INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
Escuelas de Calidad: Hacia un nuevo modelo de gestión escolar para la calidad educativa, un análisis sobre su
cobertura, focalización y financiamiento.
TECNOt.ÓGICO DE MONTERREY
EGAP
Escut:-!a dp Grad;¡;.:,dns 1:-r:Adrninistrd0ó!1 Pih::c.~; y P(~itica Púb!iCél
Jaime Esparza Frausto
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Dr. Arturo Huerta González
TECNOLÓGICO
15 de Diciembre de 2005DE MONTERREY
eBIBLIOTECA
l. Resumen Ejecutivo
Ningún sistema educativo es capaz de crear igualdad de conocimientos. La pregunta relevante es si existen políticas educativas, que produzcan sistemas capaces de acortar las brechas existentes entre los distintos grupos sociales, potenciando en los individuos el capital humano requerido para el desarrollo económico y social.
El Programa de Escuelas de Calidad ( PEC) es una de estas políticas cuyo objetivo central es fomentar la transformación de los centros escolares públicos de educación primaria en escuelas de calidad.
Sin embargo una de las principales dificultades de este tipo de programas radica en la cobertura y focalización de la población objetivo, pues un mal diseño en los criterios de selección y malas estrategias de implementación podrían derivar en perjuicio de la eficiencia y efectividad de la política.
El PEC es un programa innovador y con una nuevo orientación en la manera de hacer política pública si embargo sus imprecisiones de focalización impiden el cumplimiento fiel de sus metas y objetivos, aunado a esto las autoridades educativas involucradas no han procurado mantener una base de datos e información con criterios metodológicos homogéneos que permitan la comparabilidad de los resultados de sus indicadores y posibiliten realizar evaluaciones válidas de su efectividad.
No existe una evidente relación entre mayor financiamiento por escuela y meJores rendimientos escolares, lo que hace ser más insistente en la búsqueda de aquellos factores y condiciones de mayor incidencia en los logros educacionales ( el clima educacional en el hogar, la capacidad económica de los hogares, la infraestructura física de la vivienda, etc.)
Se propone la posibilidad de buscar modelar mejores criterios de distribución que consideren al PEC no c orno un programa aislado sino como parte de una política integral de inversión educativa, además que se sugiere utilizar el tamaño de población en Área Geoestadística Básica en condiciones de media a muy alta marginación como una corrección posible inmediata.
Definitivamente el PEC V deberá insistir en poner sus esfuerzos en reorientar la focalización hacia la población menos favorecida y procurar una más equitativa distribución de estos recursos para que atenúen diferencias en la calidad educativa del país no para acentuar el rezago educacional que existe.
11. Introducción
Las reformas educativas llevadas a cabo en América Latina de sde la década de 1 os ochentas han dirigido su preocupación principal a mejorar la cobertura, la calidad y equidad de sus sistemas de educación.
En una primera fase o "generación" de reformas se buscó la descentralización de los sistemas públicos, transfiriendo recursos y responsabilidades a las entidades y municipios para privilegiar la eficiencia en el uso de los recursos y la accesibilidad y cobertura de la educación básica o primaria.
En la década de los noventas en una segunda etapa, las reformas se dirigen hacia los mecanismos de gestión del sistema, los procesos pedagógicos y los contenidos culturales trasmitidos en el aula escolar. La premisa de estas reformas se centra en el diseño de sistemas de incentivos para los docentes de acuerdo a su desempeño y formación curricular, así corno en mayores inversiones en infraestructura, textos y otros msurnos.
Hoy, la necesidad de reconceptualizar a la escuela, a la luz de la dinámica mundial exige dotar de autonomía a los centros escolares y en la notable mejora de la calidad del aprendizaje. Se reconoce el papel preponderante de la escuela en el rendimiento escolar, mayor poder a directores y maestros así como la necesaria vinculación y organización de los actores identificados en este nuevo enfoque: autoridades escolares, alumnos , padres de familias y comunidad.
El programa de Escuelas de Calidad (PEC) "es una iniciativa del gobierno federal cuyo propósito general es mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelas públicas de educación básica, con base en el fortalecimiento, articulación y unificación de programas federales, estatales y municipales existentes hacia este nivel educativo." A través de la creación de nuevos modelos de gestión escolar, práctica docente y participación social se pretende modificar los modelos organizacionales tradicionales y centralistas y dirigirlos hacia un esquema que permita generar proyectos de "abajo hacia arriba" , es decir desde la escuela hacia el sistema educativo.
111. Objetivo General
Determinar nuevos elementos y características que inciden en las fallas de cobertura y focalización del programa de acuerdo a las metas y objetivos establecidos en las Reglas de Operación del PEC y proponer nuevos indicadores de evaluación de impacto del programa.
Las políticas de administración basada en la escuela no garantizan por sí mismas una mejoría en los procesos de enseñanza, ni en el aprendizaje de los estudiantes. O bien en acuerdo con Fiske (2000)1,
"hay límites a lo que puede lograr la descentralización administrativa. En principio no hay razón para esperar que el rediseño de marco gubernamental del sistema educativo,
per se, pueda llevar a la eficiencia administrativa y financiera a mejorar procesos de
enseñanza o a un mayor aprovechamiento de los estudiantes".
Ciertamente en nuestro país prevalecen inequidades estructurales que también han influido en los resultados educativos. La evidente desigualdad social, formas y ritmos distintos de desarrollo regional, extracción de clase y origen étnico, capital social, el papel de los sindicatos de maestros en las distintas regiones del país y otros elementos más, que sin duda afectan o de terminan el impacto, el éxito o fracaso de cualquier programa educativo y social.
El presente trabajo intenta presentar un análisis sobre la cobertura y focalización del PEC así como de los resultados de distintas evaluaciones externas así mismo detectar la posible regresividad de programa producida precisamente por fallas en la correcta orientación de su amplitud y apropiación de los beneficios tanto de individuos, escuelas y entidades de mayor desarrollo económico del país.
No se pretende realizar una nueva evaluación de impacto del programa, sino derivar de las ya existentes, tanto favorables como desfavorables, nuevos elementos de análisis y de evaluación que permitirían dilucidar aquellos elementos que en su momento no se
1
Fiske, E (2000) Ratining Compasión. The American Prospect. Vol 11, no 13, Mayo 22. www.prospect.org/archives/v 11/13/fiske-e.html . Citado en Banco Mundial (2001).
pudieron explicar y que en un futuro puedan contribuir por medio de recomendaciones al mejoramiento del programa.
Sin bien es cierto que las bases de datos existentes así como la información generada hasta el momento, producto de la reciente aplicación del programa hace más complicada la profundidad y exactitud del análisis, también es cierto que este hecho permite una mayor capacidad de aportar nuevos criterios y metodologías.
Se utilizarán las bases de datos proporcionadas por la Dirección General de la Gestión e Innovación Educativa (DGDGIE). Estas bases de datos contienen, en primer lugar, el registro individualizado de todos los planteles públicos de educación básica del país en el ciclo escolar 2004-2005, así como algunos de sus atributos, como la ubicación geográfica( a escala de localidad) el nivel y la modalidad, y el volumen de matricula, así como el padrón de escuelas beneficiadas del PEC (2004-2005).
Se cuenta con información sobre el tamaño de localidad y el grado de marginación de la misma, elaborada por el INEGI y el CONAPO.
Se tomará también la Encuesta de Estándares Nacionales ciclo 2003-2004, levantada por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. (INEE). La encuesta provee información representativa a escala nacional sobre el universo de alumnos, en temas como su desempeño académico y su entorno sociodemográfico.
Aún y cuando el Censo General de Población y Vivienda, levantado por el INEGI en el 2000, y el Índice de Marginación Urbana a escala de las AGEB (Áreas Geoestadísticas Básicas) urbanas del país del CONAPO en 2002 se refieren a características de hace 5 años de 1 a población, son e 1 mejor instrumento disponible en lo que se refiere a la ubicación de la población objetivo.
IV. MARCO TEORICO.
Distintas investigaciones desarrolladas en el área de la ciencia económica y de manera más importante a partir de la segunda mitad del siglo XX, han mostrado que la escolaridad (años de educación formal) además del ahorro y la inversión puede tener implicaciones importantes en la promoción del empleo y la calidad de este y en una mejor distribución del ingreso.
Existen principalmente dos teorías que sostienen tales argumentaciones: la de la funcionalidad técnica de la educación y la del capital humano.
La primera establece la existencia de una relación directa entre los niveles de calificación de los trabajadores que se encuentran en los diversos estratos en el mercado laboral y su escolaridad, deduciendo , a partir de este supuesto que, cuanto mayores son estos niveles de calificación, es también mayor la productividad agregada del sistema económico.
De otra manera, la teoría del capital humano parte del supuesto que los recursos dedicados por los individuos y por los gobiernos a la educación no pueden ser considerados gastos de consumo, ya que tales erogaciones permiten acumular" capital humano". Este supuesto se respalda en la existencia de una relación positiva ente los ingresos que reciben los individuos durante su vida activa o laboral y los años de escolaridad que adquirieron.
A partir de esta afirmación, la teoría predice que los individuos sólo deciden obtener cantidades adicionales de escolaridad cuando los ingresos marginales que esperan recibir por años adicionales de escolaridad son mayores o al menos iguales a la erogación en el margen que tendrán que hacer por obtenerla.
Sin embargo, es fundamental señalar que un examen cuidadoso de la dos teorías mencionadas permite dilucidar que para que el sistema escolar participe positivamente en la calidad del empleo y a redistribuir el ingreso, se tienen que cumplir dos condiciones: que las oportunidades de educarse se distribuyan equitativamente entre los estratos sociales y que los egresados del sistema cuenten con la oportunidad de ubicarse en las ocupaciones que mercado establece para la escolaridad que hayan adquirido.
Comprender la importancia del tema educativo en el desarrollo económico y en los niveles de bienestar y más aun entender las razones teóricas y económicas por la que los gobiernos deciden invertir en la educación (el ¿Cómo?, ¿Cuanto? y ¿Dónde?) son fundamentales para conocer el problema educativo y las variables formas de abordarlo. Es claro que las problemáticas de la educación son añejas, lo que hace novedoso su estudio y análisis mas recientemente es la forma de cómo se busca abordar el tema del acceso universal a la educación básica (nivel al que se orienta el PEC) y el otorgamiento de servicios de calidad para todos los individuos.
Hoy, el acceso y cobertura no es el planteamiento toral del problema en la educación básica en México sino que existe una imperiosa necesidad de que esta oferta sea de calidad suficiente para formar ciudadanos competentes y competitivos.
Sin embargo, bajo un escenano de recursos escasos y necesidades ilimitadas los gobiernos deben decidir y establecer prioridades en su orientación de política pública.
Los criterios de eficiencia y eficacia en las acciones del sector público fueron ignorados mucho tiempo. A principios de los noventa, sin embargo, se reoriento esta visión., reflejándose en un creciente interés tanto de los actores gubernamentales como de los organismos internacionales participantes en el financiamiento de políticas públicas por gestar una administración basada en los resultados.
l. Algunos datos de la educación básica en México
Si bien es cierto que durante los últimos años se han hecho múltiples esfuerzos por crear un marco nuevo de educación de calidad, centrado en la universalización y la competitividad, al parecer no se han dado los resultados esperados.
En el mes de diciembre del año 2001 la OCDE dio a conocer los resultados de la evaluación en la que participan 31 miembros, a donde Brasil fue invitado, por no ser miembro actualmente.
En ella, de acuerdo a los datos del Programa Internacional para el Seguimiento de los Conocimientos de los Alumnos (PISA), México obtuvo el penúltimo lugar en Ciencias, Matemáticas y Comprensión de Lectura.
En la evaluación de PISA en 2003 México no solo no mejora en sus indicadores, sino incluso presenta un empeoramiento en las áreas de ciencias y matemáticas. (los estudiantes alcanzan un promedio de 300 puntos muy lejos de los 500, que es el promedio en la OCDE).
Cabe mencionar que de acuerdo con datos de la OCDE en México solamente 6.9% de los estudiantes del nivel básico están dentro de los dos niveles superiores de desempeño en capacidad de lectura, cuando el promedio de la organización es de 31.2%.
Por otro lado, el 44.0% de los estudiantes mexicanos de esa edad está por debajo o en el nivel más bajo de desempeño considerado por la OCDE, comparado con el promedio de la organización que es de 18.0%, lo cual demuestra que este porcentaje de estudiantes se encuentra en riesgo de no adquirir las habilidades necesarias para obtener mejores oportunidades académicas.
En los países miembros de la OCDE, el promedio más alto de gasto por estudiante tiende a ser asociado con un mejor desempeño en las tres áreas de habilidades, aunque esto no lo garantiza.
El gasto acumulativo por estudiante en México, desde el inicio de la educación primaria hasta los 15 años de edad es de 11 239 dólares, muy por debajo del promedio de la OCDE de 43 mil 520 dólares.
Como dato revelador se ha demostrado la influencia en el entorno familiar y las condiciones en el hogar como determinantes en el éxito y desempeño de los estudiantes, pero este no es una condición suficiente. Y aunque en México, según PISA la influencia de la situación económica, social y cultural en el desempeño del estudiante esta dentro del promedio de los países de la OCDE, es posible afirmar que un mexicano de 15 años con buen desempeño es probable que provenga de un hogar de clase media a media alta.
Entre algunas iniciativas y esfuerzos por parte del Gobierno Federal, esta precisamente el Programa de Escuelas de Calidad cuyo propósito general es mejorar la educación que se imparte en las escuelas públicas de educación básica, con base en el fortalecimiento, articulación y alienación de los programas federales, estatales y municipales enfocados hacia este nivel educativo, es decir como lo enmarca sus propias Reglas de Operación, se fundamenta en la necesidad de hacer efectiva la igualdad de oportunidades para el logro educativo de todos los educandos, independientemente de sus capacidades, origen social, étnico o del ambiente familiar del que proceden.
Una nueva gestión pública horizontal esta en la base de la propuesta estratégica de este programa, planteando transformar el diseño de la política educativa, de una formulación central, que concentra todas las decisiones acerca de prioridades, las estrategias, los recursos y su distribución, hacia un esquema que permita generar proyectos desde la escuela hacia el sistema educativo.
A partir de su instrumentación en el 2001, el PEC ha generado abundante información en distintos niveles, incluyendo la obtenida y analizada por evaluadores externos. Sin embargo, no en todos los casos esta información ha sido utilizada de manera sistemática para evaluar si los criterios de focalización del programa han producido resultados efectivos.
El interés para la presentación de este trabajo, además de la importancia del tema educativo, es sin duda que en el Plan Nacional de Desarrollo (PLANADE) 2001-2006 la educación se define como la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país; y que en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2003 incluyó al PEC dentro de los programas de impacto social y que para su operación se aprobaron solo en el 2003, 1,250,000 miles de pesos.
No se pretende realizar una evaluación externa más al programa, más bien lo que se desea es analizar y detectar las posibles dificultades técnicas y de información que impiden la focalización con precisión de los beneficiarios objetivos del programa, los problemas de inequidad en la distribución de las transferencias a las entidades con mayor población susceptible de beneficiarse según las Reglas de Operación vigentes
publicadas en 2004, y tratar de identificar los elementos o aspectos que obstaculizan el éxito del programa, claro si tomamos como referencia los datos negativos presentados por la OCDE y el mismo INEE( Instituto Nacional de la Evaluación de la Educación) detallados con anterioridad.
2. Antecedentes del Programa de Escuelas de Calidad (PEC)
El antecedente inmediato del Programa de Escuelas de Calidad es el proyecto de gestión escolar denominado "La Gestión en la Escuela Primaria", que se puso en marcha en 1997 originalmente en cinco entidades del país con la participación voluntaria de los gobiernos estatales y de los planteles escolares. Este programa consideró que la calidad educativa se integraba por di versos componentes y se enfoco al diseño de políticas orientadas al mejoramiento de la organización y el funcionamiento diario de las escuelas primarias.
En el Programa Nacional de Educación (PRONAE) 2001-2006 se señala que la educación básica (preescolar, primaria y secundaria) es un ámbito prioritario para el Gobierno Federal, debido a que concentra el mayor número de alumnos del Sistema Educativo Nacional. En el ciclo escolar 2001-2002 se encontraban matriculados en el nivel básico uno de cada cuatro mexicanos, los cuales representaron el 79.0% del total de estudiantes del sistema escolarizado (24 millones de alumnos).
En ese documento se indica que al interior del sistema educativo existen problemas en la calidad, determinados por factores externos al propio sistema, entre los que destacan los rezagos en la satisfacción de las necesidades básicas de alimentación, salud y vivienda de las personas pobres, que con frecuencia se ven en la necesidad de trabajar a edades tempranas, lo que limita sus oportunidades de acceso y permanencia en el sistema educativo e incide en los resultados que obtienen en materia de aprendizaje.
Además, existen factores internos del sistema educativo relacionados con la operación de los servicios y el funcionamiento de las escuelas, tales como el ausentismo de los profesores, el corporativismo magisterial, el sindicalismo protector, la falta de infraestructura e insumos, y una atención inadecuada o insuficiente lo que conlleva a elevadas tasas de reprobación y deserción que se concentran en la población en situación de marginación y pobreza extrema.
En la misma escuela se producen prácticas de gestión y de enseñanza que no favorecen el mejoramiento de la calidad y la equidad del servicio educativo e impiden mejorar los resultados.
Los factores mencionados repercuten directamente en los niveles de aprovechamiento escolar y en la adquisición de competencias básicas ( en comprensión lectora y habilidades lógico-matemáticas) que en general, se encuentran por debajo de lo que se espera que aprendan los alumnos que cursan estos estudios; problema que se manifiesta en todos los tipos de escuelas, aunque con mayor gravedad en los planteles de educación indígena, los cursos comunitarios y las tele secundarias.
El PEC es básicamente federalista, pues propicia que las entidades federativas lo ajusten a sus condiciones locales y determinen la organización y operación de los procesos de focalización, capacitación, dictaminación y selección de escuelas participantes.
En el pnmer ciclo escolar de operación, las escuelas inscritas al programa correspondieron a primarias ubicadas en zonas urbanas marginadas; en el segundo año, se amplio la cobertura con la incorporación de las tele secundarias principalmente y en el tercer año se incluyeron los centros escolares de los niveles de preescolar, primaria y secundaria en todas sus modalidades.
CUADRO 1
NIVELES Y MODALIDADES ESCOLARES ATENDIDOS POR EL PEC, CICLO ESCOLAR 2003-2004 Nivel/ modalidad Educación inicial Preescolar } Primaria Secundaria Educación básica Educación Especial
Educación básica para adultos
Rango de edad 45 dias a 5 años 11 meses 3 a 5 años 11 meses 6 a 14 años 12 a 15 años
45 dias a 22 años (con necesidades especiales)
Mayores de 15 años
FUENTE: Subsecretaria de Servicios Educativos para el Distrito Federal. Información del Programa Escuelas de Calidad, México. 2003.
Las RO (Reglas de Operación) establecen como requisito para mcorporarse al programa que cada centro escolar elabore el Programa Estratégico de Transformación Escolar (PETE) que incluye el diagnostico de la situación de la escuela y un proyecto de desarrollo propio que considere la opinión y participación de los agentes involucrados (maestros, autoridades educativas, padres de familia, alumnos y la comunidad). Este documento debe integrar visión, metas, estrategias, compromisos e indicadores a mediano plazo. En este marco, cada escuela elabora los programas anuales de trabajo para el logro de los objetivos establecidos.
3. Criterios de Focalización en el PEC
Los esfuerzos para otorgar la mayor precisión posible a la identificación de los beneficiarios se fundamentan en un axioma básico derivado del a t eoria económica clásica que supone la existencia de recursos escasos en el sector público que deben ser aplicados con el menor costo para obtener el mayor impacto económico y social posible.
La focalización del gasto social en la población más pobre se propagó durante las dos últimas décadas en respuesta a dos inquietudes, la primera de orden fiscal principalmente y la segunda de orden social, referidas a la posibilidad de reducir el gasto social y de esta manera equilibrar el presupuesto fiscal, protegiendo al mismo tiempo los segmentos más pobres.
En este sentido, el concepto de focalización responde a dos aspectos básicos: la reducción del gasto en servicios sociales (servicios públicos domiciliarios, salud, vivienda, educación, entre otros) y el enfoque selectivo de beneficiarios, con una perspectiva de exclusión a la universalidad.
La focalización del Programa Escuelas de Calidad opera básicamente por la demanda, pues apoya técnica y económicamente a aquellas escuelas que voluntariamente2 presentan sus planes y programas de mejora escolar y que son aprobados en procesos de selección dirigidos por un Comité Dictaminador.
2
A través de este mecanismo la comunidad escolar informa sobre las características específicas del programa y los criterios de selección de los beneficiarios, y tras un proceso de auto-evaluación se reconoce a sí misma como parte o no de la población objetivo, de acuerdo a los criterios señalados en las convocatorias estatales.
Cabe acotar que la focalización en el Programa se aboca al ámbito geográfico de marginalidad de la escuela, o a las características educativas asociadas a este, pero no se centra en la verificación de si los beneficiarios individuales son pobres o no, ya que la unidad de f ocalización de 1 Programa es esencialmente 1 a e scuela y sus condiciones actuales.
Según las RO el proceso de selección empleado durante 1 as tres convocatorias del Programa de Escuelas de Calidad combina diferentes modalidades de focalización, con el propósito de aprovechar las potencialidades y suplir las debilidades de cada uno de los métodos empleados.
Dichas modalidades son las siguientes:
Distribución de recursos federales por criterios de población. Se refiere a la asignación de recursos de acuerdo a la proporción de población entre 5 a 14 años que tiene cada entidad federativa, según información proporcionada por el INEGI.
Identificación de criterios generales a nivel nacional. Es decir el establecimiento de lineamientos básicos contenidos en RO, que determinan el tope máximo de escuelas procedentes de determinados niveles y modalidades educativas, o las características generales de las escuelas beneficiarias.
Definición de criterios de focalización específicos por entidad federativa. Cada entidad federativa diseñará sus propia estrategia de implantación y operación del PEC, considerando los siguientes elementos: a) las reglas de operación b) sus propios programas de transformación de la gestión escolar; y c) las necesidades de apoyo de las escuelas que de acuerdo con la información disponible, presenten resultados educativos deficientes, otorgando entre éstas, prioridad a las ubicadas en las zonas urbano marginadas.
4. Financiamiento del Programa de Escuelas de Calidad
Según las características de los apoyos y su tipo, en las últimas modificaciones en el 2004, los recursos federales destinados al PEC se distribuyen de la siguiente manera: el noventa y cuatro por ciento se transferirá a los Fideicomisos Estatales para las Escuelas de Calidad, y el seis por ciento restante será destinado para los gastos nacionales de operación, equipamiento, capacitación, evaluación, difusión, asesoría e investigaciones para apoyo del Programa, así como cualquier otro rubro o concepto necesario para la adecuada implementación del programa.
La Secretaría de Educación Pública (SEP), a través del Fideicomiso" Fondo Nacional para Escuelas de Calidad", distribuirá a las entidades federativas, por conducto de sus respectivos fideicomisos estatales, los recursos correspondientes al 94% establecido anteriormente, en la proporción que represente su población de 5 a 14 años respecto del total nacional, de acuerdo con la información estadística derivada de XII Censo General de Población y Vivienda (INEGI 2000). Por cada peso que aporte el gobierno de la entidad a su Fideicomiso Estatal para Escuelas de Calidad, la SEP aportará al mismo tres pesos, hasta el límite que le corresponda a la entidad en razón de la distribución consignada dentro de las mismas Reglas de Operación y que se presentan en la tabla de la página siguiente.
Los recursos de la F ederación s erán distribuidos entre 1 as entidades con b ase en su población en edad escolar, criterio considerado como más transparente que otros. Algunos investigadores proponen una fórmula que combina varios criterios, como el fiscal, el compensatorio, la eficiencia y el porcentaje del gasto estatal en educación, pero esta fórmula presenta el problema de tener que definir una ponderación adecuada para evitar sesgos.
Cabe aclarar que la política de Escuelas de Calidad se basa en recursos adicionales, que no afectan a los programas normales para infraestructura y operación de los planteles.
Si bien es cierto que en el ciclo escolar 2003-2004, el 48% de los recursos se concentraron en el Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Puebla y Veracruz; mientras que Baja California Sur, Campeche, Colima y Tlaxcala
únicamente recibieron el 1.9%, no es posible afinnar como lo establecen algunas evaluaciones que existe una completa inequidad en su distribución, al menos no bajo el criterio de proporción de población de 5 a 14 años. Pues aun y cuando el primer grupo de estados concentran poco menos de la mitad de los recursos del programa también concentra al 48.8 % de la población objetivo, y en el caso del segundo grupo concentra al 2.6% de ésta.
De los datos contenidos en el cuadro 2 es posible deducir que los recursos distribuidos por el Fideicomiso "Fondo Nacional para Escuelas de Calidad" a las entidades federativas, mantienen el esquema de equidad entre los estados, correspondiendo a la proporción que represente su población de 5 a 14 años respecto del total nacional.
En el transcurso del ciclo escolar 2003-2004 el comité técnico del fideicomiso nacional autorizó la reasignación de los recursos di sponibles de 1 P EC, a fin de apoyar a las entidades federativas que aumentaron su aportación inicial. Para ello el comité utilizó la formula siguiente: si la aportación adicional fuese menor al 16% la SEP otorgaría 3 pesos por 1, si la aportación fuese superior al 16% se otorgarían dos pesos por cada peso excedente.
Un aspecto importante que no se debe soslayar, es la existencia de aportaciones adicionales directas en efectivo y en especie a la escuela en mucha menor proporción a la proveniente de recursos federales por parte de los ayuntamientos, padres de familia y de la comunidad interesada.
El interés del presente trabajo se centrará en analizar la aparente regresividad en el criterio de distribución que genera la reasignación arriba mencionada en la captación de recursos por parte de las entidades federativas. Además que se intentará proponer mecanismos o modelos de asignación mas eficientes, de recursos federales hacia las entidades.
CUADR02
RECURSOS FEDERALES TRANSFERIDOS AL PEC EN EL CICLO 2003-2004 (Miles de pesos)
Porcentaje de la
Aportación redera! Apol1aeión federal Re0.1rsos rrintstrado5
Entidad población de S a original modficada a los estados Saldo
14al'los (2) {3) (4) (4)-(3) (1) Total 100.0 1,250.000.0 1,285,742.6 1,301.502.4 35,759.8 Aguascalientes 1.0 12.092.0 12,254.1 10.050.0 (2,204.1) Baja California 2.2 26,072.1 26,421.8 30.243.6 3,822.0
Baja Callromla SUr 0.4 4,776.2 4,840.7 5,540.4 699.7
ca.,...:,ec11e 0.7 8.742.8 8,859.3 8,742.8 (118.5) Coahuila 2.2 26,328.9 28,681.5 30,540.0 3,858.5 Colma 0.5 6. 133.4 6,215.3 7,220.4 1,005.1 Chiapas -4.6 53,919.3 54,641.8 40,000.0 (14,641.8) Chihuahua 3.0 34,717.2 35,1832 40,271.9 5,088.7 Distrito Federal 8,9 80.668.4 81,750.0 101,575.4 19,825.4 Ouranoo 1.8 18,703.5 18,953.8 28,928.1 9,974.3 Eslado de México 12.8 150.441.2 176,550.0 114.000.0 (82,550.0) Gua,ajuato 5.2 81, 1-46.0 81,964.8 70,029.4 8,084.8 Guerrero 3.7 43. 143.3 43,721.1 32.185.8 (11,535.3) Hidalgo 2.5 29.397.1 29,790.7 34,100.7 4,310.0 Jalisoo 8.5 76,493.8 n,518.4 89,577.S 12,059.1 Michoacan 4.5 53,032.2 53,742.2 87,544.8 33,802.4 Morelos 1.8 18.177.1 18,421.1 25,028.5 6,607.4 Nayarll 1.0 11,520.5 11,874.8 13,363.8 1,689.0 Nuevo León 3.4 39.661.1 40,193.2 46,006.9 5,813.7 Oaxaca 4.1 48,301.1 48,948.2 24,245.2 (24,703.0) Puebla 5.6 85.536.0 66,414.4 78,021.7 9,607.3 Que,éla{Q 1.5 18.125.3 18,367.8 21,025.4 2,857.6 Quintana Roo 0.9 10,476.8 10,616.8 44,051.0 33,434.2
San Luis Potosi 2.6 30.412.1 30,819.8 O.O (30,819.8)
Sinaloa 2.6 30,838.9 31,253.0 38,773.1 7,520.1 Sonora 2.2 25.400.9 25,740.9 29,485.0 3,724.1 Tabal<:O 2.1 24,486.8 24,814.1 24,486.6 (327.4) Tamaulipas 2.8 30.23-4.9 30,639.5 53,490.8 22,851.3 naxcala 1.0 12.119.1 12,281.2 3,600.0 (8,6812) Veracruz-Llave 7.3 86.177.5 87,333.0 86,177.5 (1,155.5) YucaliV1 1.7 19.761.2 20,025.8 22,923.0 2,897.4 Zacatecas 1.5 17,983.9 18,204.7 21,303.8 3,089.1 SEByN.i,' 75,000.0 50,906.2 40,969.5 (9,916.7)
FUENTE: Secretaria de Educación Püblca, Reportes da 1'9cursoa del Programa Escuelas CM Calidad minlatradoa
a In entldadaa fadefatlvn, 2003, Mbico, 2003.
jj La SUl>aectelllria de Educación B.isic!I y Normal de la SEP es la responsable de adniinistrar y ejercer los teCllsos correspondientes al 6.0% del Fideicomiso Fondo Nacional para Escuetas de calldad.
V. MARCO METODOLOGICO
l. En la focalización del Programa
En primera instancia el presente estudio se dedicará en esta parte a analizar si los elementos actualmente considerados para la focalización del PEC responden a los criterios establecidos en las RO (Reglas de Operación), pero sobre todo a la orientación que dadas las condiciones de rezago en infraestructura, desempeño académico, promedio de escolaridad entre los estados debiera imponer.
Es importante tomar con reserva los resultados que de este análisis se deriven, fundamentalmente en la información que se dispone hasta ahora, dada la juventud del programa y las variaciones significativas en las RO, que impiden la comparabilidad de la información generada pues esta se vera afectada por distintos criterios de focalización.
En contraste con las RO de los PEC I, 11, Y III, llama la atención que en el PEC IV (ciclo escolar 2004-2005) desapareció toda referencia a la población "urbano marginada" o a las escuelas de mayor matricula como criterio de focalización. Las RO del PEC IV definen la población objetivo como sigue:
El PEC está dirigido a las escuelas públicas de educación básica. Para este propósito se atenderán, primero, las escuelas incorporadas en los años anteriores que hayan cumplido con los requisitos de reincorporación establecidos en estas Reglas. En cuanto a las escuelas solicitantes por primera ocasión, deberán considerarse también, cuidando la no duplicación de esfuerzos: a) escuelas que atienden a estudiantes indígenas; b) escuelas que atienden a estudiantes con necesidades educativas especiales asociadas a una discapacidad -escuelas integradoras-; c) -escuelas multigrado; d) campamentos que atienden a estudiantes migrantes y; e) centros comunitarios de CONAFE.
Cada entidad federativa diseñará y publicará en medios de comunicación masiva la convocatoria correspondiente que contenga sus criterios para realizar la focalización de la población objetivo que atenderá, considerando para ello las condiciones locales y los criterios del párrafo anterior, así como la aplicación de la Fracción V del Artículo 56 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004. Los criterios deberán ser claros, medibles, y verificables, a partir de la información generada por las propias Autoridades Educativas Estatales y el CONAPO.
En este sentido, las RO del PEC IV se apartan significativamente de las anteriores: priorizan la inclusión de un serie de modalidades no incorporadas en años previos, pero omiten el énfasis en la focalización hacia la población urbano-marginada y las escuelas de mayor matricula. Este cambio de criterios indicaría la inclusión como población objetivo de todas las escuelas de educación básica, independientemente de su ubicación geográfica (urbana o rural), de su grado de marginación, o del tamaño de su matricula.
Por último, el PEC V ( que entrará en operación este año) marca el regreso a los criterios de focalización de los PEC anteriores al IV, aunque, y es importante destacarlo, con criterios de focalización mucho más específicos. Las RO del PEC V definen a la población objetivo (punto 3.2) de la siguiente manera:
El PEC está dirigido a las escuelas públicas de educación básica. Para este propósito se atenderán, con prioridad, las escuelas incorporadas en los años anteriores que hayan cumplido con los requisitos de reincorporación establecidos en estas Reglas. En cuanto a las escuelas solicitantes por primera ocasión, se deberá dar preferencia a escuelas ubicadas en las zonas urbanas de media a muy alta marginación identificadas en las AGEB (Área Geoestadística Básica) de acuerdo a los índices de marginalidad urbana establecidos por CONAPO y/o su equivalente estatal, cuidando la no duplicación de esfuerzos con otras acciones de gobierno, así como los criterios definidos en el punto 1 del anexo técnico.
Una vez atendido lo anterior, se deberá considerar adicionalmente como población objetivo a escuelas que atienden a: a) estudiantes indígenas; b) estudiantes con necesidades educativas especiales asociadas a una discapacidad; así como a c) escuelas multigrado; d) campamentos que atiendan a estudiantes migrantes y, e) centros comunitarios de CONAFE.
Con la finalidad de orientar los criterios de focalización para la incorporación de nuevas escuelas, la Coordinación Nacional del Programa, publicará en la página Web del Programa, referida en el Punto 8 de estas Reglas, el padrón de AGEB por entidad federativa, que será completado por la autoridad estatal competente, con las escuelas ubicadas en esas AGEB.
Sin duda alguna un elemento novedoso en esta última convocatoria es la incorporación de un instrumento concreto y con sólidas bases técnicas para guiar la focalización --los índices de marginación urbana de CONAPO. A diferencia de los años anteriores, se norman los criterios que deben seguir las entidades federativas para definir el universo de beneficiarios p otenciales, al tiempo que se 1 es proporciona una herramienta para hacerlo: el listado de AGEB de media, alta, y muy alta marginación.
La cuestión entonces es establecer en qué medida el conjunto de beneficiarios actuales del programa se distingue de los no beneficiarios por tener mayores niveles de marginación, una mayor concentración en localidades urbanas, y una elevada matrícula3.
De esta manera se intentará responder desde dos perspectivas: la de las escuelas beneficiadas por el PEC y la de los alumnos que asisten a tales escuelas.
Hacerlo de e sta manera implica un cambio de unidad de análisis. Si se decide por analizar la cobertura del PEC a escala de escuelas el tipo de preguntas que se podrán responder se relacionan con una serie de atributos propios de este nivel de análisis, como son la ubicación geográfica de la escuela, las características socioeconómicas de la comunidad o barrio donde se sitúa, o el número total de alumnos que se atiende. En cambio la focalización desde el nivel de análisis de los alumnos, las preguntas deberán orientarse a características de los propios niños y jóvenes y sus familias, como son sus condiciones sociales, las características socioeconómicas de sus viviendas, los atributos sociodemográficos de sus hogares, etc.
Claramente, la elección de un nivel de análisis, ya sea las e scuelas o sus alumnos, permite responder a ciertas preguntas pero no brinda información en tomo a otras. Más aún, las respuestas que se encuentren no necesariamente coincidirán al abordar el problema desde un nivel de análisis u otro. Así, por ejemplo, puede ser que una escuela se encuentre situada en un entorno socioeconómico de baja marginación, pero que los alumnos allí matriculados provengan de comunidades o barrios vecinos con alta marginación, con lo que se estaría incurriendo en un error al afirmar que, por su ubicación geográfica, atiende a población de "baja marginación".
Dado lo anterior este estudio se orientará tanto en las escuelas elegidas como beneficiarias como en los alumnos que asisten a ellas y -en la medida de lo posible dadas las limitaciones de información, considerar ambos niveles de análisis como complementarios.
3
Si bien, como se ha visto, estos criterios de focalización se enuncian explícitamente en las distintas RO del programa, también debe señalarse que hasta antes del PEC V se delegó en las entidades federativas la elaboración de las reglas de selección efectivamente aplicadas, además de que el programa es de participación voluntaria, por lo que también se presenta una auto-selección de las escuelas. que desean participar en el mismo. Esto pudo haber llevado a un distanciamiento en la práctica de los criterios iniciales de focalización.
Indagaremos la focalización desde la distribución por tamaño de localidad, por el nivel de marginación de la localidad.4
Así mismo en lugar de estudiar los rasgos de los planteles, se buscará caracterizar a la población de alumnos que asiste a escuelas beneficiarias del Programa, así como establecer hasta que punto estos alumnos se distinguen de quienes asisten a escuelas no beneficiarias.
Se considera que este cambio de unidad de análisis es relevante, pues permite entender a partir de información sobre los propios alumnos, ciertas preguntas en torno a la eficacia de la focalización del programa, en particular aquellas que tienen que ver con el objetivo de concentrar la cobertura en los grupos poblacionales con mayor rezago social y de marginación.
Se revisará también es status socioeconómico, medido a través de los ingresos de las familias y la ocupación de los padres, y los índices de aprovechamiento de las evaluaciones disponibles en las áreas de español y matemáticas entre las entidades de los alumnos que asisten a escuelas beneficiarias del Programa y poder determinar hasta que punto estos alumnos difieren en sus rasgos sociodemográficos del conjunto de niños y jóvenes que asisten a las escuelas de educación básica del país.
Para este fin se utilizará el Índice de Marginación Urbana calculado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el cual utiliza la información del Censo de Población y Vivienda de 2000 para caracterizar las condiciones de marginación que privan en las Áreas Geostadísticas Básicas (AGEB) urbanas del país5. Las RO del PEC para 2005 establecen que las escuelas incorporadas por primera ocasión al Programa deberán situarse en AGEB urbanas de media, alta, y muy alta marginación.
Apoyados en la Base de Datos de las pruebas de estándares nacionales aplicadas en 2003 se explorará si existen diferencias en el desempeño académico en las áreas de matemáticos y español en las escuelas públicas del país incorporadas al PEC y las no beneficiarias.
4
Si bien hubiera sido deseable realizar este ejercicio con información a escala de las AGEB, ésta no se encuentra disponible al momento de realizar este informe, ni para el conjunto de las escuelas del país ni para una proporción significativa de las mismas. Por tanto, una tarea pendiente en la evaluación de la cobertura y focalización del PEC será establecer sí los resultados aquí presentados se modifican sustancialmente cuando, en lugar de utilizar los atributos de la localidad, se recurra a las características de unidades geográficas más pequeñas como las AGEB.
5
2. En el financiamiento del Programa.
En este apartado se pretende por medio de los Reportes de recursos del Programa Escuelas de Calidad ministrados a las entidades federativas durante los ciclos escolares de vida del programa. Se intentará establecer relaciones entre mayores recursos y mejores resultados ( evaluados en términos de desempeño escolar).
De esta misma forma se desea indagar sobre los criterios de distribución de otras transferencias no condicionadas hacia los estados, la equidad en su distribución y las afectaciones de este tipo de transferencias en los demás rubros del gasto programable en los estados( salud, infraestructura, otros niveles educativos, etc.).
Finalmente se intentará proponer un modelo teórico de asignación del gasto educativo en los estados, buscando criterios que realmente permitan reorientar los recursos a los estados de mayor rezago social.
3. Incorporación de Escuelas al Programa de Escuelas de Calidad.
Esta sección tiene como finalidad contrastar la cobertura actual de las escuelas incorporadas al Programa de Escuelas de Calidad (PEC), con los criterios de
focalización establecidos en las Reglas de Operación (RO) del mismo programa.
Como ya se mencionó, el PEC ha funcionado bajo distintas RO en las que se han incorporado en cada modificación como parte de su población objetivo distintos niveles y modalidades de escuelas de educación básica.
Un elemento principal en todas las RO desde su implementación es sm duda la incorporación prioritaria de escuelas urbanas que atendieran población marginada y de alta matricula, aspecto que intentaremos analizar y detectar si efectivamente las escuelas beneficiarias a lo largo del programa poseen estas características.
Existen evidencias de distintas evaluaciones que incluso es posible deducir de la misma base de da tos de l programa de la Subsecretaría de E ducación B ásica y N ormal en donde se muestra el grado de marginación de las localidades en las que se encuentran las escuelas beneficiadas por el PEC en el 2003 y que es posible apreciar en la grafica siguiente:
CUADR03
NIVEL DE MARGINACIÓN DE LAS LOCALIDADES EN LAS QUE SE ENCUENTRAN LAS ESCUELAS BENEFICIADAS CON EL PEC. CICLO ESCOLAR 2003-2004
(localidades)
FUENTE: Subsecretaría de Educacíón Básica y Normal, Base de Datos del Programa Escuelas de Calldad, México, 2004.
Aquí es posible apreciar que el 24.4% de las 15,362 escuelas beneficiadas con el PEC en el 2003 se ubica en localidades con grados de marginación alto y muy alto, y el 35.3% se encuentra en zonas de marginación baja y muy baja, lo que deriva en una desviación del programa.
En esta sección deseamos analizar si esta falla de focalización ha sido corregida en el PEC IV, reorientada al menos por la incorporación de más escuelas y las adecuaciones realizadas a las RO en 2004.
4. Recolección de información.
Para este fin se utilizaron las bases de datos generados por la Dirección General de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa (DGDGIE) de la SEP. Aquí se muestran el registro individualizado de todos los planteles públicos de educación básica del país en el ciclo escolar 2004-2005, su ubicación geográfica( a escala de la localidad), el nivel y la modalidad, y el volumen de matricula.
Se cuenta también con el padrón de escuelas beneficiadas en el ciclo escolar 2003-2004, además se tiene información sobre el tamaño de localidad y el grado de marginación elaborada por el INEGI y el CONAPO.
Es necesano señalar que al integrar las bases de datos se presentan i mprecisiones atribuibles a deficiencias de la información hasta el momento disponible y la consideración de este hecho será fundamental para la inferencia que se haga de los resultados.
A continuación se comentan las principales 1mprec1s1ones:
1) Del conjunto de 189,560 escuelas del país6, en 5,118 casos (2.7%) no pudo establecerse la ubicación geográfica de la escuela, por lo que fueron excluidas del análisis.
2) Otros 12,511 casos (6.6%) no fueron localizados geográficamente por su localidad, pero pudieron ser localizados por su municipio. En estos casos, los atributos sociodemográficos utilizados corresponden al municipio.
3) Otros 8,530 casos (4.5%) no fueron localizados geográficamente debido a que, como en el inciso anterior, la localidad en la que supuestamente se encontraban no existía, según la actualización de 2004 de localidades del INEGI. Nuevamente, en todos estos casos se trata de escuelas en municipios urbanos con más de 150,000 habitantes, por lo que se consideró que pertenecían a la localidad de mayor tamaño del municipio y se les asignaron los atributos sociodemográficos de ésta localidad.
4) Por último, en los 1 63,400 casas restantes ( 86.2%) sí fue pasible establecer con certeza la localidad en la que se encontraban. 7
Es así que fue posible identificar directamente al 86.2% de las escuelas del país, sin embargo en un numero considerable de casos, el 11.1 % se tuvo que considerar información de otra localidad o del municipio para obtener una aproximación de las características del plantel.
No se debe soslayar además que el 15.4% de las escuelas participantes en el PEC IV no fueron identificadas por localidad debido a limitantes en la calidad de la información disponible, pero esto no resta validez a nuestro análisis, pero es importante que se tenga en consideración.
6
Se incluyen escuelas de nivel preescolar, primaria, y secundaria, así como escuelas indígenas, telesecundarias y especiales. Se excluyen las escuelas secundarias comunitarias y para trabajadores.
7
Es importante señalar que la Dirección General de Investigación Educativa (DGIE) desconoce el nivel de marginación de las localidades en las que se encuentra casi la cuarta parte de las escuelas a las que se otorgaron los beneficios del PEC 111. Sobre el particular, la dirección general señaló en auditorias y evaluaciones externas practicadas durante el 2003 que esta situación se debe a que no hay correspondencia entre las claves de localidad utilizadas por la SEP y las del CONAPO, por lo que en estos casos la SEP utiliza el grado de marginación municipal.
5. Distribución por tamaño de localidad
Es evidente como es posible apreciar en el cuadro de abajo que al hacer una distribución según el nivel, la modalidad y el tamaño de localidad de las 21307 escuelas que según estadísticas del PEC IV son beneficiarias del programa, pero de las cuales únicamente se identificaron 20,524 no es un suficiente para conocer si el programa ha focalizado ya su cobertura hacia las escuelas ubicadas en localidades urbanas.
Como se deduce del cuadro 4 el programa se concentra mayormente en escuelas primarias con 50.5%; y preescolares con un 17. 7%, siguiendo las tele secundarias con 16.9%, luego las secundarias generales y técnicas con 7.9%. Las modalidades con menor número de escuelas en el PEC IV son las escuelas de educación especial en 3.0% y las indígenas con 4.0%.
CUADR04
Número de planteles beneficiarios del PEC IV, por nlvel, modalidad y tamallo de localidad Tamano de la localidad Menos de 2,500- 15000- 100,000 2,500 14,999 99,999 y más Preescolar 830 675 616 1,519 Primaria 2,804 2,178 1,623 3,765
Secundarias generales y técnicas 383 391 202 643
Telesecundaria 2,649 445 163 208
Especial 23 120 174 297
lndigena 609 164 25 1B
Total 7,29B 3,973 2,803 6.450
Fuente: cálculos con base en la información proporcionada por la DGDGIE, INEGI, y CONAPO Total 3,640 10,370 1,619 3,465 614 816 20,524
La distribución de las escuelas primarias, preescolares y secundarias generales y técnicas es muy similar, con alrededor de 36% a 41 % de las escuelas en ciudades de más de 100 mil habitantes y de 22% a 26% en aquellas localidades rurales de menos de 2500 habitantes.
GRAFICA 1
Distribución porcentual de las escuelas beneficiarias del PEC IV, por nivel, modalidad y tamaño de localidad
Preescolar Primaria Secundarias generales y técnicas Telesecundaria Especial Indígena f ' ' " " ' ' -0% 20% 40% 60%
l
o<
2,soo• 2,so0-14,99g::11s,000-99,999D > 100000!Fuente: c~cu1os con base en la información proporcionada por la DGDGIE, INEGI, y CONAPO
80% 100%
Es de esperarse que las tele secundarias y escuelas indígenas por las características de la población a la que brindan servicio tiendan a concentrarse mayormente en localidades rurales, así como que las escuelas especiales se concentren en su mayoría en localidades grandes.
Es de esta manera que resulta evidente que la distribución de las escuelas beneficiadas del PEC resulta afectada por el número total de escuelas de cada nivel y modalidad que hay en cada rango de tamaños de localidad por lo que debemos comparar la distribución por tamaño de localidad de las escuelas beneficiadas del PEC con la de la totalidad de las escuelas públicas del país.
CUADROS
Porcentaje de cobertura del PEC IV, por nivel, modalidad y tamaño de localidad
Tamaño de la localidad
Menos de 2,500- 15000- 100,000 2,500 14,999 99,999 y más
Preescolar 2.4 9.6 9.6 15.6
Primaria 6.2 22.3 18.1 24.4
Secundarias generales y técnicas 19.0 18.3 17.3 21.0
Telesecundaria 19.2 35.5 26.0 40.5
Especial 12.1 16.0 18.0 14.1
Indígena 4.0 8.3 2.7 4.8
Total 6.6 17.3 14.7 20.7
Fuente: cálculos con base en la información proporcionada por la DGDGIE, INEGI, y CONAPO Total 6.3 13.1 19.5 21.6 15.6 4.5 11.1
Puede observarse que 6.6% del total de escuelas ubicadas en localidades con menos de 2,500 habitantes son beneficiarias del PEC. Este porcentaje de cobertura se incrementa a 17.3% en las escuelas situadas en localidades entre 2,500 y 15 mil habitantes. En las localidades entre 15 mil y 100 mil habitantes el porcentaje de cobertura se reduce ligeramente, a 14.7%, mientras que en las mayores de 100 mil habitantes alcanza 20.7%, siendo este el segmento de escuelas con mayor cobertura a escala nacional. En resumen, en el conjunto nacional se aprecia una tendencia hacia la mayor cobertura en localidades urbanas, con la mayor cobertura en las grandes ciudades.
Las tendencias recién presentadas permiten distinguir a las escuelas beneficiarias del PEC en cuatro grupos: el primero, integrado por las escuelas preescolares y primarias, refleja en su cobertura una clara focalización hacia las localidades urbanas, y en particular hacia aquellas ciudades de mayor tamaño. El segundo grupo lo integran las escuelas tele secundarias, que si bien no fueron incorporadas al programa bajo el criterio de focalización hacia localidades urbanas, sí presentan una mayor cobertura en éste ámbito que en el medio rural, aunque con diferencias no tan notorias como las escuelas del primer grupo. El tercer grupo está conformado por las escuelas indígenas y especiales, que no muestran una tendencia clara hacia una mayor cobertura ni en el ámbito rural ni en el urbano. Y por último se encuentran las secundarias generales y técnicas, que presentan un patrón de cobertura que no presenta importantes diferencias por tamaño de localidad.
Aunque estas diferencias en el grado de focalización por tamaño de localidad se pueden deber a diversos factores, existen ciertos elementos que apuntan a una "desfocalización" hacia las localidades rurales de las escuelas beneficiarias del PEC en el tránsito del PEC III al PEC IV, esto es, en el proceso de incorporación de nuevas escuelas que se dio en 2004. Es importante notar que es justamente en el PEC IV donde las Reglas de Operación del Programa dejaron de considerar explícitamente como una prioridad a las escuelas que atienden a la población urbano-marginada.
6. Distribución por nivel de marginación de la localidad
Es importante recordar en e sta parte del e studio que 2. 7% de 1 os p lanteles f ueron eliminados dado que no fue posible ubicarlos en su localidad por nivel de marginación y que 11.1 % sólo poseen información del grado de marginación a escala municipal o la localidad de mayor tamaño del municipio, la cual es tomada como una aproximación a la marginación de la localidad. Es fundamental advertir que la información sobre el nivel de marginación de la localidad no necesariamente determina las condiciones de marginación del barrio o colonia donde se ubica el centro escolar, por lo que es posible encontrar que escuelas a las que asisten alumnos provenientes de colonias de media a alta marginación sean clasificadas en localidades de baja marginación y viceversa.
A continuación se presenta la distribución de escuelas beneficiadas del PEC IV según el grado de marginación de la localidad. Como puede apreciarse existe una concentración de escuelas incorporadas al Programa que se encuentran en localidades de baja y muy baja marginación Es decir en las escuelas preescolares, primarias, secundarias generales y técnicas, y especiales, predominan claramente( con más de 60%) . En contraste, sólo 755 de las escuelas se ubican en localidades de muy alta marginación. Así mismo las escuelas telesecundarias e indígenas, es decir, aquellas que se concentran en áreas rurales, se ubican principalmente en localidades con media, alta, y muy alta marginación.
CUADR06
Número de planteles beneficiarios del PEC IV, por nivel, modalidad y grado de marginación de la localidad
Grado de marginación
Muy Muy
Bajo Bajo Medio Alto Alto Total
Preescolar 1,465 981 562 559 73 3,640
Primaria 3,343 3,282 1,767 1,786 191 10,369
Secundarias grales. y técnicas 621 495 257 223 23 1,619
Telesecundaria 148 467 843 1,754 253 3,465
Especial 295 236 68 14 1 614
Indígena 16 23 93 470 214 816
Total 5,888 5,484 3,590 4,806 755 20,523
Fuente: cálculos con base en la información proporcionada por la DGDGIE, INEGI, Y CONAPO
Sin embargo un análisis más amplio implicaría obtener los porcentajes de cobertura en cada nivel de marginación controlando el tamaño de localidad como se presentan a continuación:
CUADR07
Porcentaje de Cobertura del PEC IV, por nivel, modalidad, .• grado de marginación de la localidad y tamaño de localidad
,!@,
Localidades rurales(menor de 2500 habitantes) Grado de Marginación
Muy bajo Bajo Medio Alto Muy Alto total
Preescolar 7.5 4.7 3.3 2.1 1 2.4 Primaria 18.7 17.6 10.2 5.5 1.5 6.2 Secundaria Generales y técnicas 23.1 21.7 18.4 18.1 15.1 19 Telesecundaria 32.6 28.3 24 18.6 10.4 19.2 Especial it 11.1 ,. 11.9 17 9.4 J&t;6 O 12.1
lndíqena Ji)!!, 11,,i:0 3.8 10.2 5.6 2.4 4
Total 15.7 14.1 10 6.4 2.3 6.6
Porcentajes calculados sobre un total de menos de 30 escuelas Fuente:cálculos con base en la información proporcionada por la DGDGIE,INEGl,y CONAPO
Observamos a través del cuadro anterior que los mayores niveles de cobertura y orientación en las localidades rurales se presentan en aquellas con muy baja y baja marginación ( 15.7% y 14.1% respectivamente), mientras que solo el 2.3% de las escuelas incorporadas corresponden a un grado alto de marginación.
Se mantiene una tendencia similar en las localidades urbanas, en donde se evidencia una mayor atención a escuelas ubicadas en localidades de muy baja marginación (21.2%), baja y media (20.3% y 16.8 respectivamente), ante solo un 4.5% en las localidades más marginadas.
CUADROS
Por:centaje de C9bertura del PEC)V, por nivel, i'hodalidad, ¡;!\'.
;fgrado de marginación de la localidad y tamar'lo de localidad
.fflh
.
[email protected] ®:Ji» %Localidades urbanas(mayores de 2500 habitantes) Grado de Marginación
Muy bajo Bajo Medio Alto Muy Alto total
Preescolar 16.8 11.3 10 5.2 1.3 12.1 Primaria 24.5 26.9 20.6 10.3 3.8 22.2 Secundaria Generales y técnicas 22.4 17.2 16.9 18 14.6 19.4 Telesecundaria 41.6 39.8 34.1 28.4 24.6 34.1 Esoecial 13.9 17.4 18.3 10.8 !¡!' 14.3,~ 15.4 Indígena 10 10 9.1 7.3 1.9 6.3 Total 21.2 20.3 16.8 10 4.5 18.1
~, ..iJ,R ·· .t., .. ,,. JI Porcentajes calculados sobre un total de menos de030 escuelas
Fuente:cálculos con base en la información proporcionada por la DGDGIE,INEGl,y CONAPO
Se puede observar que esta orientación se reproduce en prácticamente todas las modalidades y niveles tanto en localidades rurales y urbanas salvo tres excepciones: las secundarias generales y técnicas en áreas urbanas; las escuelas indígenas en áreas rurales; y las escuelas especiales en áreas urbanas, pero aún esto no es evidencia de una focalización efectiva.
7. ¿Cuales son las características de los alumnos beneficiarios del PEC? En esta sección en lugar de estudiar los rasgos y la ubicación de los planteles beneficiarios del programa, nos centraremos en identificar si las características de los
beneficiarios son consistentes con los objetivos del programa, que tienen que ver con el objetivo de concentrar la cobertura en los grupos poblacionales con mayor rezago social.
Sin duda alguna esta variación en la unidad de análisis es relevante pues nos puede dar luz en torno a la eficiencia de la focalización del programa. Así, el contraste de las características sociodemográficas de los alumnos PEC con aquellos no incorporados puede ser un buen instrumento de estudio.
Se revisaran únicamente dos elementos: el status socioeconómico, medido a través de la escolaridad de los padres y las condiciones de la vivienda y las características demográficas de las familias ( composición, tamaño).
Consideramos que estos elementos son suficientes para identificar la característica general del alumno PEC y de que manera se distinguen o difieren en estos rasgos con el resto de niños y jóvenes en educación básica en el país.
Para este fin utilizamos la base de datos producida a partir de la Encuesta de Estándares Nacionales del ciclo 2003-2004. (EEN)8 y tuvo como población objetivo a los alumnos de sexto de primaria y tercero de secundaria que asistían a escuelas públicas y privadas del país.
Fueron entrevistados 53129 alumnos y 37973, sin embargo para e 1 presente estudio fueron eliminados los evaluados en escuelas primarias privadas ya que no son elegibles para participar en el PEC, con lo que el total de alumnos encuestados se reducen en 49567 y 35343 para primarias y secundarias respectivamente.
Sin embargo dado que existe una dificultad al momento de identificar la condición de participación de las escuelas en el PEC9 un ajuste último deja al número de alumnos incluidos a la muestra en 46382 para las primarias y 33685 para secundarias.
8
Encuesta levantada por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación durante junio de 2004. que provee información en lo referente al desempeño académico entorno sociodemográfico de un universo de 3150 escuelas primarias y l 184 secundarias.
9
La DGIE reconoce que no hay una correspondencia entre las claves de localidad utilizadas por la SEP y las de la CONA PO, por lo que la SEP utiliza grados de marginación municipal, así mismo sucede con la DGDGIE cuyas bases de datos no identifican un numero reducido más no despreciable de escuelas como beneficiarias o no.
8. Nivel o status socioeconómico
Se hubiera deseado contar con datos entorno a los ingresos de las familias y la ocupación de los padres. Sin embargo los cuestionarios de la EEN no esta información,
por lo que se decidió utilizar la escolaridad del padre y la madre y las características o
condiciones de la vivienda, variables que han mostrados en múltiples estudios alta correlación en la determinación del nivel económico familiar.
Diversos estudios (Bracho T. 1999) sobre los determinantes de la escolaridad de los
individuos indican que los años educación de sus padres son un elemento fundamental en sus aspiraciones escolares. Es decir que existe evidencia que un padre con más
grados o años educación formal10 hace probable que en promedio su hijo tenga más
años de escolaridad.
CUADR09
Distribución Porcentual de los alumnos por nivel de escolaridad del padre, nivel de
Plantel y si es o no beneficiario del PEC IV
Sin escolaridad Primaria Incompleta Primaria Completa Secundaria Incompleto Secundaria Completa Preparatoria Licenciatura Total CUADRO 10 NO 18.3 17.3 8.2 17.1 5.3 10.1 23.6 100 Primaria Urbana Escuela PEC IV SI TOTAL 17.9 18.2 16.2 17 8.4 8.3 18.2 17.4 5.3 5.3 9.8 10 24.3 23.8 100 100
Distribución Porcentual de los alumnos por nivel de escolaridad del padre, el nivel de Plantel y si es o no beneficiario del PEC IV
Primaria Rural Escuela PEC IV NO SI TOTAL Sin escolaridad 45.6 30.6 43.8 Primaria Incompleta 24.5 21 24.1 Primaria Completa 5.6 7.8 5.8 Secundaria Incompleto 9.7 15.3 10.4 Secundaria Completa 2.1 2.7 2.2 Preparatoria 2.8 6.3 3.3 Licenciatura 9.7 16.4 10.5 Total 100 100 100 10
Resulta obvio que un padre con mayor escolaridad tiene mayor ingreso, lo cual a su vez posibilita la cantidad y calidad de educación que trasmite a sus hijos.
Los cuadros anteriores presentan la distribución porcentual de los alumnos entrevistados en la ENN por escolaridad del padre, según el nivel de la escuela o plantel entrevistada, el tamaño de localidad según el criterio antes ya utilizado, y la condición de pertenencia de estos planteles al Programa en su etapa 2003-2004.
A diferencia de las pnmanas urbanas en donde no parece haber diferencias significativas entre los alumnos no beneficiarios y beneficiarios, en las primarias rurales es evidente que el nivel de escolaridad de los padres es considerablemente mayor entre los alumnos en escuelas participantes en el PEC IV.
Es decir 30 .6% de 1 os padres de alumnos beneficiarios no tienen estudios, frente a 45.6% de los padres de alumnos no beneficiarios y por el otro lado 16.4% de los padres de alumnos beneficiarios tienen estudios de licenciatura, frente a 9. 7% de los no beneficiarios.
De la misma manera en el nivel secundario rural no se aprecian distingos importantes que sugieran pensar diferencias entre los no beneficiarios y beneficiarios. Quizás en la secundaria urbana podría interpretarse una condición similar a la de las primarias rurales, sin embargo menos acentuada. Esto es visible si consideramos la proporción de padres qu e estudiaron p reparatoria y licenciatura e ntre 1 os a lumnos no b eneficiarios (27. 7%) y los beneficiarios (32.2% ).
CUADRO 11
Distribución Porcentual de los alumnos por nivel de escolaridad del padre,grado de escolaridad del padre y si es o no beneficiario del PEC IV
Secundaria Urbana Escuela PEC IV NO SI TOTAL Sin escolaridad 23.1 21.5 22.9 Primaria Incompleta 19.4 17.1 19.1 Prmaria Completa 7.4 7 7.3 Secundaria Incompleto 16.2 15.9 16.2 Secundaria Completa 6.2 6.3 6.2 Preparatoria 11.4 14.6 11.9 Licenciatura 16.3 17.6 16.5 Total 100 100 100
