Los argumentos de los servidores públicos para la ampliación de la cobertura en educación inicial

Texto completo

(1)Facultad de Educación Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación CIDE. Los argumentos de los servidores públicos para la ampliación de la cobertura en educación inicial. Tesis para optar el grado Magíster en Política Educativa. Por Sofia Giovana Castillo Pérez. Profesor Guía: Ramón León Donayre Profesor Informante: Javier Corvalán Rodríguez. Santiago, Chile 2015 i.

(2) TABLA DE CONTENIDOS Página INTRODUCCIÓN. 1. PRIMERA PARTE: MARCO DE REFERENCIA UNA PANORÁMICA DE LA ATENCIÓN Y LA EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA EN EL CONTEXTO GLOBAL Y PERUANO. 8. Capítulo 1 Comprensión del estudio de los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia en la política educativa y las políticas educativas 1.1 Los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia desde los organismos internacionales 1.2 La política de atención y educación de la primera infancia como derecho en el contexto internacional 1.3 Las tendencias internacionales en el impulso de las políticas de atención y educación de la primera infancia. 10. Capítulo 2 Configuración de la atención y la educación de la primera infancia en el contexto peruano 2.1 La atención y la educación de la primera infancia en sus orígenes 2.2 La atención y la educación de la primera infancia en la estructura del sistema educativo escolar 2.3 La atención y la educación de la primera infancia después de las directrices globales 2.4 La atención y la educación de la primera infancia con gran asignación presupuestal de Tesoro Público 2.4.1 La ampliación de la cobertura en la educación inicial. 37. 10 25 31. 41 44 50 59 65. ii.

(3) SEGUNDA PARTE: INVESTIGACIÓN UNA APROXIMACIÓN A LA ARGUMENTACIÓN EN LA AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA EN EDUCACIÓN INICIAL. 78. Capítulo 3 Un estudio sobre la argumentación de los servidores públicos 3.1 Los objetivos y las hipótesis de la investigación 3.2 La metodología de la investigación. 79. Capítulo 4 La argumentación en la ampliación de cobertura en educación inicial desde los servidores públicos 4.1 Aproximación a las exigencias de las políticas educativas 4.2 Acercamiento a los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia. 91. 82 83. 98 114. CONCLUSIONES. 158. BIBLIOGRAFÍA. 167. ANEXO MATRICES DE ANÁLISIS. 183. Anexo 1: Funcionarios técnicos especialistas - gestión vigente Anexo 2: Funcionarios políticos de confianza - gestión vigente Anexo 3: Funcionarios políticos de confianza - gestión anterior Anexo 4: Funcionarios técnicos especialistas - gestión anterior. 184 189 191 194. iii.

(4) ÍNDICE DE CUADROS Página 15. CUADRO 1:. Argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia. CUADRO 2:. Evaluación de la atención y la educación de la primera infancia en el contexto peruano. 40. CUADRO 3:. Servidores públicos seleccionados. 85. CUADRO 4:. Matriz de consistencia de la investigación. 88. CUADRO 5:. Preguntas guía de la entrevista semiestructurada. 89. CUADRO 6:. Relación de las categorías de análisis. 92. CUADRO 7:. Dominios de la calidad en insumos en la ampliación de la cobertura en educación inicial. 113. ESQUEMA 1:. Argumentos en la ampliación de la cobertura en educación inicial. 115. ESQUEMA 2:. Tensión de argumentos en la ampliación de la cobertura en educación inicial. 139. ESQUEMA 3:. Caracterización de los argumentos en la ampliación de la cobertura en educación inicial. 140. iv.

(5) RESUMEN En esta investigación se describen y caracterizan las nociones de acceso, equidad y calidad; así como los argumentos a favor de la primera infancia utilizados para promover y sustentar la ampliación de la cobertura en educación inicial, desde la argumentación de los servidores públicos de la Dirección General de Educación Básica Regular del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional. Para ello, se realizó una investigación cualitativa de corte narrativo. Se entrevistó a trece servidores públicos: cuatro funcionarios políticos designados por confianza y nueve funcionarios técnicos especialistas por contratación administrativa de servicios. En ellos se encontró una tendencia a concebir el acceso, la equidad y la calidad en términos de insumos como recursos educativos: materiales pedagógicos, mobiliario, docentes e infraestructura para la escolarización del niño menor de 6 años en situación de vulnerabilidad material y de capacidades. Asimismo, se halló un convencimiento de la relevancia y el sentido de la ampliación de la cobertura en educación inicial en base a argumentos de la experiencia en la gestión pública. Los servidores públicos entrevistados trabajan sin utilizar las investigaciones, las informaciones y los análisis de políticas sobre los beneficios de la atención y la educación de la primera infancia mediante programas de buena calidad.. Palabras clave Políticas educativas, atención y educación de la primera infancia, argumentación, servidores públicos.. v.

(6) SUMMARY This investigation described and characterizes the notions of access, equity and quality as well as the testimonies in favor of early childhood used to promote and support the extension of coverage in initial education from the arguments of public servants of the General Directory Office for Regular Basic Education of the Ministry of Education at level of National Government. Therefore, a qualitative research was conducted in a narrative way. It was a process of interview of thirteen public servants: four public officials and nine technical officials for recruitment administrative services. It was found among them a tendency to conceive, equity and quality in terms of inputs and educational materials, furniture, teachers and infrastructure for the schooling of children younger than 6 years old in situation of material vulnerability and capabilities. Also, it was found a belief of the relevance in the sense of the expansion of coverage in initial education based on testimonials of experience in public management. The public servants work without the most recent available research, information and analysis in policies interest and in the potential of early childhood education and care.. Keyword Educational policies, early childhood education and care, argumentation, public servants. vi.

(7) INTRODUCCIÓN. Mi interés en las políticas educativas para la primera infancia se genera a partir de la necesidad de comprender el proceso de desarrollo de las acciones para lograr la atención educativa de los niños de 3 a 5 años en el sistema educativo peruano. Sin duda, esta inquietud se engarza en tres vivencias personales: la primera relacionada al haber accedido a cunas jardines de gestión pública a fines de los años 70, vivenciando los cuestionamientos de las abuelas, ante la decisión de delegar a otros ajenos la crianza que es una función de la familia y la madre; la segunda se vincula con la opción de ser educadora de educación inicial con trayectoria profesional iniciada en jardines infantiles de gestión privada, a pesar de mi anhelo y búsqueda de trabajar en la gestión pública, y posteriormente tener la posibilidad de migrar a organismos no gubernamentales donde aprendí respecto a las posibilidades de influir en las decisiones del Estado durante la década de los años 90; y finalmente la tercera por la experiencia iniciada en el año 2004 de integrar un equipo técnico de educación inicial de siete especialistas responsables de implementar la restitución de la Dirección de Educación Inicial en el Ministerio de Educación para gestionar las políticas, los objetivos, las estrategias, las normas y las orientaciones de alcance nacional para el nivel de Educación Inicial con la finalidad de promover el desarrollo y el aprendizaje a partir del año 2004. Justamente esta última experiencia me ha permitido conocer una serie de iniciativas orientadas a proveer atención educativa antes de la edad de la escolarización en la educación primaria desde el Gobierno Nacional; en especial los esfuerzos y las medidas por alcanzar el incremento de la cobertura en la población de niños de tres a cinco años, con la finalidad de alcanzar la universalización de la educación básica regular. Por ello, he ido observando como la ampliación de la cobertura en educación inicial ha venido logrando un lento posicionamiento en el proceso de formulación de políticas públicas dirigidas a garantizar el derecho a una educación de calidad para todos los niños de 3 a 5 años. Desde una perspectiva internacional, en los años 90 se inició el establecimiento de megapolíticas mediante distintos instrumentos y disposiciones donde subyace el reconocimiento de la importancia del derecho a la atención y la educación de todos los niños para el desarrollo 1.

(8) integral desde el nacimiento, incluso antes, y la necesidad de focalizar las intervenciones en las poblaciones de mayor vulnerabilidad. En cualquier caso, parece ser consecuencia de los resultados de las investigaciones realizadas desde la psicología, medicina, sociología y la pedagogía, que la educación del niño de 0 a 8 años adquiere verdadera importancia a nivel mundial. Y a pesar de los diferentes enfoques, hay consenso generalizado en el reconocimiento del carácter determinante de la educación inicial, no solo para la formación del niño sino también para su incorporación exitosa en el siguiente nivel educativo (Guerrero, Ochoa y Ponce, 1997, p. 81). Al respecto Ucelli (2009) manifiesta que, el Perú no ha sido ajeno a la efervescencia de converger y reformar su sistema escolar para incorporar la prioridad de la educación a la primera infancia en la agenda de las políticas educativas, apreciando un creciente compromiso y movimiento por la infancia que tiene como prioridad lograr una atención estatal educativa para el grupo de edad entre 0 y 5 años y, en particular para los niños en situación de vulnerabilidad, en condiciones de pobreza y ubicados en áreas rurales (p. 214). Efectivamente, el reconocimiento del potencial de la educación de la primera infancia se sustenta en diversa literatura multidisciplinar y se refuerza por las evidencias de investigaciones realizadas en diversos contextos nacionales, que señalan la trascendencia sobre el capital humano acumulado que tiene la promoción del desarrollo y la calidad de vida mediante oportunidades de aprendizaje durante las primeras etapas del ciclo de vida, así mismo demuestran el progreso económico y el desarrollo del ser humano a largo plazo para nivelar las oportunidades de vida de los niños en condiciones de pobreza y vulnerabilidad para su futuro ciudadano base de aprendizaje ulterior y rendimiento en el mercado laboral (Van der Gaag, 1994 y 2002; Sen, 1999; Heckman, 2000; Myers, 1995 y 2005; Heckman y Carnero, 2003; Heckman y Conti, 2012). Asimismo, existe una tendencia positiva en diseminar un mensaje en relación a que los gobiernos de América Latina necesitan realizar reformas educativas dirigidas a los grupos de escasos ingresos con inversiones en el capital humano de los primeros años de vida mediante programas para el desarrollo de la primera infancia con intervenciones de calidad vinculadas a educación, salud y/o nutrición, para aumentar las oportunidades de aprender desde el inicio del ciclo de vida, compensar el acceso a educación de calidad en los pobres, mejorar el rendimiento escolar y garantizar participación en actividades económicas y. 2.

(9) productivas futuras (Schiefelbein, 1990; Torres, 1999; Conroy, 2008; Vegas y Santibáñez, 2010). Estas circunstancias han traído como consecuencia considerar como inversión destinar recursos financieros del Tesoro Público a la infancia y a la educación por sus impactos económicos en la sociedad y en el bienestar social colectivo en el contexto peruano (Casas, 2010). Se reconoce que, gracias al apoyo de la cooperación internacional se ha difundido el descubrimiento de la infancia como capital humano y su potencial para generar riqueza y productividad; pero también ha permitido la realización de investigaciones y el desarrollo de experiencias mediante las cuales se ha logrado recoger información destinada al diseño de programas educativos para las familias en situación de pobreza con niños pequeños (Ucelli, 2009; Boggio, 2012). De esta manera y en base a una serie de ideas diversas y vinculadas entre sí, la atención y la educación a la primera infancia se ha configurado en una estrategia importante para superar la pobreza y las inequidades socioeconómicas, mejorar resultados educativos, ampliar la productividad de las personas y traducir capacidades en un mayor bienestar; así se ha abierto una ventana de cambio social al ser una oportunidad de visibilizar diferentes aspectos de la sociedad que implican a los ciudadanos más jóvenes y que han sido tradicionalmente invisibles, como capital humano y social. La atención y la educación de la primera infancia se vienen convirtiendo en una cuestión clave en el proceso de formulación de políticas públicas; por las intervenciones con inversión financiera del Estado a gran escala y focalizadas en poblaciones vulnerables. Sin embargo, se reconoce que: “a pesar de que en los últimos años la recaudación fiscal y el presupuesto público se han incrementado sustancialmente, las entidades públicas siguen teniendo una limitada capacidad de gestión, lo cual les impide proveer con eficacia, eficiencia y trasparencia servicios públicos de calidad a los ciudadanos” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2013, p. 10) En consecuencia, me importa tratar el tema de la argumentación de los servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional responsables del proceso de formulación de las políticas educativas relativas a la ampliación de la cobertura en la educación inicial. Más aun observando la idea de “reforma educativa” de Navarro, Carnoy y De Moura Castro (2000) en relación a la promoción del dialogo y la incorporación de 3.

(10) actores tradicionales y no tradicionales en la dinámica del proceso prescribiendo la necesidad de lograr consenso y alianzas entre los diversos actores clave (funcionarios y administradores públicos, empresarios, sindicatos, opinión pública, docentes, padres de familia y estudiantes); a razón que las reformas educativas requieren de la motivación y el compromiso responsable e informado de diversos agentes para generar capacidad de acción en todas las fases del proceso de formulación de políticas. Cada vez, se admite la valoración de la capacidad institucional para implementar y sostener los cambios reconociéndose la importancia de la forma en que se comunica, persuade, mercadea, defiende e interpreta una transformación por parte de los actores claves, así también sus capacidades técnicas y de acceso a información acerca de las posibilidades de las opciones a ser adoptadas para el éxito (p. 11-13). De otro lado, diversos factores han permitido que surja la necesidad de la búsqueda de políticas públicas de excelencia; al respecto Lahera (2008) conceptualiza: “Una política pública de calidad corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; dichos cursos de acción o de información son desarrollados por el sector público, y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados” (p. 28). Siendo así, la argumentación es parte esencial en todas las etapas del proceso de formulación de políticas al permitir pasar del mundo de las ideas a la acción pública. En base a Majone (1997) se entiende que los argumentos favorecen el debate social o la discusión pública permitiendo el continuo intercambio persuasivo y en consecuencia es posible aclarar posición respecto a una cuestión, situación o problema; y parte de la discusión se convierte en decisión mediante plan de acción o programa político así la construcción de argumentos puede posibilitar la adhesión y crear disposición para elegir soluciones y actuar en pro o en contra de una propuesta. Igualmente, los argumentos desempeñan papel decisivo en la fijación de aspectos normativos correspondiente al ordenamiento público y de criterios para la evaluación de políticas públicas; así también los argumentos juegan un rol importante en la justificación y la evaluación de las 4.

(11) decisiones adoptadas para dotarlas de base conceptual, para demostrar su coherencia con el marco de políticas existente, aumentar su aceptación y legitimización en la puesta en práctica y para orientar el desarrollo de las políticas descubriendo nuevas contradicciones e impedimentos para adelantarse a las discrepancias o contestarlas. En consecuencia, los argumentos permiten explicar y defender los cursos de acción y los flujos de información en cualquiera de las fases del proceso de formulación de políticas (programa o agenda, diseño, implementación y evaluación) para alcanzar resultados de bienestar social. Establecido este marco, la presente investigación de corte cualitativo respecto la formulación de las políticas educativas orientadas a la ampliación de la cobertura en la educación inicial en el contexto peruano en los últimos diez años, dada la influencia que ejercen los organismos internacionales en la definición de la agenda educativa nacional y su capacidad de moldear el pensamiento de los decisores de políticas sobre temas relevantes como acceso, equidad y calidad, así como los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia para la realización de medidas específicas de políticas y prácticas en educación infantil. Por ello, se espera contribuir al conocimiento sobre los servidores públicos que laboran en la sede central del Ministerio de Educación responsables de justificar, comunicar, defender y persuadir en el proceso de formulación de las políticas educativas para la primera infancia. Todo parece indicar que imaginar y materializar una situación educativa óptima para la primera infancia no nace del sentido común de la gente; aunque debiera partir de los puntos de vista existentes en la comunidad y sus actores clave. En este sentido, se considera importante analizar los argumentos utilizados desde el nivel de gobierno nacional, puesto que, se sospecha que no se reconoce la importancia del aprendizaje de todo ser humano desde el inicio de la vida ni se toman en cuenta las situaciones, los datos, la información y las evidencias motivacionales y contextuales de los implementadores de las entidades de gobierno regional y local. En tal sentido, se propone el desarrollo de una investigación cualitativa centrada en el análisis de entrevistas a servidores públicos responsables de liderar el proceso de diseño, implementación y sustentabilidad de la ampliación de cobertura en la educación inicial, desde la Dirección General de Educación Básica Regular, en la última década. Por tanto, se trata de 5.

(12) responder al problema siguiente: ¿Cuáles son los argumentos preeminentes en la política de ampliación de la cobertura en educación inicial, desde la perspectiva de los servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional? Esta investigación tiene por objetivo general profundizar y comprender el proceso de formulación de las políticas educativas relativa a la ampliación de la cobertura en la educación inicial, a partir de la argumentación de los servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional. Así se busca identificar las exigencias a las políticas públicas en educación presentes en la ampliación de la cobertura en la educación inicial y caracterizar los argumentos a favor de la primera infancia incorporados en la ampliación de la cobertura en la educación inicial. Gracias a vínculos laborales en los últimos años ha sido posible establecer contacto con los servidores públicos de la sede central del Ministerio de Educación; lográndose trece entrevistas a servidores públicos, entre profesionales designados de confianza (funcionario político) y profesionales contratados para servicios administrativos (funcionario técnico especialista). No obstante, se presentaron dificultades y tensiones en el manejo del tiempo para realizar las entrevistas; en principio varios no aceptaron de forma autónoma y voluntaria, sugiriendo conseguir autorización del más alto funcionario de su oficina por desconfianza y temor de su reacción. Por ello, se tuvo que pedir permiso “semi formal”1 a la funcionaria de más alto nivel de la Dirección General de Educación Básica Regular quien lo otorgó después de varias comunicaciones, a la secretaria y a la asistente, antesala y reunión directa para explicar mis motivaciones, pero se reconoce su colaboración al facilitar la localización y la entrevista a los servidores públicos responsables de la ampliación de la cobertura en la educación inicial. Luego, las dificultades fueron relativas a establecer concordancia en relación a la fecha, el horario y el lugar para realizar las entrevistas; en todos los casos se aceptó las condiciones propias de las personas y se tuvo que esperar en el peor de los casos más de cuatro horas. Algunos cancelaron la entrevista en el mismo momento de empezar la conversación teniendo que reprogramar otra cita. También, las entrevistas se cortaron por llamadas telefónicas, mensajes de correo electrónico o interrupciones de terceros; en 1. Me refiero a “semi formal” porque no quiso que la solicitud se presentará por mesa de partes del Ministerio de Educación sino por comunicación mediante correo electrónico personal, el cual fue distribuido por correo electrónico institucional de su asistente a todas las personas sugeridas por ella; algunas de ellas consideradas en mi lista inicial.. 6.

(13) varios casos se pudo retomar inmediatamente después. Además, hubo tres servidores públicos que se negaron a ser entrevistados, bajo la excusa de “no ser prioridad nacional” y “no poder atender pedidos personales”; a pesar del permiso de la autoridad competente en base al “Principio de Publicidad” de la Ley de trasparencia y acceso a la información pública, aprobado por el Decreto Supremo No. 043-2003-PCM.. El informe de investigación se organiza en torno a dos partes. En la primera se presenta un marco conceptual en base a una revisión de fuentes secundarias de la literatura especializada producida por las distintas organizaciones y agencias internacionales para el desarrollo, enfocadas en la relevancia de la primera infancia con el propósito de abordar los argumentos a favor de la primera infancia y su vinculación con el derecho a la educación y las políticas de atención y educación de la primera infancia en el contexto global. Consecutivamente se presenta una aproximación histórica de los principales momentos del proceso de formulación de las políticas educativas de atención y educación de la primera infancia en el contexto peruano, ahondando en la etapa donde se despliega la ampliación de la cobertura en educación inicial. Mientras que, en la segunda parte se presenta el diseño de investigación y se analizan los resultados de las entrevistas a servidores públicos del Ministerio de Educación en el nivel de Gobierno Nacional, pretendiendo perfilar algunas de las tendencias de la argumentación en curso en el proceso de formulación de políticas públicas orientadas a la ampliación de la cobertura en educación inicial; aportando en comprender mejor el proceso de generación y divulgación de los beneficios y la importancia de valorar a la primera infancia como capital humano, con el propósito de establecer reflexiones para trazar y proponer ideas para seguir trabajando en aras del desarrollo infantil temprano.. 7.

(14) "Es más fácil criar niños fuertes que reparar hombres rotos" – F. Douglass. PRIMERA PARTE: MARCO DE REFERENCIA UNA PANORÁMICA DE LA ATENCIÓN Y LA EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA EN EL CONTEXTO GLOBAL Y PERUANO. Para abordar esta primera parte se realiza una revisión de fuentes documentales relativas a las razones que han influido en la evolución de la expansión y el progreso de la atención y la educación de la primera infancia como objetivo del proceso de formulación de políticas educativas en el ámbito internacional y nacional, especialmente en cuanto al marco de acción de Educación para Todos; puesto que, el Estado peruano viene asumiendo una serie de compromisos para incrementar los servicios de atención y educación para la primera infancia con calidad dentro de esta corriente. La Educación para Todos es el “[…] compromiso colectivo de la comunidad internacional de perseguir una estrategia amplia, con el objeto de garantizar que las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos y que esta situación se mantenga después” (UNESCO, 2000, p. 12). En este Marco de Acción – producto de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, 1990) y el Foro Mundial de Educación (Dakar, 2000) – se reconoce que “el aprendizaje empieza al nacer” y se establece por consenso: “Extender y mejorar la protección y la educación de la primera infancia, especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos” (UNESCO, 2000, p. 15). En esta línea, es necesario definir “la atención y la educación de la primera infancia”; para ello se utiliza el marco conceptual de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el cual aplica una definición con enfoque integral, donde concibe que, “[…], la atención y la educación son inseparables y todo servicio de calidad para los niños pequeños debe comprender ambos aspectos.” (Choi, 2002; Myers, 1995; OCDE, 2001; citado por UNESCO, 2007, p. 15). Tal como lo afirma, la atención y la educación de la primera infancia sustentan la 8.

(15) supervivencia, el crecimiento, el desarrollo y el aprendizaje de los niños, incluyendo la salud, la nutrición, la higiene; así como el desarrollo cognitivo, social, afectivo y físico, desde su nacimiento hasta su ingreso en la escuela primaria en contextos formales, no formales e informales. Estos servicios abarcan una serie diversa de dispositivos desde programas dirigidos a padres de familia, guarderías comunitarias o familiares y hasta programas ofrecidos en escuelas (UNESCO, 2007, p. 16). Así la atención y la educación de la primera infancia contiene medidas integrales de apoyo a las familias (salud materna e infantil), aportes de suplementos de micronutrientes, asesoría en nutrición infantil y seguridad alimentaria de las familias, apoyo psicosocial a las familias y padres recientes informándolos y educándolos, licencia por nacimiento de hijos y otras prestaciones de infancia para compensar la vulnerabilidad, fomentar capacidad de adaptación y transición exitosa a la escuela (UNESCO, 2010, p. 2). En este sentido, la atención y la educación de la primera infancia2 es un concepto integrando “un todo” por dos componentes; el primero relativo al cuidado de las necesidades básicas para la preservación de la vida a través de la salud, la nutrición, la higiene, mientras que el segundo hace referencia al fomento del desarrollo del niño mediante la estimulación o la educación inicial en contexto familiar, comunitario o institucional. De tal manera, se protege la satisfacción armónica e integral de las necesidades de los niños pequeños respetando sus características individuales, familiares y colectivas, representando beneficios directos en los niños e importantes repercusiones favorables en el bienestar familiar.. 2. El concepto “primera infancia” adoptado en este trabajo considera la definición de las Naciones Unidas que abarca a todos los niños pequeños desde el nacimiento y primer año de vida, pasando por el periodo preescolar y hasta la transición al periodo escolar; comprendiendo este periodo hasta los 8 años de edad. En: Observación General No. 07(2005) Realización de los derechos del niño en la primera infancia. CRC/C/GC/7/Rev. 1, 20 de setiembre de 2006, Ginebra: Comité de los Derechos del Niño.. 9.

(16) Capítulo 1 Comprensión del estudio de los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia en la política educativa y las políticas educativas. Este capítulo se ocupa de revisar la relevancia de la atención y la educación de la primera infancia en el proceso de formulación de las políticas educativas en las sociedades occidentales. Para ello, se presenta una caracterización del cuerpo de información recopilada y difundida sistemáticamente, desde el año 2000 hasta 2013, por organismos internacionales de cooperación para el desarrollo, para abogar y justificar la importancia y los beneficios de las políticas, los programas, los proyectos y los servicios para la primera infancia utilizando datos, evidencias, fundamentos y supuestos provenientes de diferentes fuentes multidisciplinares con la finalidad de persuadir a los Estados y sus gobiernos. Seguidamente, se expone sobre la evolución del reconocimiento del Derecho del Niño a la atención y la educación mediante dispositivos legales y su confluencia en la formulación de políticas favorables a la primera infancia en el contexto global. Para terminar el capítulo, se presentan las tendencias de las políticas para la provisión de programas de educación y atención de la primera infancia en la perspectiva internacional.. 1.1. Los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia desde los organismos internacionales. El compromiso internacional en favor de la atención y la educación de la primera infancia se viene intensificando por la incorporación de la cuestión en la agenda pública, la adopción de dispositivos legales, así como por la implementación de políticas a favor de la primera infancia; aunque todavía los programas y los servicios infantiles no son universales ni gozan de legitimidad total (UNESCO, 2007). De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE, este interés ha sido motivado por investigaciones que muestran la importancia de las experiencias tempranas de calidad en el desarrollo cognoscitivo, social y emocional de corto plazo en los niños, así como la relevancia para su éxito 10.

(17) en el largo plazo en términos de educación escolar y las etapas posteriores de la vida. (OCDE, 2003, p. 21). Según el Informe de seguimiento de la EPT en el mundo 2007: Bases sólidas. La atención y la educación de la primera infancia, la mayoría de estudios realizados en los países en desarrollo han carecido de una concepción experimental pero todas las investigaciones revelan el impacto positivo entre los niños más vulnerables de la sociedad, como repercusiones en el desarrollo físico, motor, social, afectivo, cognitivo y del lenguaje, aumento de la escolarización en preescolar, mejora de la asistencia, permanencia y culminación de la escuela primaria, reducción de la repitencia y deserción escolar (UNESCO, 2007, p. 122 – 123). En consecuencia, se sabe que la primera infancia es una etapa fundamental y decisiva para el desarrollo de la persona, que genera huellas relevantes en su trayectoria, asegurando desarrollo humano y promoviendo capacidades cognitivas y sociales desde los primeros años del ciclo de vida que sirven de base para las competencias posteriores. Simplemente, es el periodo en donde se sientan las bases del desarrollo cognitivo, emocional y social, con implicancias en sus avances educativos y laborales a lo largo de la vida; es decir se traducen en un mayor bienestar. Y con ello, el reconocimiento de la atención y la educación de la primera infancia prosperan como una cuestión de la política educativa, entre los decisores, los diseñadores y los implementadores de las políticas educativas, impulsado mediante un cuerpo teórico generado por investigadores especializados en el campo del desarrollo infantil, quienes han revelado que la primera infancia es capital humano y social, y por tanto, es una buena inversión económica, pensando en el futuro colectivo de la sociedad. La influencia de la investigación sobre las decisiones de política se despliega por la adopción de marcos conceptuales dinámicos, desde los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo, con los cuales se justifica la atención y la educación de la primera infancia en la definición de las agendas internacionales y nacionales, apelando a distintos tipos de argumentos – entre lo político, lo biológico y lo económico – a favor de la inversión social en la primera infancia enfatizando distintas dimensiones que evidencian su prioridad, ante un entorno de rezago económico y social y de debilidad política e institucional que enfrentan gran parte de los países latinoamericanos marcando distintos ritmos y trayectorias en los efectos de las acciones que los Estado logran implementar políticas, programas y proyectos mediante el otorgamiento de recursos financieros (Alegre, 2013). 11.

(18) Así, el aporte de las investigaciones y el trabajo de incidencia comunicacional de los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo confluyen en avalar las intervenciones para el desarrollo temprano de los niños, con grandes implicancias en los procesos de formulación de políticas públicas para respaldar la inversión social en la primera infancia a fin de garantizar derechos, generar desarrollo humano y reducir la pobreza. Se observa la noción relativa a que los niños empiezan aprender desde el nacimiento y tienen más habilidades, capacidades o destrezas para aprender en las primeras etapas de la vida. También, la concepción respecto a los niños como sujetos de derechos humanos comunes con los adultos desde el primer ciclo de vida; además, la visión de la primera infancia como agentes sociales activos que contribuyen productivamente a su sociedad en el presente y el futuro como capital humano y capital social. En la literatura revisada sobre argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia, se percibe el uso de más investigaciones sobre programas dirigidos a niños mayores de 3 años; en estos estudios se utiliza diversa terminología como cuidado y desarrollo infantil, desarrollo temprano, estimulación temprana, preescolar, atención integral o aprendizaje infantil. Así también estas investigaciones presentan diferentes perspectivas disciplinares: biológicas, psicológicas, sociológicas, antropológicas, económicas y filosóficas. Asimismo, en los documentos se percibe el uso selectivo de resultados de diferentes tipos de investigación, como son los análisis de costo beneficio, los estudios de caso, los estudios longitudinales, los estudios experimentales y las evaluaciones de programas; y con ello construyen evidencias, mensajes y argumentos para la adopción de cierta posición en relación a la cuestión de la inversión de recursos económicos y humanos en programas de atención y educación de la primera infancia. En tal sentido, se aprecia la utilización del conocimiento bajo el modelo estratégico caracterizado por el uso de investigaciones y evaluaciones para respaldar una posición predeterminada con la finalidad de sustentar una decisión política, para aumentar la credibilidad de los decisores y de las decisiones, y para difundir y promover la implementación de las decisiones entre los individuos que no participan directamente en el proceso de toma de decisiones (Ginsburg y Gorostiaga, 2005, p. 286 - 287). Los argumentos a favor de la atención y la educación de la primera infancia son ideas construidas “artificialmente” para moldear visiones, imágenes y valores “naturales” sobre los más pequeños y sus familias, sus 12.

(19) problemas sociales, y las maneras apropiadas de ser enmendados colectivamente. Es conveniente precisar que un argumento: “[…] no es un conjunto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentes en la comunidad; su conclusión no es una prueba formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discusión; y mientras que las disciplinas científicas son formas especializadas de conocimiento solo al alcance de los expertos, […]” (Majone, 2007, p. 40). Tal parece que, la premisa de partida de los distintos organismos de cooperación y crédito internacional es que para revertir la situación de criticidad social en que se encuentran muchos niños resulta necesario sumar todos los esfuerzos posibles. Aun cuando los discursos reflejen miradas distintas, si las propuestas de acción coinciden cabe reconocer un efecto multiplicador (Alegres, 2013, p. 30). De alguna manera, con ellos se busca un entendimiento común para convencer a quienes tienen que aceptar o ejecutar decisiones de políticas de atención y educación para la primera infancia y sus derechos; al tener por función contribuir a que algunas “lógicas” muy arraigadas vayan cambiando lentamente “[…] en un proceso continuo de aprendizaje reciproco mediante el discurso” (Majone, 1997, p. 79). Por ello, este autor subraya que, un argumento es la conexión de datos, información y evidencias; en consecuencia se presenta como un sistema de ideas de una estructura compuesta entre lo teórico y lo subjetivo: “La estructura de un argumento analítico suele ser una mezcla compleja de posiciones fácticas, deducciones lógicas, evaluaciones y recomendaciones. Junto con deducciones matemáticas y lógicas, incluye inferencias estadísticas, referencias a estudios previos y opiniones de expertos, juicios de valor y salvedades de diversas clases. […], esta complejidad inevitable elimina la posibilidad de toda verificación formal, de probar o refutar las conclusiones. Cualquier verificación tendrá que considerar diversos criterios…, entre ellos las características especiales del problema, la calidad de los datos, las limitaciones de las herramientas disponibles y los requerimientos del auditorio” (Majone, 1997, p. 82). Los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo han venido construyendo un marco conceptual holístico, mediante el cual se afirma que invertir en la infancia es una decisión política acertada apoyándose cada vez más en evidencias empíricas producto de la investigación; así la inversión en la primera infancia debería ser una de las 13.

(20) principales prioridades de las políticas para el desarrollo al interrumpir la trasmisión intergeneracional de los ciclos de la pobreza y permitir la realización de los derechos humanos de los niños, base de una sociedad justa y una economía fuerte. Este marco presenta una citación selectiva de investigaciones predominantemente producidas por profesionales de las ciencias económicas, donde se integran los resultados de diversas pesquisas sobre la efectividad de programas para la infancia en diversos contextos, predominantemente sociedades occidentales en desarrollo y desarrolladas, en relación a las necesidades de la inversión social y la implementación de políticas y programas de calidad. Este marco está dirigido a los líderes de los gobiernos y la sociedad civil para patrocinar intervenciones en favor de la primera infancia a gran escala y fomentar un adecuado desarrollo y aprendizaje en niños en vulnerabilidad. Es indudable el esfuerzo de los organismos internacionales por compartir sistemas de ideas, propios de círculos provenientes de los institutos de investigación y las universidades, en el desarrollo de diálogos de políticas entre los países y entre diversas partes interesadas en contribuir a la creación y la aplicación de políticas educativas eficaces3 en base a la difusión y la utilización de información y análisis de evidencias empíricas. Existe un reconocimiento del apoyo financiero y la asesoría técnica de las grandes organizaciones de cooperación internacional hacia los líderes gubernamentales logrando paulatinamente compromiso político y económico fuerte; como se señala a continuación: “El compromiso político de las organizaciones internacionales con el desarrollo en la primera infancia puede tener un papel importante para facilitar los compromisos políticos nacionales con los pequeños. Entre quienes se han comprometido a la inversión en el desarrollo de la primera infancia están organizaciones como UNESCO, UNICEF, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización de Estados Americanos y la Organización Panamericana de la Salud; también grandes organizaciones no gubernamentales internacionales (ONG) como Plan Internacional, Save the Children y la Christian Children’s, y las fundaciones como Bernard van Leer.” (Vegas y Santibáñez, 2010, p.7).. 3. UNESCO (s/f) El diálogo sobre políticas. Tomado de http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-internationalagenda/education-for-all/policy-dialogue/. 14.

(21) En las siguientes páginas se puede localizar el Cuadro 1 en el que se perfilan los principales argumentos que aportan explicación y sustento a la formulación de las políticas de atención y educación de la primera infancia en el ámbito internacional, a partir de la revisión de cinco publicaciones promovidas, entre el año 2000 al año 2013, por importantes organismos internacionales de cooperación para el desarrollo con demostrado apoyo técnico mediante proyectos y programas al gobierno peruano, como el Banco Mundial (BM), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Fundación Bernard Van Leer (FBVL).. CUADRO 1. ARGUMENTOS A FAVOR DE LA ATENCIÓN Y LA EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA ORGANISMO BM. UNICEF TACRO. TIPO Político. MENSAJES Los niños tienen derecho a vivir y desarrollar su máximo potencial.. ACADÉMICOS Convención Derechos del Niño - CDN. Científico. Hay pruebas suficientes de la importancia de atender las necesidades del niño en sus primeros años.. UNICEF, 1998 Chugani, 2000. Económico. Los datos muestran también que la inversión en la primera infancia reporta beneficios económicos a la sociedad.. Cultural. En el niño, depositario de los valores culturales, reside el futuro.. Shweinhart, 1992; 1993 / Barnett, 1990; 1996; 1998 / Van der Gaag, 1998 Evans, Myers y M.Ilfeld, 2000. Ético. Los programas para la primera infancia promueven la equidad.. Myers, 1998. Desarrollo Humano. Los programas de cuidado y desarrollo de la primera infancia son instrumentos de participación social.. Evans, Myers M.Ilfeld, 2000. Desarrollo Humano. La incorporación de una dimensión de cuidado y desarrollo de la primera infancia puede conferir más eficiencia a otros programas.. Grantham-McGregor, 1985; 1994 / Engle, 1997. Ético. La inversión social es instrumento de implementación de derechos del niño, garantizando bienestar y forjar la equidad entre los ciudadanos. La inversión social es instrumento de crecimiento económico y ganancias de productividad, y viceversa. La inversión social es instrumento de cohesión social y gobernabilidad democrática. Garantizar los derechos intrínsecos de los niños pequeños.. CDN / Richard, 1987 Santosh y Richard, 1998 / CEPAL, 2003 Overseas Development Institute, 2002 UNICEF, 2003; 2004 Convención de los Derechos del Niño ACNUDH, 1989; 2005 Horton, 2001 / Bailey, 2002 / Mustard, 2002 Center for Early Education and Development, 2002 Masten, 2001 / Luthar, 2003 / France y Utting,. Económico Político UNESCO. Político. Científico. Desarrollo humano. La primera infancia: un periodo delicado donde se forma la mayor cantidad de conexiones neuronales y el cerebro presenta mayor plasticidad a los estímulos recibidos del medio ambiente. Por ello, los estímulos deben ser importantes y valiosos para el niño Los programas para la primera infancia pueden mejorar el desarrollo.. 1985;. 1992;. 15. y.

(22) FBVL. Desarrollo humano Desarrollo humano. Una buena salud y una buena nutrición son bases para el desarrollo. La nutrición y la educación se refuerzan recíprocamente.. Desarrollo humano. La participación en programas de atención y educación de la primera infancia mejora la asistencia de los niños a la escuela primaria y sus resultados.. Económico. Invertir en la primera infancia es rentable.. Ético. Las intervenciones desigualdades.. Político. El respeto de los derechos del niño es fundamento para los programas eficaces destinados a la primera infancia. - El respeto por los derechos del niño requiere una transformación radical en actitudes de la opinión pública y los profesionales. - Los derechos del niño son la base más firme para el desarrollo de políticas. - Los derechos del niño han abogado por estrategias integrales, basadas en derechos, especialmente para los grupos más vulnerables. La justicia social requiere que todos los niños pequeños tengan acceso a oportunidades de aprendizaje de buena calidad. - La justicia social exige cierta equidad básica, un campo de juego nivelado, aunque los resultados han de variar. - Los individuos tienen que gozar de la libertad de efectuar elecciones permaneciendo protegidos contra los peores efectos de la pobreza y otras adversidades. - Los primeros años son máximamente significativos para determinar el futuro y la justicia social impone tomar medidas adecuadas para asegurar aprendizaje y desarrollo. Es una prioridad evitar la pérdida de potencial para el desarrollo. - El desarrollo comienza antes del nacimiento y es polifacético. - Las capacidades de aprendizaje se construyen mediante una buena alimentación, una atención de calidad y un ambiente favorable y afectuoso durante la primera infancia. - Las intervenciones que comienzan en la primera infancia pueden evitar la pérdida de potencial para el desarrollo que afecta a millones de niños. Las inversiones públicas son inadecuadas en el caso de los niños pequeños, incluso si las ganancias podrían ser elevadas. - El no invertir en los niños pequeños acarrea costos a largo plazo; las inversiones bien planificadas aportan beneficios a los niños, las familias y la sociedad. - El rendimiento de las inversiones puede superar con mucho el costo original del programa. La mayor apuesta por el futuro es la de los niños pequeños - La educación para el desarrollo sostenible tiene que ver. Ético. Desarrollo humano. Económico. Desarrollo sostenible. tempranas. pueden. reducir. las. 2005 Grantham-McGregor y otros, 1991 Mendez y Adair, 1999 Alderman y otros, 2001 Vermeersch y Kremer, 2004 / Watanabe y otros, 2005 Young, 1996; 2002 / Kagiticibasi y otros, 2001 / Arnold y otros, 2000 / Arnold, 2004 / Bertrand y Beach, 2004 / Sylva y otros, 2004 / Lwin y otros, 2004 / Mustard, 2005 Mingat y Jarmillo, 2003 Van der Gaag y Tan, 1998 / Heckman, 2000; 2006 / Arnold, 2004 Heckman y Carneiro, 2003 Hunt, 1961 Arnold y otros, 2000 Krueger y Whitmore, 2001; 2002 Jukes, 2006 Heckman, 2006 Convención sobre los Derechos del Niño Alderson, 2008 Woodhead, 2009. Sen, 1999 Sylva y otros, 2004 Schweinhart y otros, 2005 Siraj-Blatchford, 2009. Heckman, 2006 Walker y otros, 2005 Grantham-McGregor, 2007 Engle y otros, 2007. Barnett, 1996 Barnett y Masse, 2007 Karoly y otros, 1998 Temple y Reynolds, 2007 Barnett, 2008. Sen, 1999 UNESCO, 2005. 16.

(23) BID. Desarrollo humano Científico Desarrollo humano Desarrollo humano. Desarrollo humano. Desarrollo humano Económico. UNICEF. Desarrollo sostenible. con el desarrollo humano, la equidad y la justicia social pero con una dimensión más orientada hacia el futuro. - Al planificar el desarrollo humano y la educación para las generaciones presentes, debemos respetar las necesidades y derechos de las generaciones futuras. - La atención y educación de la primera infancia es un crisol para la implementación de estos valores en la práctica con quienes son más vulnerables y están abiertos a nuevas posibilidades. El desarrollo infantil temprano es un concepto integral del desarrollo e indica que el niño está preparado para participar en la familia, la comunidad y la sociedad. El desarrollo cerebral ocurre entre los 0 – 3 y entre los 3 - 6 años se establecen las aptitudes básicas. Los niños en edad temprana son especialmente vulnerables ante la pobreza. Existen disparidades entre lo que los niños saben y son capaces de hacer antes de entrar en la escuela; estas diferencias son predictivas de su desempeño académico, salud y probabilidades de éxito en la vida. Las intervenciones a tiempo, adecuadas y de calidad en los niños en pobreza brindan mayores oportunidades para superarla y podrán criar hijos que también la eludan y alcancen la plenitud de su potencial en su edad adulta. Las intervenciones más eficaces son integradas de salud, nutrición, educación, desarrollo social y económico y promueven la colaboración del Estado con la sociedad civil La estrategia más efectiva es intervenir antes de que los niños ingresen en la escuela primaria. También, es la inversión más costo – efectiva: adulto productivo, reducción de costos en servicios sociales y ahorro del sistema judicial. Los niños de hoy y de mañana son fundamentales para el desarrollo sostenible y el futuro de nuestro planeta y todos sus habitantes. 1. El desarrollo sostenible comienza con los niños seguros , sanos y bien educados;  Invertir en salud  Invertir en educación 2. Sociedades seguras y sostenibles son , a su vez , esenciales para los niños; y  Acceso al agua  Entornos físicos saludables  Aprendizaje y educación en la sociedad 3. La voz, las decisiones y la participación, de los niños es fundamental para el futuro sostenible que queremos.  Inversión para la innovación y la solución de problemas por niños y jóvenes. Speth, 2008 Pramling-Samuelsson y Kaga, 2008 Davis y otros, 2008. UNESCO, 2010. Mustrad, 2005 Grantham-McGregor, 2007 Arnold, 2004 Young, 2002; 2007 OMS CDSS, 2008 Engle y otros, 2007. Engle y otros, 2007. Heckman 2004. y. Dimitry,. Currie y Almond, 2011 Guerrant, Oria, Moore y Lima, 2008 Grantham-McGregor, 2007 Sheakar, Heaer y Lee, 2006 Banco Mundial, 2012 Gakidou, Cowling,Lozano y Murray, 2010 Engle, 2007 Baez y Santos, 2007 UNESCO, 2006 UNICEF, 2012 Sabin, 2003. Elaboración propia en base a Evans, Myers y M. Ilfeld (2000); UNICEF TACRO (2005); UNESCO (2007); Siraj-Batchford y Woodhead (2009); y Guillemot J. (2013). En este orden de ideas, se advierte un conjunto aparentemente abrumador de argumentos a favor de la primera infancia. Sin embargo, se pueden agrupar en seis tipos de argumentos, con ellos se aboga la adopción de decisiones respecto al destino de fondos públicos y se justifica el costo beneficio de la realización de medidas, en el proceso de formulación de políticas de atención y educación dirigidas a la primera infancia en relación a factores: políticos dada la adopción de la Convención de los Derechos del Niño y otros marcos legales internacionales vinculados a los derechos 17.

(24) humanos; científicos al señalar la importancia de los primeros años de vida en el desarrollo cerebral del ser humano en lo biológico, psicológico, cultural y social; económicos y del desarrollo humano por la relación existente entre el desarrollo humano y el desarrollo de la primera infancia; éticos para reducir desigualdades y priorizar la construcción de la justicia social; y actualmente vinculados al desarrollo sostenible para planificar el desarrollo humano individual y colectivo de las generaciones presentes y futuras ante el impacto y los riesgos de los desafíos ambientales. Indudablemente la primera infancia sensibiliza y convoca en la realización de la Convención sobre los Derechos del Niño (CND). En 1989, las Naciones Unidades adoptaron el tratado jurídico vinculante de la CND que contribuyó a configurar políticas de protección de los derechos del niño en el ámbito internacional, comprendiendo a los niños pequeños específicamente en la época más reciente del nuevo milenio, en sus principios y mandatos a “el interés superior del niño” y “su condición de sujeto de derecho” (Peralta y Fujimoto, 1998; Duran, 2010; Ancheta, 2011); por el cual corresponde a los Estados prestar servicios de atención y educación a la primera infancia desde el nacimiento y que estos programas sean de buena calidad: intervenciones integrales, multisectoriales y basadas en derechos a un máximo desarrollo infantil, especialmente para los niños de minorías o de pueblos indígenas; y las estrategias de intervención incluyen servicios para niños como para sus cuidadores, con base en la comunidad al ser un poderoso medio para garantizar los derechos de los niños más pequeños (UNESCO, 2007, p. 117). Este argumento político de carácter universal es fundamental en el reconocimiento de los niños en la primera infancia como personas por derecho propio y con derecho a la educación pero insuficiente para vincular las obligaciones positivas de los Estados con la disponibilidad de recursos – económicos y humanos - para dar lugar a medidas políticas y acciones concretas destinadas a materializar los derechos humanos de los más pequeños y priorizar a los grupos más vulnerables de la sociedad. De acuerdo al Informe para el debate en el Foro de dialogo mundial sobre las condiciones del personal de la educación de la primera infancia, la CDN ha contribuido a configurar políticas y disposiciones en materia de educación de la primera infancia en todo el mundo, aunque su influencia en las decisiones en materia de gasto público de muchos gobiernos no ha sido suficientes como para garantizar el respeto efectivo de los derechos del niño 18.

(25) (Organización Mundial del Trabajo, 2012, p. 2012). Aunque todavía la mayoría de políticas nacionales no consideran las intervenciones tempranas, lo que ocasiona una falta de inversión en el desarrollo infantil y el aprendizaje de los niños más desfavorecidos (Alegre, 2013). Los argumentos científicos en base a las explicaciones de las ciencias neurobiológicas, médicas y psicológicas se constituyen en uno de los pilares que brinda evidencias sobre cómo el contexto social impregna el futuro afectando la salud, el desarrollo, la conducta y las competencias, estableciendo el cerebro como órgano principal del cuerpo humano determinante en los gradientes de salud y bienestar, comportamiento y lectoescritura (Ancheta, 2011, p. 130 - 131). Múltiples hallazgos señalan que, la primera infancia es el periodo donde se produce la estructuración y la organización del cerebro; por ende, las oportunidades para ensayar experiencias perceptivas y motoras complejas en una edad temprana afectan las capacidades de aprendizaje y la conducta de los niños en años posteriores. Además, es un tiempo crítico para la adquisición del lenguaje, las capacidades matemáticas y sociales, pues en la primera infancia aparecen ciertos momentos denominados “ventanas de oportunidad”, durante los cuales proliferan más fácil las conexiones neuronales que permite adquirir ciertas características o aprender algo más tarde (Mustard, 2002; 2005 citado por UNESCO, 2007 y BID PRIDI, 2011). Se sabe que el primer año de vida es definitivo para el crecimiento físico y nutrición, así como para la vinculación afectiva con las figuras materna y paterna; asimismo, las deficiencias en la salud y la nutrición conllevan a riesgos en el desarrollo infantil (UNICEF, 2005). Ampliamente, se reconoce que existen “periodos críticos” durante los cuales la ausencia de determinados estímulos desemboca en una alteración en el desarrollo (Bailey, 2002; Horton, 2001 citado por la UNESCO, 2007, p. 120). Tal como Vegas y Santibáñez (2010) señala, la evidencia sobre la manera como el cerebro se desarrolla tiene profundas implicancia para la formulación de políticas, develando que los primeros años de vida, incluso desde el periodo prenatal, son fundamentales para el desarrollo del ser humano, al instaurarse las bases en el proceso del desarrollo cognitivo, socioemocional, afectivo, el bienestar físico, la maduración y el crecimiento. Así se reconoce que la experiencia de la primera infancia tiene un impacto duradero sobre el desarrollo del niño y las actividades positivas promueven el desarrollo saludable con consecuencias benéficas para toda la vida; por consiguiente; 19.

(26) las políticas y los programas pueden tener un impacto sustancial y duradero en el desarrollo humano. Existen una serie de argumentos del desarrollo económico y relacionado al desarrollo social que dan cuenta del factor clave de invertir en la primera infancia como una manera de obtener retornos económicos muy altos y evitar la pérdida de potencial para el desarrollo humano. En líneas generales, se justifica la rentabilidad social asociada a la inversión temprana en capital humano que, de acuerdo con las investigaciones garantizan beneficios que se traducen en transiciones exitosas a las próximas etapas de la vida, acceso a empleo, ahorro de costos en salud y seguridad ciudadana, generación de mayores ingresos e incremento de la productividad; lo cual significa, disminuir los gastos posteriores en escolarización básica, en planes sociales de asistencia pública y en criminalidad, tanto policiales y judiciales (Van der Gaag, 1994; Heckman, 2000; Heckman y Carnero, 2003). Principalmente, James Heckman y sus colaboradores vienen demostrando que la estrategia política más costo-efectiva es la inversión económica en programas de alta calidad para el desarrollo de capacidades en los niños pequeños, antes de ingresar a la escuela primaria, para promover aprendizajes ulteriores; según algunas estimaciones, por cada dólar invertido hay un gran retorno de hasta US$ 17 dólares (Heckman y Dimitriy, 2004 citado por BID PRIDI, 2011, p. 5). También, han demostrado que las intervenciones basadas en inversiones tempranas de capital humano de alta calidad son complementarias con aquellas producidas por experiencias posteriores en la escuela o el trabajo; puesto que, los efectos potenciales de dichos programas ejercen un impacto positivo en el aprendizaje básico y las habilidades para la socialización a largo plazo; en este sentido, los programas para la educación de la primera infancia ayudan a evitar la pérdida de potencial para el desarrollo humano haciendo posible nuevas habilidades y aprendizajes (Heckman, 2006, p. 6 como se cita en Siraj-Batchford y Woodhead, 2009, p. 6). Ante ello, las evidencias encontradas sugieren repensar las actuales políticas de redistribución abogando por políticas de pre-distribución de recursos y, movilizar futuras investigaciones en diversos contextos en torno a las relaciones entre inversión social en los primeros años de vida y las políticas eficientes y efectivas: cuál debería ser el objetivo de los programas, con qué programas intervenir en primera infancia, quiénes deberían proveer los servicios directos a las familias y sus niños, quién debería asumir los costos de los servicios 20.

(27) para la primera infancia, y qué altos niveles de logro educativos se alcanzan en relación a las mejoras en el rendimiento y el incremento en la matrícula escolar; así como en el capital humano (Heckman y Conti, 2012). Desde la perspectiva social, se resalta el impacto en términos de calidad de vida, siendo posible la relación del desarrollo de la primera infancia y el desarrollo humano, entendiendo como la aplicación de las oportunidades, el desarrollo de las capacidades y la mejora de la dignidad de las personas. En un discurso solicitado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Amartya Sen (1999) señala que, el bienestar de la persona, y en especial de los niños, no se reduce a la salud y la supervivencia, es decir como ausencia de mortalidad, enfermedad y desnutrición; aunque reconoce que facilita enormemente el desarrollo humano. Tan poco es sólo un asunto de acceso a bienes y servicios como agua potable o atención en salud; ni puede considerarse únicamente un tema de riqueza, vista como bajos ingresos, a pesar que la preparación y la confianza durante la niñez contribuyen a la habilidad de los seres humanos para ganarse la vida y ser económicamente productivos. Para Sen (1999) es importante ver las diversidades involucradas en el tema de la inversión de la niñez en una perspectiva amplia, y también sobre algunos de los distintos elementos en la relación entre niñez y la edad adulta que tienen que ser considerados más plenamente para lograr una perspectiva más adecuada de las políticas orientadas hacia este tema complejo. En este sentido, reconoce que asumir un punto de vista “holístico” o usar una perspectiva amplia es la recomendación actual. Desde su perspectiva, el bienestar es una condición para que las personas logren el despliegue de sus capacidades necesarias para disfrutar y participar en las actividades sociales de manera digna y realizando sus propios objetivos, para evitar desastres sociales y garantizar el éxito de una democracia; lo cual está siempre profundamente influenciado por las aptitudes adquiridas en la infancia. Indiscutiblemente, los argumentos de carácter económico y del desarrollo humano han cobrado gran relevancia por las investigaciones de análisis de costo y beneficio sobre los programas dirigidos a la primera infancia, y las características más notables de los servicios para superar la pobreza; lideradas por economistas. Aunque estas indagaciones revelan datos e información no tan rigurosa pero evidencian que las inversiones sociales en la infancia son herramienta positiva y duradera de crecimiento económico, de productividad y desempeño en el mercado laboral, de 21.

(28) desarrollo humano a muy largo plazo para los niños y sus familias, sino que también contribuyen a reducir la desigualdad social redundando en beneficio de las sociedades mediante la garantía de derechos humanos, la cohesión social y la gobernabilidad (Myers, 1995; Labarca, 1996; De Vylder, 2000; UNICEF, 2005; Torrado, Reyes y Duran, 2006; UNESCO, 2007; SirajBatchford y Woodhead, 2009). Actualmente, se dispone de extensas referencias científicas que vinculan las intervenciones de calidad en la primera infancia con presentes y posteriores resultados positivos y duraderos para revertir la pobreza; la primera infancia es un periodo crucial de aprendizaje y desarrollo del niño con implicancias en el desarrollo humano. En este sentido, la efectividad de las intervenciones tempranas mediante programas de salud, nutrición y estimulación temprana redunda especialmente en niños vulnerables, haciendo de ellos personas con capacidades cognitivas y sociales para valerse por sí mismos y ayudar a su familia, a su comunidad y a su país (Grantham-McGregor, 1991 citado por UNESCO, 2007, p. 121). Al haberse descubierto que el ambiente afecta el desarrollo del niño, la pobreza es considerada como uno de los factores más prominentes que opera en detrimento de la primera infancia; entre los muchos factores nefastos se encuentran la inadecuada alimentación, las toxinas ambientales, la deficiente educación de la madre, el estrés y la depresión de la madre y los estímulos inadecuados en el hogar. En consecuencia, estos factores obran de manera concomitante y el déficit provocado tempranamente se amplía según pasan los años, aumentando las probabilidades de transmitir la pobreza a las siguientes generaciones (Grantham-McGregor et al., 2007, citado por BID PRIDI, 2011, p. 6). De otro lado, se ha revelado que un nivel educativo insuficiente de los padres en combinación con un aumento de las tensiones conducen a mínimas habilidades de crianza, a una salud y alimentación insatisfactoria del niño, y un ambiente de aprendizaje limitante. Al menos siete estudios en países de escasos ingresos han realizado un seguimiento a niños desde los dos primeros años de vida hasta la infancia tardía o la edad adulta. Todos demuestran que los niños nacidos en familias pobres en los primeros 2 años presentan bajos niveles de rendimiento escolar o reducidas funciones cognitivas; y solo un estudio reveló una salud mental más frágil (Grantham-McGregor et al., 2007, citado por SirajBatchford y Woodhead, 2009, p. 6).. 22.

(29) Durante varias décadas, la evidencia sobre los beneficios a largo plazo producidos por los programas para la infancia se basó en estudios a programas estadounidenses pero en la actualidad se dispone de evaluaciones en pequeña y a gran escala realizadas a nivel mundial en África, Asia y Latinoamérica, donde se registran los efectos significativos en el desarrollo cognitivo, y en algunos casos socioemocionales. Los resultados muestran que las intervenciones más eficaces tienen naturaleza integral (salud, nutrición, aprendizaje, desarrollo social y económico y promueven la colaboración del Estado con la sociedad civil), se concentran en los niños más pequeños y vulnerables en contextos de pobreza y se caracterizan por ser oportunos en la vida del niño y tener una duración más prolongada y mayor intensidad. Asimismo, se ha demostrado que suministrar servicios directamente a los niños e incluir un componente activo de educación a la crianza y el desarrollo de habilidades en los padres es una estrategia más efectiva en la vida del niño (Engle y otros, 2007 citado por Siraj-Batchford y Woodhead, 2009, p. 18). Solo así las intervenciones de calidad en niños en situación de pobreza brindan mayores oportunidades para superarla y podrán criar hijos que también la eludan y alcancen la plenitud de su potencial humano en edad adulta (Engle y otros, 2007, como citó el BID PRIDI, 2011 p. 5). También, se ha estudiado la repercusión positiva de la participación en los programas de atención y educación de la primera infancia en el rendimiento académico en la enseñanza primaria y otros niveles superiores de educación (Arnold, 2004; Mustrad, 2005; Young, 2002 citado en UNESCO, 2007, p. 122; BID PRIDI, 2011, p. 6). Los datos empíricos más sólidos demuestran que para muchos niños en situación de pobreza, la calidad de los programas educativos ejerce una influencia significativa y duradera en su rendimiento educativo durante la educación primaria y en sus oportunidades en la vida (Sylva y otros, 2004 como se cita en UNESCO, 2007, p. 122; Siraj-Batchford y Woodhead, 2009, p. 8). La “teoría del capital humano” se constituye en el fundamento de la inversión económica en educación, salud y protección social por los múltiples beneficios individuales en la persona y para la sociedad en general (Vega y Santibáñez, 2009, p. xxi). Así se reconoce que los programas de alta calidad para la primera infancia ahorran recursos económicos significativos en el área social; en especial cuando las intervenciones se realizan en familias en situación de pobreza. Aunque ello, entra en conflicto al reducir al ser 23.