En el discurso de los servidores públicos se presentan dos grupos de argumentos para promover la ampliación de la cobertura en educación inicial: 1) Argumentos de la evidencia y la consulta a expertos en primera infancia del marco internacional y 2) Argumentos de la experiencia en la gestión pública de la ampliación de la cobertura en educación inicial del marco nacional. El primer grupo está formado por los argumentos construidos y difundidos por los organismos internacionales de cooperación y crédito para abogar por la inversión en la primera infancia en la agenda pública en los gobiernos de los Estados miembros. En cambio, el segundo grupo de argumentos vienen siendo elaborados en las relaciones establecidas entre los distintos actores involucrados en la gestión del proceso de formulación de políticas educativas relativas a la ampliación de la cobertura en educación inicial. Pese a que estos argumentos no han sido pregonados de manera explícita y amplia en la definición de la agenda, en la elaboración del diseño ni en la adopción de las políticas. Este segundo tipo de argumentos se utilizan más en la gestión de la implementación de la política mediante el programa de acción para el incremento de la cobertura a cargo de los servidores públicos; en específico en la articulación, la colaboración, la cooperación y la coordinación intergubernamental con las autoridades, los funcionarios y los servidores públicos del nivel regional y local.
Los argumentos de la evidencia y la consulta a expertos en primera infancia del marco internacional son los siguientes:
1. El argumento político relacionado al reconocimiento del derecho a la educación desde la primera infancia de acuerdo a los derechos del niño; obligación asumida y a ser cumplida por el Estado peruano. 2. El argumento ético vinculado a la justicia social en defensa de la
atención integral donde se combina el cuidado y la educación infantil para los niños en situación de vulnerabilidad a cargo del Estado. De esta manera, se concibe que los servicios de educación inicial posibilitan el acceso a oportunidades en el futuro y favorecen la equidad al modificar las trayectorias de la vida por el efecto positivo del aprendizaje.
3. El argumento del desarrollo humano se vincula a “evitar la pérdida de potencial” y “desarrollo de capacidades” desde las primera etapas del ciclo de vida.
4. El argumento económico se presenta fundamentalmente en el discurso como inversión en la infancia para ahorro posterior de recursos en áreas sociales relacionadas a la seguridad (criminalidad),
la salud y la educación, a ser demandados en el futuro por las personas que no accedieron a servicios de educación inicial. Aunque también en las entrevista se encontró narraciones sobre la inversión en la infancia para la productividad al preparar la mano de obra futura. No hay referencias a las múltiples evidencias que vinculan el ahorro social con la implementación de programas de alta calidad en los niños más pequeños y vulnerables en contextos de pobreza. Ni tan poco reflexiones sobre las características los espacios educativos, las actividades curriculares y el personal especializado a cargo de los servicios.
5. El argumento científico hace referencia a la importancia de las intervenciones en base a los estímulos adecuados, las interacciones sociales y afectivas en los momentos iniciales de la vida por ser un periodo delicado donde se establecen las conexiones neuronales. Aunque es el menos utilizado por estar asociado más a los tres primeros años de la vida.
Los argumentos de la experiencia en la gestión pública de la ampliación de la cobertura en educación inicial del marco nacional son los siguientes:
1. El argumento pedagógico se refiere al efecto de la educación inicial en el aprendizaje con resultados en la aprobación de la evaluación censal al segundo grado de la educación primaria. Básicamente, las dos ideas expuestas se refieren a la educación inicial como etapa de preparación para la escuela y como estrategias para superar los desafíos de la escolarización en relación a éxito y transiciones favorables entre los niveles de la educación básica regular, sin hacer referencia a evidencias de investigaciones.
2. El argumento del contexto se relaciona al empleo de las estadísticas escolares y poblacionales para identificar las brechas en el acceso a la educación inicial en el territorio peruano en cuanto a la oferta y demanda de los centros poblados seleccionados.
3. El argumento programático se emparenta las razones con la base legal del Estado peruano que promueve la inversión estatal con el derecho a la educación desde la primera infancia, elevando principios constitucionales y normativos. Así, se aduce la necesidad de cumplimiento de las políticas educativas contenidas por ejemplo en el Proyecto Educativo Nacional, el Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Educación, los Planes Regionales de Infancia y otros.
4. El argumento operativo se vincula directamente a la lógica de “hacer en la gestión”; es decir al cumplimiento de actividades y tareas. En este activismo y urgencia marcada por la asignación y la ejecución del gasto por ampliar el acceso a educación inicial con calidad se generan las razones para abogar a favor de la educación de la primera infancia.
5. El argumento de culto a la autoridad política emerge ante la urgencia de los tiempos para implementar con resultados con las autoridades y funcionarios regionales y locales; por ello utilizan el asunto de los réditos políticos para impulsar la toma de decisiones a favor del incremento del acceso en educación inicial
Llama la atención que en este grupo de servidores públicos entrevistados no ha salido el argumento del trabajo femenino fuera del hogar y la inserción laboral de la mujer en el mercado. En parte se puede deber a que las políticas educativas de incrementar la cobertura en educación inicial responden al cumplimiento de los derechos del niño y el derecho a la educación; mas no abordan el derecho de la mujer al trabajo y reluce la concepción del niño de 3 a 5 años como sujeto necesitado de protección y cuidado mediante servicios alternativos al hogar.
En la gran mayoría de los casos, el argumento pedagógico es ampliamente compartido entre todos los servidores públicos entrevistados, tantos funcionarios políticos y funcionarios técnicos especialistas de ambas gestiones. Tal como se había señalado este argumento hace referencia a la educación inicial como un periodo de preparación para la escolarización en base al desarrollo del niño y una etapa clave para superar con éxito los desafíos de la educación básica: transiciones, permanencia, matrícula y conclusión; e igualmente, se refiere a los efectos de la educación inicial en las condiciones y resultados de los aprendizajes posteriores en educación primaria y educación secundaria. Si bien este argumento podría estar vinculado al desarrollo de capacidades de los argumentos del desarrollo humano, no está directamente relacionado a las convincentes pruebas que demuestran que la participación en programas de atención y educación de la primera infancia de buena calidad mejora la asistencia de los niños a la escuela primaria y sus resultados en la adquisición de competencias cognitivas y no cognitivas a lo largo de la vida (UNESCO, 2007). En cambio, las respuestas de los servidores públicos están asociadas a la elaboración de ideas del sentido común de las consecuencias de una buena educación
infantil - a corto plazo - en los siguientes niveles de la escolarización de la educación básica regular. No se presenta mayor reflexión crítica vinculada a las características de las actividades curriculares, del espacio educativo y del personal profesional a cargo de los servicios de educación inicial. En general, los servidores públicos manifiestan lo siguiente:
“[…], ahora inclusive por qué se educa en inicial ¿no? por qué el énfasis, porque justamente un niño que estudia o que tiene, pasa por la educación inicial, sobre todo en zonas rurales, tiene mucha oportunidad de tener éxito en primaria en los primeros años de educación primaria, o sea, y va ser un niño que se va desarrollar mucho mejor en su trayecto escolar, en la educación básica primaria y secundaria. Bueno, sobretodo primaria ¿no? pero es, digamos, es requisito tener educación inicial para realmente, digamos, afianzar, digamos, incidir en el éxito en educación primaria, es importante para el desarrollo del niño ¿no? eso ya está demostrado.” EBR/FTE/V/E13 “Más que como equipo […] digamos que es […] son argumentos que han llevado a que el gobierno priorice, que haya un programa presupuestal que tiene que ver mucho con el tema […] ¿qué reporta? Cuáles son los resultados de la educación infantil en el tema de desarrollo de los niños, en el tema de resultados de aprendizaje; niños que ingresan a la primaria habiendo hecho educación inicial y los niños que no la hicieron. Al ver que hay mejoras, que hay reportes positivos, es lo que determina que haya mayor inversión en educación inicial. Digamos que esto es lo que ha llevado a que el gobierno y el Ministerio prioricen y, como resultado, ahora estamos en un escenario bastante favorable.” EBR/FP/V/E8
“Por supuesto, ese (BASE PARA APRENDIZAJES EN EL FUTURO) era uno de los argumentos más importantes de por qué hay educación inicial; sin embargo, eso no significa que tú tengas que adelantar el desarrollo de los niños o adelantarles la primaria; lo que estás haciendo es desarrollar lo necesario para que su primara sea más exitosa, que es diferente.” EBR/FP/A/E5
“Bueno, en su momento, las ideas que trabajamos son varias, una de estas, por ejemplo, tiene que ver con cómo es que la atención educativa en el nivel de educación inicial desarrolla determinadas capacidades en los niños y en las niñas que finalmente genera que en segundo grado este grupo pueda tener las capacidades o las competencias esperadas para el segundo grado, asociadas principalmente a manejo de cuaderno escrito, lectura, escritura, como todo el tema de desarrollo de capacidades en lo que son
matemáticas, entonces ese ha sido un argumento; [..].” EBR/FTE/AV/E6
“Sabemos, también, que este acceso al servicio de educación inicial va a ser muy favorable para el futuro y para los niños también porque se va a evidenciar en el logro de aprendizajes que, actualmente, venimos evaluando desde el Ministerio año a año.” EBR/FTE/AV/E7 Resulta interesante mencionar que los servidores públicos manejan información superficial respecto a los resultados de las evaluaciones censales de logros de aprendizaje en segundo grado de la educación primaria a cargo de la Unidad de Medición de Calidad del Ministerio de Educación para promover la educación inicial, sin referencia alguna a investigaciones ni considerando las recomendaciones sobre el impacto diferenciado de la educación inicial en el rendimiento (Cueto y Díaz, 1999; Díaz, 2007; Cueto, Guerrero, León, Zapata y Freire, 2013; Beltrán y Seinfeld, 2013). En especial los funcionarios técnicos especialistas dan cuenta de la utilización de esta información para reforzar el argumento pedagógico en sus coordinaciones como en los documentos; tal como se muestra en las viñetas siguientes:
“Básicamente, y cómo podemos ver ahora, las evaluaciones de censales (EVALUACIÓN DE COMPETENCIAS EN MATEMÁTICA Y COMUNICACIÓN EN SEGUNDO GRADO) vemos resultados sumamente preocupantes sobre todo en lo que se refiere a logros de aprendizaje tanto en comunicación como en matemáticas y ello se debe, sobre todo, a que muchos de estos niños que ingresan al primer grado no accedieron a educación inicial a lo que los docentes comentan que un niño que no hace educación inicial, ingresando directamente a primaria, es como que recién, en el primer grado, está haciendo inicial porque tiene que prepararse tanto para lectura como para escritura.” EBR/FTE/AV/E9
Claro, hablamos además, de la calidad en sus aprendizajes porque está muy bien redactado por ejemplo al mencionar que nuestros niños de segundo grado que no están asistiendo a la escuela desde la educación inicial tienen estos bajos en cuanto a sus logros. Entonces, ahí se tiene tanto el tema de derechos como lo que los niños están logrando al acceder a este servicio. Con estos dos puntos, como mensajes claves, si garantizamos un buen servicio de educación inicial estos mismos niños van a tener mejores logros en sus aprendizajes y que le serán útiles tanto en su educación primaria como secundaria.” EBR/FTE/AV/E10
Ciertamente, Beltrán y Seinfeld (2013) han evaluado el impacto de la asistencia a educación inicial en el desempeño del niño, hallando que tanto en el área de comunicación (con un impacto de 34%) como en el área de matemática (con un impacto de 133%) resulta que la asistencia a la educación inicial es el principal determinante del logro educativo, seguida en ambos casos por la lengua materna y el hecho de vivir en la amazonia. De otro lado, han establecido el diferencial rendimiento entre un niño que pertenece a la zona urbana, tiene como lengua materna el castellano y vive en un distrito no pobre y él que carece de estas condiciones. Tanto en comunicación y matemática el incremento es importante, pero mucho más pronunciado en el segundo caso en términos porcentuales, debido a que el nivel del que se parte en el caso de la matemática es bastante más pequeño que en el área de lenguaje. Adicionalmente, han analizado la heterogeneidad geográfica, étnica y económica demostrando que existen diferencias en el impacto de la educación inicial sobre el desempeño escolar entre los grupos sociales pero los resultados destacan que en el caso de los niños que provienen de una familia pobre, que habitan en áreas rurales de las regiones de sierra y selva y que tienen una lengua materna diferente al castellano pese a recibir educación en español, la educación inicial tiene un efecto menor en su posterior rendimiento en la escuela que de otras condiciones socioeconómicas. Ante ello, plantean una serie de recomendaciones de políticas destacando que más recursos por si solos no son suficientes:
“Se observa así que, en todos los casos, los factores que destacan para explicar las brechas correspondientes al rendimiento entre grupos sociales son los de interacción, mostrando cómo junto con la dotación adecuada de recursos es necesario asegurar la calidad y uso efectivo de los mismos. Frente a estos resultados, podemos concluir que las soluciones para acortar las diferencias de rendimientos escolares entre grupos sociales no pueden ser aisladas y pensadas solo desde una estrategia específica, sino más bien deben buscarse soluciones integrales. Es decir, se requieren más recursos, que mejoren tanto la situación de la demanda educativa como la oferta, además de garantizar la efectividad de su uso para alcanzar el objetivo que se persigue. En suma, la dotación tiene que acompañarse de una mejor gestión de la disponibilidad y uso de los insumos que se necesitan para mejorar el desempeño escolar.” (Beltrán y Seinfeld, 2013, p. 135).
Considerando las conclusiones de Beltrán y Seinfeld, se destaca la importancia de la calidad educativa de los programas de atención y educación para la primera infancia en el contexto peruano. No se
recomienda cualquier servicio de educación inicial sino modelos integrales y eficaces de enseñanza para la primera infancia con calidad en los docentes capaces de propiciar aprendizajes por su desempeño en la interacción pedagógica en el aula. Sin embargo, los servidores públicos responsables de la ampliación de la cobertura en educación inicial del Gobierno Nacional no manifiestan estas lecciones relevantes de la calidad para la efectividad de los servicios de educación inicial y los beneficios provechosos para los niños al tercer ciclo de la educación básica regular y posiblemente perdurables a lo largo de la vida en los diversos contextos de la realidad peruana.
El ahorro de recursos en el área social es el argumento económico compartido plenamente entre los servidores públicos. De acuerdo a las entrevistas a los servidores públicos, este argumento es utilizado en distintas versiones en los documentos de la planificación, en las coordinaciones de trabajo establecidas con funcionarios de los Gobiernos Regionales y el Ministerio de Economía y Finanzas, así como en los mensajes trasmitidos a diferentes actores sociales involucrados mencionando ideas relacionadas a las pruebas científicas de la efectividad de los programas para la primera infancia y la afirmación de que los primeros años de vida son importantes y decisivos para la trayectoria del desarrollo de la persona. El argumento económico de la inversión en la primera infancia empleado por los servidores públicos se articula fundamentalmente con el argumento del desarrollo humano de capacidades en la primera infancia y el argumento pedagógico de los efectos en la educación básica; también con el asunto de la eliminación de la pobreza por la productividad y la empleabilidad en el futuro y la disminución de la violencia y la inseguridad ciudadana. Tal como se aprecia en las siguientes citas:
“… hay muchos argumentos pero uno no los tiene como enumerados en la cabeza, pero sí sabes que tienes que invertir en este momento porque si no van a haber serias consecuencias para el individuo, para la comunidad, para la sociedad ¿no?” EBR/FTE/V/E1
“También les hablamos (A LOS GOBIERNOS REGIONALES) de cómo se vincula el tema de la violencia. Tras de argumentar como es que existen múltiples factores que pueden ser reducidos, múltiples cosas, mejor dicho, y trabajas en función a eso y como eso reduce tu gasto público también, es importante también. Es como el MEF, o sea, claro, cómo va beneficiar económicamente […].”EBR/FTE/V/E3
“Otro mensaje que era importante es que era una inversión, pero una inversión en desarrollo de capacidades, en inversión de desarrollo humano pero no inversión en el sentido de rentabilidad económica […]” EBR/FP/A/E4
“…; el otro tema y que nos pedían mucho los de Economía y Finanzas durante los años que estuvimos allí fue los efectos de la inversión en infancia y que perduran en el tiempo. Economía y Finanzas nos decía que les demostremos por qué invertir en infancia… Nosotros utilizamos mucha evidencia internacional entonces, la inversión que hagas en los primeros años de vida va a perdurar en el tiempo y eso te lo demuestra, por ejemplo, los estudios de neurociencia, te lo demuestran estudios de impacto en resultados de aprendizaje o estudios longitudinales que se han hecho con los niños que han tenido (EDUCACIÓN) inicial y los que no la han tenido. Esos se constituyen en argumentos y evidencias claras de por qué invertir y por qué incrementar cobertura, por qué dar acceso a los niños a este nivel y, sobre todo, que eso va a perdurar en el tiempo; el tiempo de escolaridad es largo, es, en el mejor de los casos, 12 o 13 años.” EBR/FP/A/E5
“[…] por otro lado, también ha habido un argumento económico, que diversos estudios lo han ido manejando, que tiene que ver con el hecho de que si tu inviertes en infancia, el retorno es mucho mayor que si tú invirtieras en otros grupos etarios ¿no? porque previenes todo un conjunto de factores que tienen que ver con la repitencia o intervenciones complementarias para que el estudiante pueda tener un buen desempeño escolar ¿no?” EBR/FTE/AV/E6
“[…] hay todo un marco de estudios a nivel internacional, incluso, con algunas evidencias pero que también te dicen que se trata de programas de calidad; no es cualquier programa sino que es un programa de calidad que va a tener repercusiones positivas en el largo plazo.” EBR/FP/V/E8
“Fundamentalmente debe tener un tránsito, una trayectoria desde la matrícula, permanencia y conclusión del niño; esto se convierte en una inversión no es un gasto, es una inversión a futuro porque el retorno,