Aproximación a las exigencias de las políticas educativas

Al indagar sobre las nociones de acceso en la ampliación de la cobertura, las respuestas de los servidores públicos, tanto funcionarios políticos y funcionarios técnicos especialistas de ambas gestiones, señalan características relacionadas al enfoque de derecho a la educación del marco

interpretativo de Katarina Tomasevski referidas a conceptos como asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Tomasevski, 1999, citado por Muñoz, 2012, p. 10 - 11).

Los servidores públicos de la gestión vigente y la gestión anterior, tanto funcionarios políticos y funcionarios técnicos especialistas, comparten contundentemente como punto central que la ampliación de la cobertura en educación inicial es “acceso con calidad”. En las siguientes citas se puede apreciar este énfasis:

“Mira, en el programa de incremento de cobertura, la visión de acceso a la educación ,bueno, en inicial es básicamente acceso con calidad ¿no? incorporar al sistema educativo para educar a los niños de acuerdo a su edad y con las metodologías que existe para de tres a cinco años, que es básicamente jugando ¿no?” EBR/FTE/V/E13. “La noción de acceso se entiende no solo cómo crear servicios sino como acceso con calidad, eso es para nosotros el acceso, es crear ofertas, crear servicios donde no los hay, rediseñar servicios o diseñar nuevas formas de servicio que puedan responder a las diferentes características de la población, pero en todos los casos hacerlo con un criterio de calidad que permita niveles, seguramente con sus variantes pero con oportunidades de desarrollo de capacidades para los niños […]” EBR/FP/V/E7.

“[…] voy a ampliar servicios cuya calidad permita que se equipare con los que más tienen, por lo tanto, tengo que darle más al que menos tiene y tengo que invertir en estos primeros años una mayor cantidad (DE RECURSOS EDUCATIVOS) para asegurar que los niños con mayores carencias puedan alcanzar el mismo nivel de los que más tienen.” EBR/FP/A/E5.

“[…] y ,por lo tanto, digamos, la idea es enfrentar todas las barreras que limitan esa aproximación, […] que no solo puede ser física sino puede ser económica, puede ser hasta creencia, entonces desde ese punto de vista tiene un enfoque bastante amplio ¿no? no es solo una visión centrada en el acceso físico ¿no?” EBR/FTE/AV/E6

Cada grupo de informantes presenta matices en la caracterización del servicio de educación inicial que abarca los siguientes elementos: servicio disponible (¿oferta de gestión pública gratuita?, ¿atención educativa en programas escolarizados y no escolarizados?); servicio para vulnerables (¿niños y familias en situación de pobreza en áreas rurales y urbanas?); servicio con calidad (¿condiciones para oportunidades de aprender?); y

servicio pertinente al contexto (¿apropiado a la edad del niño y flexible al contexto y las aspiraciones de la comunidad).

Los funcionarios técnico especialistas de la gestión vigente enfatizan en la accesibilidad y la aceptabilidad. En principio refieren al ingreso dentro de la oferta de servicios educativos de educación inicial de gestión pública por parte de los niños cuyas familias se encuentran en situación de vulnerabilidad producto de las desigualdades por factores históricos, económicos, culturales y políticos. En las siguientes citas muestran esta idea: “Bueno, este, es, este, es la posibilidad de brindar de atención a quienes no la tienen, básicamente, ¿no? De atender a los niños y las niñas que no tienen, que no han tenido por distintas razones, ¿no? la posibilidad de ser atendidos por un servicio educativo, ¿no? este, yo lo entiendo así.” EBR/FTE/V/E1.

“[…] Oye, acá hay más, acá hay menos, mejor trabajar acá”, es tu lógica ¿no? hasta ética, si quieres verlo, pero como tú has planteado, el tema de política, quiero repetirlo y bien claro, eso es política pública, el atender esta parte de acá, este sector, es política pública, es cuestión de vulnerabilidad, tiene que ser atendido, acá hay vulnerabilidad.” EBR/FTE/V/E3.

“[…] Incorporar a los niños que, sobre todo en los estratos que son estratos pobres ¿no? en zonas dispersas donde no tienen acceso a la educación para que, digamos, tengan mayores oportunidades ¿no?” EBR/FTE/V/E13.

Asimismo, los funcionarios técnico especialistas de la gestión vigente manifiestan una perspectiva autocrítica ante una visión limitada únicamente en la posibilidad y la disponibilidad de servicios de educación inicial a la demanda de los niños y sus familias en el proceso de implementación de la ampliación de la cobertura en educación inicial; en este sentido, se concibe el derecho a la educación desde la primera infancia solo es posible si la oferta educativa de educación inicial es de calidad. Lo cual se trasluce en la siguiente cita:

“Y, también, digamos, como lo veo, ¿no? las cosas que yo veo cómo se están implementando lo que tengo la impresión es que el acceso se ve como una plaza. (El acceso solo se ve como la plaza) Entonces, pero bueno, yo quizá eso es como una forma de verlo, este, en lo superficial sino porque yo lo he visto, conozco un poco el modelo. Y, quizás es como una autocrítica, también, ¿no? Yo me siento parte del

modelo, yo soy parte del equipo. Entonces, como autocrítica, siento que, eh, la forma en que estamos operacionalizando la política nuevamente, ¿no? La política de ampliación de cobertura, el acceso es, este, un poco eh fraccionada, limitada, no está integrada de otros aspectos que son también fundamentales para garantizar que este acceso sea un acceso con calidad. Entonces, por ahora lo que siento es eso. O sea, siento que es una política que lo que busca es llegar a más niños. Y eso es mucho, eso es bastante, eso es importante. Pero digamos, ahora creo que nos queda trabajar en él, el cómo hacerlo, con criterios de calidad mucho más fino, mucho más claro.” EBR/FTE/V/E2.

Y ello refuerza, en segundo lugar, las ideas en torno a asegurar servicios de educación inicial de buena calidad en relación a los insumos apropiados para adecuados procesos educativos y resultados de aprendizaje, así como también a criterios de pertinencia a las características del contexto y las necesidades de los niños y sus familias; tal como se señala en la cita siguiente:

“[….] un servicio de educación inicial, tu les pones todas las condiciones…, pero tratar de dar todas las condiciones para garantizar ese derecho, ¿no? Y dentro de esas condiciones no solamente implica infraestructura, poner el docente, ponerlo en su lengua, tiene que ser, además, de calidad, toda una propuesta, sensibilizar a los padres, sensibilizar a la comunidad, hacer todo un trabajo de difusión y generar todas esas condiciones alrededor del niño para que obtenga ese servicio, o sea eso es generar acceso ¿no?” EBR/FTE/V/E1. En esta línea de ideas respecto a la importancia de la aceptabilidad en el proceso de formulación de las políticas relativas a la ampliación de cobertura en educación inicial, las funcionarias políticas de la gestión vigente comparten expectativas y preocupación por enriquecer el ambiente educativo del nivel inicial respetando la heterogeneidad y la diversidad cultural pero ofreciendo oportunidades reales para el desarrollo infantil y el aprendizaje. A continuación se presentan algunas citas:

“[…] entonces eso es para nosotros un acceso, un acceso a un servicio que sea absolutamente pertinente a la realidad de los niños y tenga un mínimo de estándar de calidad y en ese estándar de calidad creo que ya entra mucho más la parte pedagógica, es decir, tenga las características que tenga el servicio, diferente que sea su modalidad, en todos los casos debe permitirle a los niños desarrollar las capacidades que tendrían que desarrollar en el nivel en que están y en

la edad en que están las mismas, o sea la oferta de servicios puede ser muy diversa, debe ser diversa pero la oportunidad de desarrollo de capacidad debe ser la misma.” EBR/FP/V/E7.

“Digamos que, como política prioritaria, si ves la política número dos del Ministerio de Educación dice: niños de 0 a 5 años acceden a servicios de educación inicial de calidad, así está, y ya la política prioritaria coloca que no es solo acceso sino acceso con calidad […] allí estaríamos viendo […] un tema es que haya docentes formados y que hablen la lengua materna del niño; ese es un factor clave. Lo otro que se está viendo es el tema de condiciones, espacio, infraestructura […] no solo es poner la plaza docente sino que tienes que ver que haya el espacio físico donde pueda operar el servicio […] que tenga ciertas condiciones de calidad, que los niños tengan algo tan básico como los baños, con las dimensiones adecuadas para los niños así como también acceso al agua. Todo ese tipo de cosas en lo relacionado a espacio y a las condiciones básicas para que el servicio pueda operar. También se está viendo todo el tema de materiales educativos, [….] Otro tema que para nosotros también es fundamental es el tema del currículo y ahí estamos […]” EBR/FP/V/E8.

En contraste, las funcionarias de la gestión anterior hacen referencia a la asequibilidad y la accesibilidad en sus respuestas; puesto que, concentran su mirada en la expansión de los programas de educación inicial sin necesidad de comprometer la calidad estructural de los servicios (infraestructura, mobiliario ni materiales); más bien la fuerza está puesta en la disponibilidad de programas de atención educativa, sean escolarizados y no escolarizados, para integrar a los niños sin discriminación por motivo de condiciones económicas, geográficas y culturales. Las siguientes citas reflejan lo señalado:

“La noción de acceso era participar de algún servicio educativo…de acuerdo a las diferentes modalidades que fuera pertinente culturalmente, sobretodo se supiera si ese acceso, el acceso no estaba amarrado a un local ¿ya? Sino a la calidad, por ejemplo, si era una población itinerante, migrantes o lugares como minas que se cierran, etc. Entonces no había que concentrar la preocupación en la construcción de un local sino, sobre todo, de ofrecer un servicio pertinente de calidad que podía ser itinerante, podía ser, además, en lengua materna ¿no?” EBR/FP/A/E4

“… acceder implica, creo yo, la oportunidad y la posibilidad de tener al alcance servicios educativos, eso es para mí acceder a… pero ese acceso en la ampliación de coberturas significa que en tu región, en tu

localidad o territorio, tengas esa oportunidad y que el Estado te garantice esos servicios que permitan, a los que menos tienen, poder tener ese acceso y ahí conjugas no solo el criterio no solo de acceder y tener la oportunidad de… (APRENDER), sino también… a los que menos tienen implica, entonces, un criterio de equidad.” EBR/FP/A/E5. Igualmente, los funcionarios técnicos especialistas de la gestión anterior disponen de un punto de vista marcado por considerar el acceso como “cantidad de niños recibiendo servicio educativo” y de “acercar el servicio educativo” a población al margen de la educación inicial del sistema escolar. Las siguientes citas ilustran lo mencionado:

“Es pensar que el usuario del servicio pueda ser atendido o la población objetivo, en este caso los niños de 3 a 5 años puedan ser atendidos por el servicio educativo ¿no?” EBR/FTE/AV/E6

“Bueno, para nosotros acceder es darle la oportunidad al niño de poder ser partícipe del sistema educativo, en este caso asistiendo al nivel de educación inicial; es una oportunidad que se le da al niño para que pueda acceder.” EBR/FTE/AV/E9

“Desde mi punto de vista se entiende como la forma de garantizar servicios para los niños que no están asistiendo y que no están siendo atendidos, pero la cuota de calidad no debe estar lejos del acceso a ese servicio.” EBR/FTE/AV/E10

“Yo entiendo que se trata de acercar el servicio educativo a la población que realmente tiene la demanda; para el colectivo […] anteriormente era bastante difícil conseguir un jardín para una localidad o un centro poblado en cambio, ahora, es una situación de planificación concertada desde las diferentes instancias: nacional, regional y local que han hecho que este servicio educativo que, por derecho tienen los niños se acerque a estas poblaciones que realmente tienen la demanda.” EBR/FTE/AV/E11

Por lo general, las respuestas de los servidores públicos son relativamente complejas al reunir diversas ideas más allá del “ya, ya le puse la escuela” o “si yo logro que la niña y el niño acceda al colegio, bacán, estoy cumpliendo” para garantizar el derecho a la educación desde la primera infancia. Efectivamente, no tienen una concepción reduccionista relativa a la cantidad de niños dentro de los servicios de educación inicial. Ahora bien, desde la perspectiva de derechos, la formulación, la implementación y la evaluación de políticas de desarrollo pone en relación los principios de igualdad y no discriminación, participación social y política, y acceso a la

justicia con nociones inherentes a las estrategias de desarrollo, como inclusión, participación y rendición de cuentas. Así, el enfoque de derechos no prescribe el contenido de las políticas sino define la orientación general y el marco conceptual para su diseño e implementación donde se destaca el empoderamiento de los sectores en situación de desventaja social y el fortalecimiento de los mecanismos jurídicos e institucionales para denunciar legalmente la vulneración de los derechos y exigir su restitución (Alegre, 2013, p. 4). Ante ello, lo que se aprecia en los servidores públicos son ideas bases para avanzar hacia una definición más amplia y completa de la educación como derecho en el primer ciclo de vida, aunque todavía quedan pendientes asuntos como la prioridad de la atención y la educación de la primera infancia en la construcción de conceptos sistémicos y holísticos que pretenden orientar el proceso de formulación de las políticas públicas orientadas a la primera infancia.

Al preguntar sobre las nociones de equidad, los servidores públicos expresan una perspectiva de la inclusión social reducida a una respuesta para la atención a grupos vulnerables mediante intervenciones focalizadas y al cumplimiento de derechos humanos inherentes a la primera infancia; lo cual tiene puntos de coherencia con la democratización de las oportunidades educativas desde el primer ciclo de vida. Sin embargo, los conceptos, enfoques, estrategias, contenidos y prácticas se están moviendo hacia una inclusión como eje transformacional del sistema educativo en su conjunto desde un énfasis en la necesidad de apoyar e invertir en promover escuelas inclusivas a un reconocimiento, aceptación, apropiación y promoción que todas las escuelas deberían ser inclusivas con independencia de los contextos y perfiles de los estudiantes rompiendo el circulo vicioso de la segregación, la marginalidad y la exclusión dentro y fuera del sistema educativo (Opertti, 2012).

Los servidores públicos, tantos funcionarios políticos y funcionarios técnicos especialistas de ambas gestiones, consideran que el enfoque y la práctica de la ampliación de la cobertura gira en relación a la priorización de acciones dirigidas hacia niños cuyas familias pertenecen a grupos excluidos, “invisibles" y en pobreza extrema como la población en áreas rurales andinas y amazónicas; como una respuesta a grupos vulnerables incorporándolos dentro del sistema escolar desde el primer ciclo de vida. Las siguientes citas ejemplifican esta opción de discriminación positiva para promover la equidad:

“Bueno, en relación a la equidad, justamente el programa presupuestal está enfocado a la zona, digamos, más vulnerable de la población, sabemos que en las grandes ciudades, digamos, hay más oportunidad que los niños accedan a la educación inicial, sobre todo en las zonas urbanas ¿no? a nivel de cualquier, digamos, nivel social, tienen mucho más oportunidades en las zonas urbanas y las zonas rurales que no es así, hay zonas que por la lejanía, la dispersión, es difícil que los niños acudan a un servicio ¿no? entonces, el tema de equidad, justamente, en el programa se basa en que nuestro programa está enfocado, justamente, a esas zonas, a esas zonas vulnerables donde hay menos oportunidades que los niños puedan acceder a la educación […]” EBR/FTE/V/E13.

“Digamos que lo que se ha hecho en toda la programación del incremento de cobertura se está… por ejemplo si tú ves, otra de las políticas del Ministerio es la reducción de brechas es por eso que se está orientando mucho el incremento al acceso hacia las zonas rurales, zonas rurales, ámbitos JUNTOS, esas son las metas que tenemos para ir cerrando brechas.” EBR/FP/V/E8.

“Rurales, rurales y urbano-marginales ¿no? pero no pensábamos en una educación inicial en zonas urbanas de clase media o media emergente, no lo previmos. Por eso te digo, o sea en ese tema tenemos que ser claros, cuando hemos hablado de la ampliación de la cobertura de educación inicial, hemos hablado desde políticas públicas, desde gestión del Estado, no hemos hablado de crecer en la cobertura con servicios privados y ahí si reconozco, vuelvo a reconocer, que miramos con prioridad las zonas rurales, EBR/FP/A/E4.

“[…], el modelo siempre tuvo un enfoque de equidad porque se basaba fundamentalmente en llegar a aquellas zonas de quintil 1 y quintil 2, que eran los más pobres y no tenían acceso a estos servicios ¿no? … deliberadamente nosotros propusimos que el modelo fuera para las zonas más empobrecidas del país, [….] Es que ese fue el otro razonamiento, no importa, o sea nosotros tenemos que lograr equidad en la educación en este país porque hay gente que está al margen de los servicios del Estado […]” EBR/FTE/V/E12.

En este sentido, el foco se encuentra en atender las desigualdades económicas y las diferencias culturales en las áreas rurales, desestimando intervenciones en áreas urbanas subrayando la mayor magnitud de la pobreza rural. En las entrevistas sale a relucir que la intervención de la ampliación de la cobertura corresponde a los denominados “distritos de ámbitos JUNTOS”; por consiguiente la intervención se asocia a las

trasferencias en efectivo condicionadas a la utilización de servicios de salud y educación para la infancia entregadas a las madres de familia de los sectores en pobreza extrema de la sociedad peruana, alrededor de setecientos tres distritos según información oficial al 2012 (Ministerio de Educación, 2013).

De igual modo, los servidores públicos concuerdan en que la ampliación de la cobertura es una respuesta al cumplimiento de derechos humanos relacionando el derecho a la educación a la primera infancia. Sin embargo, el abordaje no articula referencias a facilitar y asegurar oportunidades de aprendizaje para todos los niños desde la primera infancia; tan poco a la necesidad de reformar en profundidad por lograr inclusión social realmente efectiva más bien se menciona “la igualdad de oportunidades” como un proceso de mejorar las condiciones en el acceso a los servicios educativos del sistema escolar de la educación básica desde la educación inicial en la primera infancia. No hay referencia a los procesos y resultados de aprendizaje en los niños para proporcionar un acceso sustantivo y no simbólico a la educación. Es particularmente significativo que, los funcionarios políticos de ambas gestiones exteriorizan un discurso sobre servicios de educación inicial culturalmente pertinente al contexto en respuesta a poblaciones vulnerables para el cumplimiento del derecho a la educación desde la primera infancia, con el cual justifican los servicios educativos de modalidad no escolarizada cargo de promotoras capacitadas por docentes coordinadoras, por razones técnicas como la flexibilidad de los servicios ante las distintas circunstancias familiares y las cualidades apropiadas para la edad del niño. Al respecto, señalan lo siguiente:

“Bueno, uno es primero saber cuándo hay niños que no están accediendo a un servicio de educación inicial ¿por qué no están accediendo? Uno es porque no hay oferta, no hay centro de educación inicial y es una población que tiene una determinada densidad, características, permanencia, entonces hay que crear un servicio y