La ampliación de la cobertura en la educación inicial

En realidad raza vez una política nace en el vacío; las políticas se alimentan en buena parte de sí mismas, de antecedentes y orientaciones anteriores, las que son modificada (Lahera, 2008, p. 145). Los avances en el derecho a la educación desde la primera infancia no han cerrado las brechas en el acceso de niños en situación de pobreza y aquellos que viven en zonas rurales andinas y amazónicas en el contexto peruano a pesar que la población vulnerable y excluida viene siendo cuestión central desde el momento primigenio. Todavía se evidencian restricciones para lograr la universalización de la educación inicial para niños de 3 a 5 años; puesto que, la implementación de políticas educativas ha permitido superar el 70% sin llegar alcanzar al 80% de la población infantil de 3 a 5 años. No se reportan altas tasas de cobertura con servicios de educación inicial mayores a 80% y 90% a pesar de la obligatoriedad progresiva de la educación inicial declarada hace más de 40 años por la una Reforma de la Educación.

Las intervenciones del Estado para incrementar la cobertura de los servicios educativos dirigidos a la primera infancia en situaciones sociales, culturales o económicas desfavorecidas no vienen siendo suficientemente vigorosas con coberturas reducidas y focalizadas, aunque contradictoriamente el impacto es enorme de acuerdo a las estadísticas. Las posibles explicaciones pueden estar relacionadas a la poca calidad de los espacios brindados por el Estado, los costos al ser asumidos por parte de las familias para enviar a los servicios educativos, la disponibilidad de cuidadoras (hermanas y abuelas) en el seno del hogar y las concepciones sobre los espacios educativos para la escolarización.

Según las cifras estadísticas del Ministerio de Educación (2014), la tasa bruta de matrícula en educación inicial presenta una evolución progresiva relativamente favorable en el porcentaje de niños atendidos entre los años 2001 al 2012. Efectivamente, se ha producido un incremento de 58.5% a 79.2% a nivel nacional. Sin embargo, la educación inicial avanzó más en las zonas urbanas de 64.5% a 83.0%, pero no alcanzar altas tasas de cobertura con lo cual se devela heterogeneidad en las áreas urbanas. Si bien, en las áreas rurales ha ocurrido un importante incremento de 48.6% a 70.1% mediante los programas de educación inicial. De forma análoga, la cobertura bruta en inicial se ha incrementado más entre los niños en condición de pobreza extrema de 45.7% a 64.8% y pobreza de 55.2% a 70.4%. No obstante, la matricula a educación inicial es mayor en el grupo de niños no pobres de 72.5% a 84.9%. Entre el 2005 y 2013, el número de estudiantes de 1° grado de educación primaria que cuentan con educación inicial ha aumentado de 59% a 89% a nivel nacional. Asimismo, se ha incrementado más entre los niños de lengua originaria de 30% a 74% y entre los residentes en áreas rurales de 31% a 74%. Sin embargo, el mayor porcentaje de niños poseen lengua materna castellano de 62% a 91% y residen en áreas urbanas de 71% a 94%. Es importante resaltar que, entre el año 2000 y 2013 la matricula en la gestión privada ha aumentado de manera significativa de 15% a 29% a nivel nacional, especialmente repunta en áreas urbanas de 21% a 37%.

Por el contrario, se conocía que la cobertura de la oferta privada de educación inicial no es relevante en áreas rurales pero ha aumentado de 0.4% a 2.5%. La población pobre y aquella que vive en áreas rurales reciben escasa atención del mercado y los padres de familia no están en condiciones de asumir los costos. Asimismo, se venía observando que el porcentaje de matrícula en programas no escolarizados es superior en el área rural a partir del mayor incremento que se observó en la década del 90 por aumentar la cobertura bajo el modelo más económico y basado en el desarrollo comunitario centrado en los niños (Dirección de Educación Inicial, 2006, p. 26).

La evolución de la cantidad de recursos de la administración pública destinados a la educación inicial de gestión pública es constante y favorable entre el año 2000 al 2012 en el contexto peruano; al no ostentar crecimiento

negativo en el gasto público por estudiante de educación inicial5; prácticamente se duplica el monto ascendiendo de S/.533 nuevos soles a S/.1, 854 nuevos soles para las instituciones educativas de gestión pública. Al parecer desde del año 2008, la educación inicial goza de incrementos importantes en términos presupuestarios de Tesoro Público con un gasto público ejecutado por alumno de S/.1, 072 nuevos soles, igualmente en el año 2010 el gasto destinado por estudiante aumento a S/.1, 358 nuevos soles y también en el año 2012 el promedio de gasto publico subió a S/.1, 854 nuevos soles; lo cual se encuentra en relación al dinamismo del crecimiento económico y el impulso a gran escala de los programas estratégicos de presupuesto por resultados implementados bajo liderazgo del Ministerio de Economía y Finanzas en los diversos sectores y niveles de la administración pública del Estado (Ministerio de Educación, 2014).

De esta manera, la educación inicial se encuentra con mayor accesibilidad para los niños provenientes de familias ubicadas en áreas urbanas, con mayores recursos e ingresos económicos más altos. Existen diferencias marcadas en el acceso en relación al área geográfica y por nivel de pobreza en el nivel nacional; no existiendo significativa desigualdad en cuanto al sexo. A pesar de los avances reflejados en las estadísticas, persisten diferencias en el acceso a la educación inicial por área de residencia e ingresos familiares a pesar del substancial incremento porcentual en las poblaciones rurales y en pobreza, más aun considerando la prioritaria focalización de las políticas educativas del Estado en grupos vulnerables. Todo parece indicar que los servicios de gestión pública predominan en áreas rurales donde se encuentra la población indígena con lengua originaria y en situación de pobreza y extrema pobreza.

El avance de las políticas educativas relativas a la ampliación de la cobertura en la educación inicial se manifiesta por la adopción de marcos normativos como los dos últimos planes estratégicos sectoriales multianuales de educación (PESEM) señalan la prioridad de la equidad en educación inicial. De acuerdo al PESEM 2007-2011 una de las prioridades del eje equidad fue “Ampliar los programas y servicios de educación inicial”; así el Primer objetivo estratégico general fue “Incrementar los niveles de calidad y

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Cociente que resulta de dividir el gasto público en un cierto nivel educativo, luego de excluir las transferencias a hogares no gastadas en instituciones educativas, entre el número de alumnos matriculados en instituciones educativas públicas del mismo nivel educativo.

equidad de los servicios del Sector Educación” y como meta al 2011 se trazó alcanzar una tasa neta de cobertura de educación inicial de 73,3% y un gasto publico por alumnos del nivel de educación inicial de S/. 1, 225 nuevos soles (Resolución Ministerial No. 0190-2007-ED, p. 32-70). Mientras que el vigente PESEM 2012 – 2016 prioriza como tercera política la “Reducción de brechas en el acceso a servicios educativos de calidad para niños y niñas menores de 6 años” siendo el Objetivo estratégico 3.1 “Ampliar significativamente la educación inicial de 3 a 5 años” y la meta al 2016 es el 86% de los niños entre 3 y 5 años acceden a servicios de educación inicial de calidad y en un 100% en el ámbito del programa JUNTOS de los distritos más pobres y rurales.

Ello se encuentra en coherencia con la Ley General de Educación, Ley N° 28044 y su modificatoria la Ley N° 28123 (2003) que señala que “[…] para asegurar la universalización de la educación básica en todo el país como sustento de desarrollo humano, la educación es obligatoria para todos los estudiantes de los niveles de inicial, primaria y secundaria [...]” (Artículo 12°) y precisa que “[…] para compensar las desigualdades derivadas de factores económicos, geográficos, sociales o de cualquier otra índole que afectan la igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a la educación, el Estado toma medidas que favorecen a segmentos sociales que están en situación de abandono o de riesgo para atenderlos preferentemente” (Artículo 17°). Así también con la Ley Nº 28123, Ley que modifica el Artículo 36 inciso a) de la Ley Nº 28044, Ley General de Educación (2004) mediante la cual se estipula que “La Educación Inicial constituye el primer nivel de la Educación Básica Regular, y comprende a niños menores de 6 años y se desarrolla en forma escolarizada y no escolarizada conforme a los términos que establezca el Reglamento. El Estado asume también sus necesidades de salud y nutrición a través de una acción intersectorial. Se articula con el nivel de Educación Primaria asegurando la coherencia pedagógica y curricular, conservando su identidad, especificas, autonomía administrativa y de gestión” (Artículo 17°). Y con el Decreto Supremo No. 011-2012-Ed, se promulgó el Reglamento de la Ley General de Educación donde se reafirma que “La universalización de la Educación Inicial constituye una prioridad de carácter nacional. Dentro de esta, se da prioridad a la atención a la niñez en situación de exclusión, pobreza y vulnerabilidad” (Artículo 49°). Sin embargo, suprime el condicionamiento del artículo 59° del Reglamento de la Educación Básica Regular respecto al requisito de haber cursado educación inicial para

el ingreso a la educación primaria; de esta manera, se establece como único requisito haber cumplido los 6 años de edad cronológica (Artículo 61°).

Frente a la adopción de políticas y normativas educativas relacionadas a la equidad, la calidad y al acceso a la educación inicial, los servidores públicos de la Dirección de Educación Inicial dependiente de la Dirección General de Educación Básica Regular iniciaron gestiones para la implementación de la ampliación de la cobertura en educación inicial en articulación con la Unidad de Programación de la Secretaria de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación. Por narración de servidor público, las primeras iniciativas se iniciaron en el Ministerio de Educación, con la estrategia de avanzar por tramos de menos a más ante la falta de recursos y voluntad política:

“[…] cuando nosotros diseñamos el componente de innovaciones y proyectos dijimos “una tarea tiene que ser incrementar el acceso a los niños” y tuvimos un problema con el viceministro porque dijo “no hay recursos para eso, conformémonos con lo que tenemos y vayamos a un crecimiento vegetativo que es el que se da todos los años”, no había como una suerte de voluntad más política de apoyar a la iniciativa ¿Dónde encontramos el apoyo fundamentalmente para eso? En la Secretaria de Planificación Estratégica que era la que de alguna manera tenía la responsabilidad de asesorar el proceso de los programas estratégicos del Ministerio de Educación,[....] Entonces lo que hizo la Secretaria de Planificación Estratégica fue ayudarnos a construir esta herramienta o aplicativo en Excel […] para estimar todo este tipo de cosas y le pusimos ahí, además de la contratación de docente, le pusimos los otros elementos del acceso, pero para todo eso no estaban garantizados los recursos, entonces yo dejo la primera corrida de este instrumento, lo dejo hasta ahí y posteriormente […] lo que hacen es construir la primera guía de trabajo, todo eso va entrando luego al programa estratégico logros de aprendizaje ¿no? [....], preferí avanzarla a pocos pero asegurando la calidad y el viceministro públicamente dice ¿no? “El que mucho abarca poco aprieta, conformémonos con los profesores porque lo demás llegará” eso incluso lo dijo en un evento público, en la celebración de los no sé cuántos años de la educación inicial” EBR/FTE/AV/E12.

Posteriormente, este proceso confluyó con la identificación, el diseño, la revisión, la modificación y el registro de Programas Presupuestales bajo liderazgo de la Unidad Básica de Programación del Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas. En gran medida la ampliación de la cobertura se origina en un proceso de diseño tecnocrático; al respecto, una

servidora pública recuerda la experiencia en la elaboración de criterios de priorización de ámbitos de atención:

“[…] comenzamos a trabajar la posibilidad de poder hacer un proyecto de inversión que permitiera, por primera vez en el Perú, invertir con conciencia y con evidencias claras de la importancia de esto a nivel nacional. Es así que empieza este caminar con la articulación con Economía y Finanzas para ir trabajando con quienes son los que nos dan el dinero que nos permitiera hacer lo que queríamos, en generar las evidencias necesarias y por qué invertir en infancia; los economistas, desde su perspectiva, siempre nos exigieron las razones por las cuales invertir y que eso no se convierta en un gasto más para el Estado […] En las conversaciones con Economía y Finanzas siempre habían idas y venidas pero, a pesar de ello, seguíamos priorizando […]” (Entrevista EBR/FP/A/E5).

De acuerdo al documento Modelo de Ampliación de Cobertura en Educación Inicial (Ministerio de Educación, 2011), la Dirección General de Educación Básica Regular y la Dirección de Educación inicial impulsaron la cooperación y la comunicación con los gobiernos regionales para el incremento de la cobertura en el nivel inicial en el marco del Programa Estratégico Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo de la educación básica regular; cuyo propósito fue: “Los y las estudiantes del III ciclo de la EBR obtienen los logros de aprendizajes esperado en comunicación y matemática”. Puesto que, el análisis del problema permitió identificar como una de las causas: la baja cobertura en el II ciclo de la educación inicial.

De tal manera, el Programa Estratégico Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo de la educación básica regular (2007-2011) consideró la educación inicial como uno de los objetivos, que junto con otros permitiría alcanzar los resultados esperado al 2011. En relación a la educación inicial, el resultado estuvo referido a que “las niñas y niños cuenten con las competencias básicas en comunicación y pensamiento lógico matemático al concluir el II ciclo” y para ello propuso como resultado “el incremento en el acceso de niños y niñas a centros o programas de educación inicial” mediante la ejecución de la finalidad relativa a “instancias intermedias asesoradas para gestionar la ampliación de cobertura en educación inicial”; lo cual se justificó con evidencias recientes de estudios y evaluaciones internacionales y nacionales que señalan la asociación entre la asistencia a un servicio de educación inicial de calidad y el logro educativo y muestran mayor permanencia en niveles educativos posteriores (Young & Fujimoto,

2004; UNESCO, 2000; Reveco & Mella, 2004; Berlinksi. Et al, 2005; Cueto y Díaz, 1999; Díaz, 2007; ECE, 2007 citado por MINEDU, 2010).

Se reportó que, al año 2008 avanzaron con la identificación de criterios para establecer el orden de prioridades para la atención y la elaboración de una herramienta para estimar la programación del incremento de cobertura en base a información estadística del censo escolar, de las evaluaciones censales de estudiantes al III ciclo de la EBR, del censo nacional de población y vivienda y del mapa de la pobreza de FONCODES. Y partir del año 2009, se plantearon culminar el diseño del Modelo de Ampliación de la Cobertura en Educación Inicial, concertar su aplicación con las diversas oficinas involucradas en el Ministerio de Educación, poner este modelo a disposición de los gobiernos regionales y asesorar sus aplicación en las instancias descentralizadas del Sector Educación, tanto direcciones regionales de educación como unidades de gestión educativa local (Ministerio de Educación, 2011, p. 3).

En las Orientaciones para la programación concertada regional del incremento de cobertura en la educación inicial se subraya que el modelo de ampliación de la cobertura en educación inicial fue aplicado desde el primer semestre del 2009 en nueve regiones (Ayacucho, Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Junín (VRAEM), Lima provincias, Lima Metropolitana y Callao) con asesoría directa en una unidad de gestión educativa local en cada región seleccionada; así como, también, mediante acciones de asesoría indirecta dirigidas a las diecisiete regiones restantes. Ese mismo año, reportan que seis regiones (Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Junín, Callao y Apurímac) elaboraron en el marco de sus proyectos educativos regionales sus programaciones concertadas de incremento de cobertura en educación inicial con la participación de diversas instituciones del Estado y la sociedad civil, bajo liderazgo de las Direcciones Regionales de Educación y los Gobiernos Regionales (Ministerio de Educación, 2011, p. 99)

De esta manera, se logró caracterizar la gestión de la ampliación de la cobertura en educación inicial como un proceso de carácter concertado y participativo de dialogo entre autoridades y funcionarios del gobierno nacional y los gobiernos regionales para el establecimiento de metas anuales factibles de alcanzar en base a lineamientos técnicos y políticos de la política nacional y regional. También, se estableció la utilización de un enfoque de planificación considerando criterios técnicos que responden a la equidad, por

lo que la selección de las estrategias de incremento y las metas que se establezcan priorice a la población más vulnerable (rural, pobreza extrema y afectada por la violencia del terrorismo o narcotráfico) y en aquellas zonas donde se observa menor cobertura de educación inicial y bajos niveles de logro de aprendizaje en comunicación y matemática en la educación primaria. En la experiencia ejecutada al 2011, algunos de los gobiernos regionales burocratizaron los procesos reconociendo mediante resoluciones a las Comisiones Técnicas con el objeto de dar mayor respaldo a las acciones de programación de los incrementos de la cobertura en educación inicial y algunos otros hasta aprobaron normativamente el documento de programación del incremento por ser de concertación regional (Ministerio de Educación, 2011, p. 100 - 105).

Con la elección de un nuevo gobierno para el periodo 2011-2016, se decidió suprimir el resultado y la finalidad vinculada al modelo de ampliación de cobertura en educación inicial en la nueva propuesta para el ejercicio fiscal al 2016 en el Programa Presupuestal con enfoque por resultados “Logros de aprendizaje de los estudiantes de educación básica regular – PELA”. De acuerdo a testimonio de funcionaria política, con la asesoría del Ministerio de Economía y Finanzas se identificó que la insuficiente e inadecuada oferta de educación inicial, primaria y secundaria es un problema central de la educación básica regular; y por ello se decide formular el Programa Presupuestal “Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educativos públicos de la educación básica regular”. Al respecto, un servidor público manifiesta:

“[…], es ahí donde se constituye un programa presupuestal aparte, eso ayuda a darle un poco más de consistencia, un poco más de aire y también a relevar su importancia porque sumido al PELA, se lo comía el PELA, más o menos ¿no? y le permite al PELA focalizar más sus intervenciones, sus estrategias en calidad, entonces siempre decimos “el programa de acceso es mucho, muy fuertemente, un programa que focaliza la equidad porque busca generar una oferta pertinente para los diferentes grupos poblacionales e incluso el programa de acceso está incluyendo primaria donde, si bien es cierto, la tasa de cobertura es alta, hay un problema que se va acumulando que es la extraedad, por repitencia y eso es lo que al final, en secundaria, termina generando hasta deserción ¿no? Entonces el nuevo programa de acceso mira todo, no sólo inicial, sino primaria y secundaria, […].”EBR/FP/V/E7.

Sin saber mucho acerca de la eficacia de las intervenciones de la ampliación de la cobertura en educación inicial ocurrió un cambio adaptativo promocionándose mediáticamente el Programa COBERTURA 100 Una meta de todos para que la educación llegue a todos con la frase: “educación inicial primer paso para cambiar la educación” con el lema “¡Ir a Inicial desde los 3 años es lo ideal!”. Se concibió como un esfuerzo de mejorar la articulación entre el Ministerio de Educación con los Gobiernos Regionales (Gerencia de Desarrollo Social, DRE y UGEL), los Gobiernos Locales, las instituciones educativas, las comunidades las instituciones de la sociedad civil y empresariado para el cumplimiento de la meta de universalizar la educación inicial de niños de 3 a 5 años con servicios de calidad al ser una corresponsabilidad de diversas instituciones nacionales, regionales, locales y comunales para el cumplimento del derecho de los niños a ser atendidos con servicios de calidad desde la primera infancia. Aunque básicamente se trazaron 5 pasos para alcanzar la meta responsabilizando a los Gobiernos Regionales (Ministerio de Educación, 2012b).

Y en paralelo, se inició el diseño del Programa Presupuestal “Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios