de la libertad de todos y cada uno, con una tradición ya de dos siglos, recogida en las Declaraciones del hombre y del Ciudadano (...), que exige la interdicción de medidas privativas o restrictivas de la libertad sin las garantías adecuadas”. Esa misma perspectiva en la que ya había adoptado el Consejo General del Poder Judicial en un informe de 20 de diciembre de 1990 cuyo literal, en lo que nos interesa, decía: “… En efecto, el artículo 17, 1 equipara libertad y seguridad; pero la seguridad de que habla no es la seguridad material, colectiva o ciudadana, sino la seguridad como garantía de la libertad personal…”20.
En apoyo a esta interpretación, se divisa en lontananza el polvo levantado por la columna de la jurisprudencia del TEDH que avanzaría rápidamente por la vía del párrafo segundo del artículo 1021. En efecto, en primer lugar, hay una práctica identidad entre el párrafo 1 del artículo 5 del Convenio Europeo22 y el párrafo 1 del artículo 17 de la CE23, esto es el constitucional español a la hora de redactar el párrafo 1 del artículo 17 no acude ni a la historia constitucional española, ni al derecho comparado, simplemente copia (con ligerísimas matizaciones y, eso sí, ahorrándose la farragosa casuística de su artículo homónimo) el mismo parágrafo del Convenio. Siendo ello así, el siguiente paso en la hermenéutica es ver cuál es la jurisprudencia del TEDH sobre la materia.
19 La negrita es mía.
20 La referencia del informe citado la debo a Fernández Entralgo, Jesús. «¿Pase sin llamar!. El artículo
21,2 de la Ley Orgánica 1/1992.» En Seguridad ciudadana. Materiales de reflexión crítica sobre la ley
Corcuera, de VV.AA, 15-78. Madrid: Trotta, 1993, p. 16.
21 Artículo 10 de la Constitución española:
“1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social. 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.”
22 Artículo 5 del Conveni Europeo de roma de 1950: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la
seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, salvo en los casos siguientes y con arreglo al procedimiento establecido por la ley: (…)”.
23 Artículo 17 de la Constitución española:
“1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley. (…)”.
Pues bien, lo cierto es que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos humanos recaída en los asuntos relativos al artículo 5 del Convenio gira toda ella en torno a lo que se ha venido defendiendo hasta ahora, que la seguridad, en esta sede, es una garantía frente a una de las medidas tradicionales de represión: la privación de la libertad personal. Estableciendo todo tipo de precauciones, protecciones y amparos que eviten la arbitrariedad de su imposición y nunca, repito, nunca, reconociendo la seguridad como un derecho autónomo. Sólo por citar algunas de las sentencias más recientes, el Tribunal ha reconocido que la detención es aplicable solamente en el ámbito del Derecho Penal y no de aplicación únicamente en el de las privaciones de libertad civiles o administrativas (ver: Jecius vs. Lituania, de 31 de julio de 2000 o Wloch vs. Polonia, de 19 de octubre de 2000). Por otro lado, la detención sólo es posible si existen indicios racionales de la culpabilidad del detenido, lo que obliga a los agentes de la autoridad a aportar notitia criminis que permitan al juzgador verificar la legalidad de la detención (así Fox, Campbell y Hartley vs. Reino Unido, de 30 de agosto de 1990, Murray c. Reino Unido, de 28 de octubre de 1994 o Elci vs. Turquía, de 13 de noviembre de 2003). Asimismo, sólo serán considerados como “órgano jurisdiccional” aquellos que ostenten el poder de ordenar la puesta en libertad (Caso De Jong, Baljet y Van den Brink vs. Holanda, de 22 de mayo de 1984). Finalmente, la conducción ante el órgano jurisdiccional debe realizarse sin demoras ni tardanzas. El TEDH ha reconvenido duramente a los Estados a la hora de justificar detenciones superiores a cuatro o cinco días. Así, en el asunto Brogan vs. Reino Unido, de 29 de noviembre de 1988, el Tribunal estimó que la lucha antiterrorista no justificaba dilatar la detención (ver también: caso Demir vs. Turquía, de 23 de septiembre de 1998). Pues bien, esa es la seguridad que se garantiza: la interdicción frente a los abusos del estado en materia de privación de libertad.
Cosa distinta es que se considere la “seguridad” (en este caso la “ciudadana” del artículo 104 CE), una institución constitucional que da cobertura a una actuación objeto de protección, como un “derecho prestacional” (lo que ya se ha mantenido en líneas anteriores) por parte de la Administración Pública. Ahí las puertas están abiertas de par en par. Algo que tiene declarado también, como no podía ser de otra manera, Naciones Unidas:
“… para construir un Estado que funcione se requiere un nivel básico de seguridad”24. O lo que es lo mismo, habrá seguridad siempre y cuando el Estado utilice los poderes exorbitantes que tiene atribuidos para el cumplimiento de sus legítimas finalidades de interés público en materia de seguridad25. En ese lugar, a favor de esta argumentación de la seguridad como “derecho prestacional” constitucionalmente protegido jugaría, a su favor el literal del párrafo 2 del artículo 9 CE26 en el sentido de remover los obstáculos para que las condiciones de igualdad de los ciudadanos y los colectivos sean “reales y efectivas”, lo que, obviamente, no pasa cuando unos ciudadanos no tienen garantizada su seguridad. Esta idea conecta con la afirmación de que la paz social y seguridad ciudadana son bienes constitucionalmente protegidos, así la sentencia del TC 196/1987, de 11 de diciembre, según la cual (FJ7): “…la persecución y el castigo de los delitos son una pieza esencial de la defensa de la paz social y la seguridad ciudadana, que son bienes reconocidos en los artículos 10.1 y 104. 1 de la Constitución y, por lo tanto, bienes constitucionalmente protegidos (...)”.
En idéntica apreciación, la reiterada jurisprudencia del TEDH en el sentido que los Estados deben garantizar el disfrute de los derechos reconocidos legalmente y que tienen amparo en el convenio de Roma de 195027. En efecto, la pretensión del convenio es la de asegurar el goce de los derechos protegidos, partiendo de que su finalidad consiste no en proclamar derechos
24
Informe sobre el Desarrollo Humano de Naciones Unidas (PNUD) del año 2000, pág. 86. Disponible en (última consulta en 23 de septiembre de 2012): http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/idh2000/.
25 Para lo que debemos remontarnos al artículo 12 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de la Asamblea Nacional Francesa de 1789, que se expresa en el siguiente tenor:
“Artículo 12. La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita de una fuerza pública; esta fuerza está instituida por el bien común y no para la utilidad particular de aquellos a quien está confiada”. Este artículo es de referencia continua a lo largo de esta obra.
26 Artículo 9 de la Constitución española:
“1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
27 En la línea del artículo 16 de la declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano:
“Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes definida, no tiene Constitución”.
ilusorios sino en garantizar la efectividad de los mismos, así el carácter objetivo de la protección configurada por el Convenio europeo ha llevado al TEDH a considerar, en el caso Plattform “Arzte für das Leben” vs. Austria, de 21 Junio 1988, que el convenio puede obligar a los Estados miembros a la prestación de determinadas formas de protección de los derechos, en este caso la protección policial del derecho de manifestación, que el tribunal entendió producido por parte de las autoridades austríacas, no apreciando violación del artículo 13 del convenio. Así también el caso Handyside vs. Reino Unido, de 29 de abril de 1976, respecto a la obligación de los Estados de garantizar la libertad de expresión por el secuestro de The little red book of the school (“El pequeño libro rojo del colegio”) en base a la Obscene Publications Act de 1959, e incluso el caso X e Y vs. Holanda, de 26 Marzo 1985, en la que se establece que del convenio se derivan no solo obligaciones para los estados, sino, inclusive, obligaciones para los particulares28.
Es por todo lo dicho hasta aquí que la configuración de la seguridad como un derecho prestacional es discutida. Se ha dicho, con contundencia, que: “... un derecho fundamental a la seguridad no puede ser ningún otro que el resultado de una construcción falsa o perversa”. Baratta29, en efecto, distinguía entre dos modelos: entre el “derecho a la seguridad” y la “seguridad de los derechos”, y argumenta a favor de la segunda que: “Esta opción corresponde a una política integral de protección y seguridad de los derechos humanos y fundamentales”. En parecido sentido se expresa Curbet que alerta del peligro de la supresión de libertades en nombre de un supuesto derecho a la seguridad30. Por otro lado, el mismo TC, en la STC 325/1994, de 12 de diciembre, ya citada y en el mismo FJ2, califica “la seguridad ciudadana, cuya salvaguardia como bien jurídico de ámbito colectivo31, no individual, es función del Estado”.
28
Ver: Freixes Sanjuán, Teresa. «Las principales construcciones jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.» Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 11-12 , 1995 : 97-115.
29 Baratta, Alessandro. «El concepte actual de seguretat a Europa.» Revista Catalana de Seguretat
Pública, 2001 núm. 8: 17 a 29.
30 Y lo hace con unas palabras de Benjamín Franklin: “Aquellos que están dispuestos a ceder libertades
esenciales para obtener un poco de seguridad temporal no se merecen ni la libertad ni la seguridad”. Curbet, Jaume. Temeraris atemorits. Girona: CCG, 2007, p. 20 y 21.
31
Como vía intermedia, no deja de ser sugerente el razonamiento de Freixes Sanjuán, que afirma: “…hay que tener también en cuenta que, si bien la mayor parte de los derechos reconocidos en la Constitución se ubican en el Título I, existen otros derechos situados en otros Títulos de la Constitución”32, derechos que pueden perfectamente tener una estructura de derecho público subjetivo y función prestacional (como aduce la misma autora), aunque en este caso, el de la seguridad ciudadana, no derivarían tanto del párrafo primero del artículo 17 y si, en cambio, del párrafo 1 del artículo 104. Es decir, la autora citada coincidiría con la ratio decidendi del TC en que la garantía de la “seguridad ciudadana” corresponde al Estado por la vía del párrafo 2 del artículo 104 y es obvio que, en este sentido, es una prestación del Estado. Sin embargo, entre esta doctrina y la sentencia habría una disidencia respecto a lo que se presta, que para Freixes sería un “derecho prestacional” y para el TC un “bien jurídico de ámbito colectivo”.
Puestos en el dilema, para seguir la pista sobre qué clase de derecho o bien estamos tratando, acudimos, en primer lugar, al Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 199433. Para el informe en cuestión, la seguridad es poliédrica, de manera que, las dimensiones de la seguridad, de acuerdo a este informe, son: la económica, la financiera, la alimentaria, la sanitaria, la ambiental, la personal, la de género, la comunitaria y la política. De todas estas vertientes de la seguridad, a la luz del Manifiesto y las Resoluciones de los temas abordados por las Ciudades Europeas sobre Prevención y Seguridad de la Conferencia de Nápoles los días 7, 8 y 9 de diciembre de 2000 (que es el segundo documento en el que encontramos referencias útiles en nuestro propósito), cobra especial relevancia, a mi modo de ver, la ambiental. Así, el Manifiesto de Nápoles en su punto 14 declara, entre otras cosas, que “la seguridad es un bien común esencial para el desarrollo sostenible. Es a la vez signo y condición de inclusión social, del acceso justo a otros bienes comunes como son la educación, la justicia, la
32
Ver: Freixes Sanjuán, Teresa. «La Constitución y el sistema de derechos fundamentales y libertades públicas.» En Administraciones públicas y Constitución: reflexiones sobre el XX aniversario de la
Constitución española de 1978, de Alvarez Conde (coord.), 143-166. Madrid: Ministerio de
Administraciones Públicas, Instituto Nacional de Administración Pública, 1998.
33
salud y la calidad del medio ambiente (…)”34. Ciertamente, la seguridad es uno de esos “bienes comunes esenciales para el desarrollo sostenible” que permite garantizar, entre otras cosas, derechos reconocidos en la propia Constitución española como el de la salud y el del medio ambiente, lo que encajaría perfectamente con el carácter del Estado social que protege la la carta magna española35. De esta suerte, la seguridad operaría, a la vez, como “bien jurídico”, en cuanto a condición para la existencia de otros bienes jurídicos o derechos, y como un “derecho que debe prestar” el Estado a los ciudadanos