Informe Anual de Políticas
2010
Elaborado por la
Red Europea de Migración
Septiembre de 2011
La finalidad de los Informes anuales de la EMN es ofrecer una visión de conjunto de la evolución política y legislativa y de los debates públicos más significativos (incluso a escala de la UE) producidos en materia de asilo y migración, atendiendo en especial a los nacionales de terceros países, no a los ciudadanos de la UE. El Informe se utiliza además para la elaboración del informe de la Comisión sobre el método de seguimiento para supervisar la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y de los elementos relativos al asilo y la migración del Programa de Estocolmo y el Plan de Acción que lo acompaña.
El presente informe de síntesis de la EMN resume los hallazgos principales de los informes nacionales elaborados por 23 puntos de contacto nacionales de la EMN (PCN de la EMN):
Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia. También se incluye
información ad hoc facilitada por Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía.
El Informe de síntesis de la EMN y los 23 Informes nacionales en los que se basa pueden descargarse en http://www.emn.europa.eu en "Annual Policy Reports". Algunos de los informes nacionales también se encuentran disponibles, además de en inglés, en las lenguas de los Estados miembros.
ÍNDICE Exención de responsabilidad... 6 Nota explicativa ... 6 Resumen ejecutivo ... 7 1. INTRODUCCIÓN... 10 1.1 Metodología... 10
2. EVOLUCIÓN POLÍTICA, LEGISLATIVA E INSTITUCIONAL... 11
2.1 Evolución en los Estados miembros... 12
2.1.1 Elecciones ... 12
2.1.2 Iniciativas de política en materia de asilo y migración... 12
2.1.3 Evolución legislativa nacional... 13
2.2 Evolución a escala de la UE ... 14
2.2.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea... 14
2.2.2 Legislación adoptada y propuesta a escala de la UE sobre asilo y migración ... 15
2.2.2.1. Asilo ... 15
2.2.2.2. Fronteras exteriores... 16
2.2.2.3. Visados ... 16
2.2.2.4. Inmigración... 16
2.2.2.5. Control de la inmigración irregular y retorno ... 17
2.3 Evolución institucional... 17
3. INMIGRACIÓN LEGAL E INTEGRACIÓN ... 19
3.1 Migración económica ... 20
3.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 20
3.1.1.1. Aplicar políticas de migración laboral... 20
3.1.1.2. Aumentar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente cualificados ... 23
3.1.1.3. Medidas para facilitar la recepción de estudiantes e investigadores y su movilidad dentro de la UE ... 24
3.1.1.4. Garantizar que las políticas de migración temporal y circular no agravan el fenómeno de la fuga de cerebros ... 25
3.1.1.5. Mejorar el reconocimiento de las cualificaciones y el ajuste entre la oferta y la demanda de trabajo ... 26
3.1.2 Evolución adicional a escala nacional ... 28
3.1.3 Estadísticas clave... 29
3.2 Reagrupación familiar ... 30
3.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 30
3.2.1.1. Regular más eficazmente la migración familiar ... 30
3.2.2 Evolución adicional a escala nacional ... 31
3.2.3 Estadísticas clave... 33
3.3 Otros tipos de migración legal... 33
3.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 33
3.3.1.1. Reforzar la información mutua sobre migración... 33 3.3.1.2. Mejorar la información sobre las posibilidades y condiciones de la
migración legal ... 34
3.3.2 Evolución adicional a escala nacional ... 35
3.4 Integración... 36
3.4.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 37
3.4.1.1. Promover una integración armoniosa con arreglo a los principios comunes básicos... 37
3.4.1.2. Promover el intercambio de información sobre mejores prácticas en materia de acogida e integración ... 39
3.4.1.3. Incorporar las cuestiones de integración de forma general en todos los ámbitos de las políticas pertinentes ... 40
3.4.1.4. Mejorar las consultas y la participación de la sociedad civil ... 41
3.4.1.5. Fomentar los valores democráticos y la cohesión social en relación con la inmigración y la integración... 41
3.4.2 Evolución adicional a escala nacional ... 42
3.5 Nacionalidad y adquisición de la nacionalidad ... 44
4. INMIGRACIÓN IRREGULAR Y RETORNO ... 46
4.1 Inmigración irregular... 46
4.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 47
4.1.1.1. Utilizar únicamente la regularización caso por caso... 47
4.1.1.2. Prevenir el riesgo de migración irregular en el marco de las políticas de entrada y de residencia y de la libertad de circulación de los nacionales de terceros países... 48
4.1.1.3. Cooperación entre los Estados miembros para garantizar la expulsión de inmigrantes irregulares ... 48
4.1.1.4. Adoptar sanciones adecuadas contra quienes explotan a inmigrantes irregulares... 49
4.1.1.5. Garantizar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno ... 50
4.1.1.6. Actuar contra la inmigración irregular y la trata mediante la elaboración y análisis de información sobre las rutas o flujos migratorios ... 50
4.1.1.7. Potenciación de la formación específica y del apoyo en forma de equipamiento... 51
4.1.1.8. Desarrollo coordinado de la red de funcionarios de enlace en países de origen y de tránsito ... 52
4.1.2 Evolución adicional a escala nacional ... 53
4.2 Retorno ... 54
4.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 55
4.2.1.1. Celebración de acuerdos de readmisión a escala de la UE o desarrollo a escala bilateral de un mecanismo para el seguimiento de los correspondientes acuerdo de readmisión y definición de una estrategia de readmisión coherente... 55
4.2.1.2. Diseñar sistemas de incentivos para ayudar al retorno voluntario... 56
4.2.1.3. Asistencia a los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas y desproporcionadas, a fin de asegurar la efectividad de sus políticas de retorno respecto de determinados terceros países ... 57
4.2.1.4. Aumentar la cooperación práctica entre los Estados miembros, por ejemplo, mediante el flete de vuelos conjuntos de retorno... 58
4.2.3 Estadísticas clave... 60
4.3 Acción contra la trata de seres humanos ... 60
4.3.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 60
4.3.1.1. Mejorar la cooperación con los países de origen y de tránsito para informar mejor a las comunidades amenazadas ... 60
4.3.2 Evolución adicional a escala nacional ... 61
4.3.3 Estadísticas clave... 63
5. CONTROL DE FRONTERAS... 63
5.1 Control y vigilancia en las fronteras exteriores ... 63
5.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 64
5.1.1.1. Movilizar todos los recursos disponibles para asegurar un control de las fronteras exteriores más eficaz ... 64
5.1.1.2. Despliegue de medios tecnológicos modernos para una gestión integrada eficaz de las fronteras exteriores, incluida una mejor coordinación de los diferentes tipos de controles ... 65
5.1.1.3. Asegurar la plena operatividad de los sistemas SIS II y VIS y la aplicación del Código de visados ... 67
5.1.2 Evolución adicional a escala nacional ... 67
5.1.3 Estadísticas clave... 68
5.2 Cooperación en materia de control de fronteras... 69
5.2.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 69
5.2.1.1. Uso de visados biométricos y cooperación entre las autoridades consulares de los Estados miembros... 69
5.2.1.2. Cooperación con los países de origen y de tránsito para reforzar el control de las fronteras exteriores ... 70
5.2.2 Evolución adicional a escala nacional ... 71
6. PROTECCIÓN INTERNACIONAL, INCLUIDO EL ASILO ... 71
6.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 72
6.1.1 Creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo... 72
6.1.2 Solidaridad con los Estados miembros que se enfrentan a presiones específicas y desproporcionados sobre sus sistemas nacionales de asilo ... 72
6.1.3 Participación en medidas de reubicación coordinadas... 73
6.1.4 Participación en procedimientos de reasentamiento... 74
6.1.5 Impartir formación a guardias de fronteras en relación con los derechos y obligaciones en materia de protección internacional... 75
6.2 Evolución adicional a escala nacional... 75
6.2.1 Evolución política y/o legislativa... 76
6.2.2 Debates en materia de protección internacional... 79
6.2.3 Otros aspectos de la evolución en materia de protección internacional... 80
6.3 Estadísticas clave... 81
7. MENORES NO ACOMPAÑADOS (Y OTROS GRUPOS VULNERABLES)... 82
7.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Programa de Estocolmo... 82
7.2 Evolución adicional a escala nacional... 83
7.3 Estadísticas clave... 85
8.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración
y Asilo y el Programa de Estocolmo ... 86
8.1.1 Celebrar acuerdos bilaterales o a escala de la UE con los países de origen y de tránsito incluyendo en ellos cláusulas sobre migración legal, control de la migración irregular, readmisión y desarrollo ... 86
8.1.2 Ofrecer a lo nacionales de los países asociados del este y el sur de Europa oportunidades de emigración legal... 87
8.1.3 Adoptar políticas de cooperación con los países de origen y de tránsito para prevenir la inmigración irregular o disuadir de ella ... 87
8.1.4 Políticas de migración y desarrollo más efectivas ... 88
8.1.5 Elaborar iniciativas sobre la transferencia de remesas ... 88
8.1.6 Fomentar la participación de la diáspora en el desarrollo de su país de origen ... 89
8.2 Evolución adicional a escala nacional... 89
9. APLICACIÓN DEL ACERVO DE LA UE ... 91
9.1 Transposición por los Estados miembros del acervo sobre inmigración y asilo de la UE ... 91
9.1.1 Transposición de la legislación europea en materia de asilo ... 91
9.1.2 Transposición de la legislación europea en materia de migración irregular ... 92
9.1.3 Transposición de la legislación europea en materia de migración legal... 93
9.1.4 Transposición de la legislación europea en materia de fronteras... 94
9.2 Experiencias y debates sobre la (in)aplicación de la legislación de la UE... 94
9.2.1 Debates sobre la normativa de la UE... 94
9.2.2 Debates sobre la jurisprudencia ... 95
ANEXO 1: Visión de conjunto de la legislación nacional equivalente adoptada para transponer la legislación de la UE... 97
Exención de responsabilidad
Este Informe ha sido elaborado por la Red Europea de Migración (EMN) y completado por GJK-COWI y la Comisión Europea, en colaboración con los 23 Puntos de Contacto Nacionales que participaron en el estudio. El Informe no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la Comisión Europea, de GHK-COWI ni de los Puntos de Contacto Nacionales (PCN), que no se consideran obligados por sus conclusiones.
Nota explicativa
Los 23 puntos de contacto nacionales de la EMN que participaron en este estudio son los de
Alemania, Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Malta, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia.
Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía no elaboraron ningún informe anual nacional de la EMN,
pero facilitaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo. Por consiguiente, se presenta aquí información relacionada con las actuaciones de estos cuatro Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo. Grecia también facilitó información concreta sobre la evolución adicional y complementaria producida en 2010 incorporando directamente su contribución a este Informe de Síntesis.
Es importante señalar que los comentarios aquí incluidos se refieren a la situación en los Estados miembros antes mencionados y en concreto a las aportaciones de sus puntos de contacto nacionales de la EMN. Se encontrará información adicional sobre las cuestiones aquí expuestas en los informes nacionales1, cuya consulta se recomienda encarecidamente.
Los Estados miembros antes indicados aparecen en negrita cuando se mencionan en el Informe y la referencia genérica a "Estados miembros" debe entenderse hecha a ellos específicamente.
Resumen ejecutivo
El presente Informe de Síntesis de la EMN ofrece una visión de conjunto de la evolución política y legislativa (incluida en la UE) y de los debates públicos más significativos desarrollados en materia de migración y asilo en Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Chipre,
Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia en el período comprendido entre el 1 de enero y el
31 de diciembre de 2010. El Informe de Síntesís se ha elaborado sobre la base de los Informes Nacionales de los puntos de contacto nacionales de la Red Europea de Migración (PCN de la EMN) de esos Estados miembros, salvo Dinamarca, Chipre, Grecia y Rumanía, que no elaboraron sus informes nacionales pero facilitaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2.o Informe Anual sobre Inmigración y Asilo.2
Tal como se señala en la Introducción (apartado 1), se pidió a los PCN de la EMN que informaran sobre el cumplimiento de los cinco compromisos incluidos en el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y sobre los aspectos relacionados con el asilo y la migración del Programa de Estocolmo y el Plan de Acción que lo acompaña. Este enfoque determinó la estructura del presente Informe de Síntesis, en cuyos apartados se incluye información primero sobre las actuaciones de los Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo (‘Evolución desde la perspectiva de la UE’), y después sobre la evolución adicional y complementaria producida en cada Estado miembro pero no relacionada directamente con esos compromisos y objetivos (‘Evolución nacional adicional’).
En lo que respecta a la evolución en los Estados miembros (apartado 2.1), hubo elecciones presidenciales en Austria y elecciones parlamentarias en Bélgica, la República Checa, la
República Eslovaca, Hungría, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia
(apartado 2.1.1). Algunos Estados miembros (República Eslovaca, Grecia, Italia, Luxemburgo,
los Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido) adoptaron documentos y estrategias de
política general, incluidos planes de acción plurianuales y documentos sobre políticas en materia de asilo y migración (apartado 2.1.2). En varios Estados miembros se propuso o se aprobó la adopción de actos legislativos nuevos o la modificación de los existentes (apartado 2.1.3). En cuanto a la evolución a escala de la UE (apartado 2.2), España y Bélgica desempeñaron sucesivamente la Presidencia de la UE (apartado 2.2.1): durante el mandato de España se aprobaron las conclusiones del Plan de Acción sobre menores no acompañados, en junio de 2010, y durante el mandato de
Bélgica se logró un gran avance político en noviembre de 2010 al ampliarse el ámbito de aplicación
de la Directiva 2003/109/CE sobre residencia de larga duración a los beneficiarios de protección internacional. En la apartado 2.2.2, se ofrece una visión de conjunto de la legislación sobre asilo y migración propuesta y adoptada en la UE en 2010. Se produjeron cambios institucionales (apartado 2.3), consistentes en la creación de nuevos Ministerios, instituciones, organizaciones, órganos o otros actores relacionadas con la migración y el asilo, o en la modificación de los existentes, en Alemania, la República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España,
Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia, la mayoría como fruto de las elecciones.
Todos los Estados miembros informaron, en grado mayor o menor, de cambios significativos en el ámbito del asilo y la migración. En materia de migración legal e integración (apartado 3), la
2 Por tanto, se facilita en este Informe datos de estos cuatro Estados miembros relativa a las actuaciones para la
aplicación de los compromisos del Pacto y el cumplimiento de los objetivos del Programa de Estocolmo. Grecia facilitó además información específica sobre la evolución adicional y complementaria producida en 2010 añadiéndola directamente a su contribución al Informe de Síntesis.
información facilitada se refirió a la Migración económica (apartado 3.1), a la Reagrupación familiar (apartado 3.2), a otros tipos de Migración legal (apartado 3.3), a la Integración (apartado 3.4) y a la Nacionalidad y adquisición de nacionalidad (apartado 3.5). En materia de migración
económica (apartado 3.1), los cambios se refirieron principalmente a la elaboración de políticas
nacionales para satisfacer las necesidades del mercado de trabajo y a la adopción de medidas legislativas o de política para promover la inmigración en la UE de nacionales de terceros países altamente cualificados y de estudiantes nacionales de terceros países. Se prestó también especial atención al impacto de la crisis económica sobre las políticas de migración laboral y a los debates desarrollados al efecto en los Estados miembros. En materia de reagrupación familiar (apartado 3.2), entre otros aspectos, algunos Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, España,
Letonia, Polonia) adoptaron nuevas disposiciones para promover la integración de los nacionales
de terceros países llegados para fines de reagrupación familiar, mientras que otros (Alemania,
Bélgica, España, Irlanda, Italia, los Países Bajos, Portugal) informaron de sentencias judiciales
referidas a reagrupación familiar. En el apartado Otros tipos de migración (apartado 3.3) se esbozan las propuestas presentadas para estimular el retorno de los inmigrantes, junto con los cambios producidos en los procedimientos y políticas sobre el permiso de residencia y las iniciativas de los Estados miembros para mejorar el intercambio y acceso a la información. En lo que respecta a la
Integración (apartado 3.4), varios Estados miembros se refirieron a la creación de grupos de trabajo
o a los cambios estructurales producidos a escala nacional entre los agentes de la política de integración (Austria, Bélgica, Bulgaria, la República Eslovaca, Eslovenia, Luxemburgo,
Hungría, Malta, los Países Bajos y Polonia), y otros Estados miembros (Alemania, República Checa, Chipre, Dinamarca, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia) hicieron referencia a las estrategias o medidas adoptadas para favorecer la
inclusión de las cuestiones de integración en todos los ámbitos de actuación pertinentes. Muchos Estados miembros (República Eslovaca, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Letonia,
Lituania, los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido) adoptaron nuevas disposiciones sobre
nacionalidad (apartado 3.5).
La reducción de la migración irregular (apartado 4.1) siguió siendo una prioridad en la mayoría de los Estados miembros, muchos de los cuales se refirieron a la transposición de la Directiva de retorno, a las medidas de cooperación en la expulsión de los nacionales de terceros países y al desarrollo de diversas herramientas para obtener información sobre rutas de migración y flujos migratorios. Algunos trataron también de identificar las distintas causas del carácter irregular de la estancia de los nacionales de terceros países, así como de estudiar sus condiciones de vida. En materia de retorno (apartado 4.2), se subrayaron la participación en vuelos de retorno conjuntos y los ajustes en los programas de retorno voluntario. En Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido se hizo hincapié en los debates sobre la legitimidad y, sobre las condiciones del internamiento y la expulsión de los nacionales de terceros países, en particular de los menores. Las acciones contra la
trata de seres humanos (apartado 4.3) se centraron en la cooperación con terceros países de origen y
de tránsito para luchar contra ese fenómeno, incluyendo la organización de campañas de sensibilización, la adopción de medidas de desarrollo de las capacidades y el seguimiento, y la asistencia a las víctimas.
En lo que respecta al control y la vigilancia en las fronteras exteriores (apartado 5.1), se prestó especial atención a las actividades dirigidas a mejorar la eficacia del control de fronteras, en la participación en las operaciones de FRONTEX y en los avances en la aplicación del sistema VIS. En cuanto a la cooperación en materia de control de fronteras (apartado 5.2), se señalaron los avances en la aplicación de visados biométricos y en la cooperación consular y la celebración de acuerdos bilaterales o multilaterales con los países de origen o de tránsito, además de los acuerdos de readmisión.
La evolución en materia de protección internacional, incluido el asilo (apartado 6), estuvo caracterizada por la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo y por la participación en algunos Estados miembros (Alemania, la República Eslovaca, Eslovenia, Francia, Hungría,
Luxemburgo, Polonia, Portugal, Reino Unido y Rumanía) en el proyecto piloto “Reubicación
europea para Malta” (EUREMA por sus siglas en inglés). A escala nacional, se subrayaron en especial las medidas legislativas vinculadas a la transposición de los instrumentos de la UE, así como a la eficacia y la calidad del sistema de asilo. Fue asimismo tema de debate la acogida de los solicitantes o los beneficiarios de protección internacional.
Tras la aprobación del Plan de Acción sobre menores no acompañados (apartado 7), Alemania,
Austria, Bélgica, Francia, Portugal y Suecia hicieron referencia al apoyo prestado para su
aplicación, mientras que Bulgaria, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría y Malta informaron de novedades legislativas. La acogida y atención de los menores no acompañados fue también tema de debate en varios Estados miembros.
En cuanto al Enfoque Global de la Migración (apartado 8), hicieron referencia a las actividades de apoyo a los grupos de la diáspora para mejorar el desarrollo en sus países de origen Alemania,
Bélgica, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia. Tales
actividades incluyeron la creación de redes, el mantenimiento del diálogo y la participación en los proyectos relativos a las remesas. Se subrayaron asimismo las actividades específicas llevadas a cabo a escala nacional para garantizar la consideración conjunta de la migración y el desarrollo en la formulación de políticas.
Por último, se ofrece una visión de conjunto de la Aplicación de la Legislación de la UE (apartado 9), incluidas las tareas de transposición realizadas por los Estados miembros en 2010, así como las experiencias y debates sobre la (no)aplicación de esa legislación. Se recogen varios asuntos judiciales relativos a la aplicación de la Directiva de reconocimiento en Alemania,
1. INTRODUCCIÓN
La Red Europea de Migración (EMN)3 fue creada por la Decisión 2008/381/CE del Consejo4 para proporcionar información actualizada, objetiva, fiable y comparable sobre la migración y el asilo, con objeto de apoyar la elaboración de políticas de la UE en estos ámbitos. Además suministra al público en general información sobre estos asuntos.
La finalidad de los Informes Anuales de la EMN es ofrecer una visión de conjunto de la evolución política y legislativa más significativa (incluso de la UE), así como de los debates públicos producidos en materia de asilo y migración, atendiendo en especial a los nacionales de terceros países y no a los ciudadanos de la UE. Éste es el séptimo informe de la serie,5 abarca el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010 e incluye aportaciones de 23 puntos de contacto nacionales de la EMN (PCN de la EMN) (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, la
República Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido y Suecia). Cada PCN de la EMN elaboró un Informe Nacional en el que
se detalla la evolución del Estado miembro respectivo, todos los cuales constituyen la base del presente Informe de Síntesis. Chipre, Dinamarca, Grecia y Rumanía no elaboraron los correspondientes informes nacionales, pero aportaron información para el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña el 2º Informe anual sobre inmigración y asilo. Por tanto, en este Informe se incluye información referida a esos cuatro Estados miembros sobre las acciones para la aplicación de los Compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo.
Grecia facilitó además información concreta sobre la evolución adicional y complementaria
producida en 2010 incorporando directamente su aportación a este Informe de Síntesis. El objetivo de este Informe es resumir y comparar los resultados desde la perspectiva de la UE para ofrecer una visión de conjunto útil a los responsables de la formulación de políticas.
El Informe Anual 2010 cumple, por segunda vez, la función adicional de contribuir de forma significativa al Documento de trabajo6
de los servicios de la Comisión que acompaña al 2.o Informe Anual sobre Inmigración y Asilo,7 que examina la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración
y Asilo8 y los elementos en materia de asilo y migración del Programa de Estocolmo y propone recomendaciones. El informe de la Comisión se adoptó en mayo de 2011 y las correspondientes Conclusiones del Consejo de Asuntos de Justicia e Interior (JAI)9 en junio.
1.1 Metodología
Cada uno de los PCN de la EMN participantes en el estudio elaboró un Informe Nacional, ateniéndose a unas especificaciones10 comunes preparadas por la EMN para facilitar la comparabilidad de los resultados correspondientes a los distintos Estados miembros. En este
3 Para más información sobre la EMN, incluidas sus publicaciones, véase http://www.emn.europa.eu . 4 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008D0381:ES:NOT. 5 Las versiones anteriores, desde la de 2004, están disponibles en http://www.emn.europa.eu en "Annual Policy
Reports".
6 SEC(2011)620 de 24 de junio de 2011, disponible en:
http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_autre_document_travail_service_part1_v3.pdf
7 COM(2011)291 de 24 de junio de 2011, disponible en:
http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf
8 Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, disponible en
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf
9http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/122516.pdf
10 Las especificaciones del estudio pueden consultarse en el sitio web de la EMN, http://www.emn.europa.eu, en
sentido, se siguió un enfoque común para determinar lo que se consideraba como ‘evolución/debate
significativo’, a saber, que se tratara de un acontecimiento debatido en el Parlamento nacional y
objeto de amplia atención en los medios de comunicación. Cuanto más duró la atención de éstos, más significativos se estimaron. También se consideraron significativos la evolución o los debates que dieron lugar a la presentación de propuestas de adopción o modificación de la normativa. Se prestó una atención especial a las evoluciones relevantes para los responsables de la formulación de políticas. Las especificaciones del estudio se basaron en los cinco compromisos del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y en los elementos relevantes del Programa de Estocolmo y del Plan de Acción que lo acompaña. Además, se adaptó el formato del Informe anual, de forma que se incluyera la información sobre la evolución “general” en la UE y en los Estados miembros en el cuerpo principal del documento, y la información específica sobre los compromisos del Pacto y del Programa de Estocolmo en un Anexo, todo con miras a facilitar la elaboración del Informe Anual de la Comisión. Se unió a las especificaciones del estudio un cuadro de correspondencia, estructurado en torno a los artículos clave del Tratado de Lisboa referidos a la inmigración, el control en fronteras y el asilo, para ofrecer una visión de conjunto de los compromisos y subcompromisos del Pacto y de los apartados aplicables del Programa de Estocolmo.
Este enfoque determinó la estructura del presente Informe de Síntesis, en cuyos apartados se incluye información primero sobre las actuaciones de los Estados miembros en cumplimiento de los compromisos del Pacto y de los objetivos del Programa de Estocolmo (‘Evolución desde la perspectiva de la UE’), y después sobre la evolución adicional y complementaria producida en cada Estado miembro pero no relacionada directamente con esos compromisos y objetivos (‘Evolución adicional a escala nacional’).
Para elaborar cada informe nacional se usaron y analizaron varias fuentes de información, desde la legislación en vigor sobre asilo y migración hasta aportaciones de los administradores públicos (expertos jurídicos y de gestión), actas publicadas de los debates parlamentarios, comunicados de prensa de los Ministerios, medios de comunicación (incluido Internet), documentos oficiales publicados, por ejemplo, en Diarios oficiales, y jurisprudencia. En la Introducción de dichos informes nacionales se detalla la metodología específica seguida en el Estado miembro, ofreciendo información adicional al esquema común descrito. En lo que atañe a los datos, se pidió a cada Estado miembro que ofreciera algunas estadísticas clave para incluirlas en el Documento de trabajo
de los servicios de la Comisión. Ahora bien, aunque la mayoría de los PCN de la EMN ofrecieron
datos sobre la mayor parte de las cuestiones y materias tratadas, algunos sólo pudieron presentar en su informe estadísticas provisionales. Los datos definitivos, publicados por Eurostat en marzo de 2011, se presentan en este Informe y pueden diferir en algunos casos de los recogidos en los informes nacionales.
2. EVOLUCIÓN POLÍTICA, LEGISLATIVA E INSTITUCIONAL
En este apartado se describen los aspectos más importantes de la evolución política, institucional y legislativa producida en los Estados miembros en 2010. El apartado 2.1 describe la evolución en los Estados miembros, ofreciendo una visión de conjunto de las elecciones celebradas a escala nacional y local (apartado 2.1.1), de las iniciativas de política adoptadas (apartado 2.1.2) y de la evolución legislativa en el ámbito del asilo y la migración (apartado 2.1.3). El apartado 2.2 recoge la evolución a escala europea, describiendo en el apartado 2.2.1 las acciones emprendidas bajo los auspicios de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, desempeñada por España en la primera mitad de 2010 y por Bélgica en la segunda mitad del año, y en el apartado 2.2.2 la legislación sobre asilo y migración propuesta y adoptada en la UE. Por último, el apartado 2.3 describe la evolución institucional a escala nacional y de la UE.
2.1 Evolución en los Estados miembros
2.1.1 Elecciones
Hubo elecciones en muchos Estados miembros a escala local, regional o nacional. Las hubo a escala nacional en Austria, Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países
Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia. Se celebraron elecciones presidenciales en Austria y
parlamentarias en Bélgica, la República Checa, la República Eslovaca, Hungría, los Países
Bajos, Polonia, el Reino Unido y Suecia.
Hubo elecciones locales en la República Checa, la República Eslovaca, Grecia, los Países Bajos
y Polonia, y regionales en Austria y Alemania. En Austria, la cuestión de la migración y la
integración estuvo presente en las elecciones en Viena. En Alemania, las elecciones en el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia dieron lugar a cambios organizativos en la administración estatal. En Grecia se concedió por primera vez el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a determinadas categorías de nacionales de terceros países legalmente residentes. En Italia, en 2010, aunque no hubo elecciones, el Gobierno superó una cuestión de confianza después de varios meses de debate político.
2.1.2 Iniciativas de política en materia de asilo y migración
Aparte de la evolución concreta en el ámbito del asilo y la migración que se esboza en los apartados 3 a 8 siguientes, algunos Estados miembros (República Eslovaca, Grecia, Italia, Luxemburgo,
los Países Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido) adoptaron documentos y estrategias de
política general, incluidos planes de acción plurianuales y documentos sobre políticas.
Grecia aprobó el Plan de acción nacional para la reforma del sistema de asilo y la gestión de los
flujos migratorios, centrado en los siguientes elementos clave: establecimiento de procedimientos y
estructuras para la primera acogida de los nacionales de terceros países que entran ilegalmente; creación de un nuevo Servicio de Asilo nacional que operará con independencia de la Policía; reforma del procedimiento de asilo; establecimiento de procedimientos y estructuras actualizados para apoyar a los colectivos vulnerables; creación de nuevos centros modelo de internamiento para nacionales de terceros países sobre los que se hayan dictado decisiones de expulsión, y mejora de los resultados del retorno mediante la celebración de acuerdos de readmisión bilaterales y la elaboración de un programa de retorno voluntario. Italia adoptó varios documentos de política sobre migración y seguridad. Entre ellos se encuentra el emitido por el Ministerio del Interior bajo el título “Iniciativas italianas: Seguridad, inmigración y asilo”, que describe las medidas adoptadas y los principales resultados obtenidos en la integración de los inmigrantes en situación regular y en la lucha contra la migración irregular. Luxemburgo adoptó el ‘Plan de acción plurianual de
integración y contra la discriminación 2010-2014’. Asimismo se fijaron mediante un Reglamento
del Gran Ducado las condiciones de aplicación y los procedimientos relativos al Contrato de
bienvenida e integración. En los Países Bajos, el Ministro de Inmigración y Política de Asilo
anunció la “hoja de ruta” de las actividades que el Consejo de Ministros tiene intención de realizar a escala europea en el ámbito de la inmigración, y especialmente en lo que respecta a su reestructuración, control y reducción. Polonia aprobó el proyecto de estrategia sobre “Política
migratoria”, que podría influir en la política nacional en este ámbito en el futuro. Portugal aprobó
en Consejo de Ministros el ‘Plan nacional de acción contra la trata de seres humanos de 2011–
2013’. Aprobó además el “Plan de integración de los inmigrantes 2010-2013”, en el que se recogen
un conjunto de compromisos sobre la integración económica y social de los inmigrantes.
En la República Eslovaca se elaboraron en 2010 unos “Objetivos básicos de la política migratoria
2011–2015”, para establecer las normas y prioridades en el ámbito de la migración legal y laboral.
El Reino Unido aprobó sus planes de gasto para los cuatro años comprendidos entre abril de 2011 y marzo de 2015, en los que se incluye una reducción del 23% de los presupuestos del Ministerio del
Interior, entre ellos los correspondientes a la Agencia de Fronteras del Reino Unido y a sus funciones, que afectará a su estructura y organización desde 2011. Por otra parte, el Plan de
actividades del Ministerio del Interior del año 2010 describe las prioridades del Gobierno en
materia de migración. Se establecen como compromisos para el actual gobierno, la reducción de la inmigración neta a niveles sostenibles, la limitación del número de inmigrantes laborales procedentes de terceros países y la introducción de nuevas medidas para reducir la inmigración y minimizar el abuso de todas las rutas migratorias.
2.1.3 Evolución legislativa nacional11
Este apartado recoge únicamente los casos de amplio alcance. Se adoptaron disposiciones nuevas o se modificaron las existentes en varios Estados miembros (República Checa, la República
Eslovaca, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Irlanda, Lituania, Malta, Portugal y los Países Bajos). Por ejemplo, la nueva Ley de extranjería de Estonia profundizó la regulación del estudio y
el empleo de los nacionales de terceros países, además de ampliar las responsabilidades por infracción legal. En la República Checa, se modificaron en diciembre de 2010 la Ley de residencia
de extranjeros y la Ley de asilo, estableciendo nuevas condiciones para el reconocimiento del
seguro de enfermedad a los nacionales de terceros países, reorganizando el Servicio de Policía de Extranjeros, imponiendo la obligación de la presencia personal de éstos para solicitar un permiso de residencia de larga duración, transponiendo a la legislación nacional la Directiva de la tarjeta azul UE. y la Directiva sobre retorno, introduciendo el principio de corresponsabilidad de los empleadores respecto a los trabajadores nacionales de terceros países y endureciendo las condiciones para la gestión de una empresa por parte de éstos. En Grecia, se adoptó un decreto presidencial por el que se activa el examen inmediato de las solicitudes de asilo pendientes en primera o segunda instancia y se restablece el examen de las mismas en segunda instancia por un comité independiente. En Irlanda se ratificaron el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir,
suprimir y castigar el tráfico de personas, especialmente mujeres y niños, que acompaña al Convenio de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional, y el Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos. En Portugal se aprobó un Decreto del Consejo de Ministros por la que se estableció una cuota general indicativa para la
concesión de visados de residencia para admitir la entrada de nacionales de terceros países en el territorio para fines de empleo. Eslovenia aprobó una ley por la que se modifica la Ley de
protección internacional, mejorando la situación de los solicitantes de tal protección. Las mejoras
incluyen la concesión sistemática de representación jurídica gratuita a los menores no acompañados y la ampliación del ámbito de los derechos de las personas bajo protección internacional. En los
Países Bajos se adoptó la Ley de política migratoria moderna, que hace referencia, en particular, a
los fines legales de la estancia, como el trabajo, el estudio y la reagrupación familiar.12 Además, entró en vigor en julio de 2010 el Procedimiento mejorado de asilo.
En 2010 se presentaron propuestas legislativas en varios Estados miembros (Austria, la República
Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia, Lituania, Irlanda, Luxemburgo y Portugal), muchas de las cuales abarcan una amplia gama de cuestiones relativas a
la migración y el asilo. Por ejemplo, en Austria, las nuevas propuestas legislativas presentadas por el Ministerio Federal del Interior incluyen nuevas disposiciones, entre las que prevé la “presencia obligatoria” de los solicitantes de asilo durante los cinco primeros días del procedimiento de admisión. Otro elemento de la propuesta es el establecimiento de un sistema de inmigración por puntos, denominado de “tarjeta roja-blanca-roja” (que se examina en el apartado 3.1.1 más
11 Más detalles sobre la estructura general del ordenamiento jurídico se recogen en el estudio de la REM: “The
Organisation of Asylum and Migration Policies in EU Member States.”
adelante). En Finlandia se presentó un proyecto de reforma completa de la Ley de integración en
2010 con objeto de promover la integración desde las fases iniciales y concretar el concepto de
integración bidireccional. Estaba en preparación asimismo un proyecto de ley de acogida de los
solicitantes de protección internacional, en el que se disocia la ayuda financiera de la asistencia
social común a dichas personas y a los beneficiarios de protección temporal. En Grecia se presentó al Parlamento un proyecto de ley de revisión del sistema de asilo nacional, basado en la creación de un nuevo Servicio de Asilo competente para la concesión de la protección internacional. En
Lituania se presentó un proyecto de ley de modificación de la Ley sobre la condición jurídica de
los extranjeros para transponer las Directivas de la UE y suavizar los requisitos para la
reagrupación familiar y para la realización de actividades remuneradas por los nacionales de terceros países, aparte de introducir otros cambios.
En Francia se presentó un proyecto de ley de Inmigración, integración y nacionalidad, al Consejo de Ministros en 2010 que refuerza la política de integración y el acceso a la nacionalidad, previendo en el procedimiento de adquisición de la nacionalidad la firma de la Carta de derechos y obligaciones de los ciudadanos y el obligado cumplimiento del Contrato de acogida e integración. Además con el nuevo proyecto se crean nuevos instrumentos para promover la migración laboral y combatir la inmigración irregular y el empleo de los nacionales de terceros países sin permiso de residencia. En Irlanda se publicó en junio de 2010 el proyecto de Ley de inmigración, residencia y
protección, que introduce cambios en la gestión de la inmigración, como la imposición de una
obligación inmediata y continua de los nacionales de terceros países en situación irregular de abandonar el Estado miembro o el establecimiento de un procedimiento único en virtud del cual deben considerarse conjuntamente todos los motivos para autorizar a un solicitante de protección internacional, o de otra índole, a permanecer en el Estado miembro. En la República Eslovaca se trabajó en 2010 en la aprobación de la nueva Ley de controles de la frontera y estancia de los
extranjeros. En Eslovenia siguió trabajándose para la adopción en 2011 de la nueva Ley de extranjería, que trata de colmar ciertas lagunas en la transposición de directivas ya en vigor.
2.2 Evolución a escala de la UE
2.2.1 Presidencia del Consejo de la Unión Europea
Bélgica y España describieron las acciones emprendidas o previstas durante sus Presidencias de la
UE. En materia de migración legal, durante su Presidencia en el primer semestre de 2010, España facilitó las negociaciones sobre el proyecto de Directiva relativa al permiso único y a los derechos de los trabajadores migrantes. Durante esa Presidencia se produjo asimismo la aprobación del Reglamento (CE) nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de marzo de 2010, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, y el Reglamento (CE) nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración. Se firmaron asimismo acuerdos de facilitación de la expedición de visados con Rusia, Ucrania y Moldavia. Durante su Presidencia en el segundo semestre de 2010, Bélgica ayudó a conseguir un gran avance político en noviembre de 2010 al ampliarse el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/109/CE sobre residencia de larga duración a los beneficiarios de protección internacional. En materia de asilo, durante la Presidencia de España se aprobó el Reglamento CE nº 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). Durante la Presidencia de Bélgica se puso en marcha el debate sobre el establecimiento de un Sistema Común Europeo de Asilo para 2012. También en Bélgica se organizó una Conferencia ministerial sobre asilo, centrada en el tema “Calidad y eficiencia en el proceso de asilo”.
Además, durante la Presidencia de España, en junio de 2010, se adoptaron las conclusiones del Plan de Acción sobre menores no acompañados13, mientras que durante la Presidencia de Bélgica se organizó una conferencia sobre el intercambio de buenas prácticas en la detección, identificación y protección de los menores no acompañados, que permitió a los Estados miembros evaluar de forma cruzada distintos métodos de trabajo en materia de protección de este colectivo.
En cuanto al Enfoque Global de la Migración, España coordinó la VII Asociación Estratégica denominada Migración, Movilidad y Empleo (MME), inició negociaciones sobre el mandato para el Diálogo sobre migración con Rusia, organizó varias reuniones en el marco del Enfoque Global para América Latina, completó la primera misión de la UE sobre problemas de inmigración en un tercer país latinoamericano, Perú, y contribuyó a la aplicación del diálogo sobre migración UE-EE.UU. En el marco del proceso de Rabat, España presidió también una reunión del Comité Directivo y participó en otras, y contribuyó a la preparación de la Tercera Conferencia Ministerial Euro-africana prevista para el 2011. Bélgica organizó una misión de la UE sobre migración a Ucrania en septiembre de 2010 y la Conferencia Asia-Europa (ASEM) en octubre de 2010, en la que se abordó la cuestión de la “detección y selección de los migrantes”.
2.2.2 Legislación adoptada y propuesta a escala de la UE sobre asilo y migración
Este apartado recoge primero la legislación de la UE adoptada y, a continuación, la propuesta en 2010. En materia de asilo e inmigración la legislación de la UE adoptada fue la siguiente:
2.2.2.1. Asilo
¾ Decisión de la Comisión 2010/163/UE de 8 de marzo de 2010 por la que se modifica la Decisión 2008/22/CE de 19 de diciembre de 2007 por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión nº 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2008-2013 como parte del programa general “Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”, en lo que respecta a los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas sobre la gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.14
¾ Decisión nº 458/2010/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por la que se modifica la Decisión nº 573/2007/CE por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el periodo 2008-2013, por lo que se refiere a la supresión de la financiación de determinadas acciones comunitarias y al cambio del límite para su financiación.15
¾ Reglamento de la Comisión (UE) nº 351/2010, de 23 de abril de 2010, por el que se aplica el Reglamento (CE) nº 862/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre estadísticas comunitarias en al ámbito de la migración y protección internacional, en lo que respecta a las definiciones de las categorías de grupos de países de nacimiento, grupos de países de
13 Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, 3 de junio de 2010, Conclusiones del Consejo sobre los menores no
acompañados,
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/10/161&format=HTML&aged=0&lg=it&guiLanguage =en
14 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:069:0016:0017:ES:PDF 15 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:129:0001:0002:ES:PDF
residencia habitual anterior, grupos de países de residencia habitual posterior y grupos de nacionalidades.16
¾ Reglamento (UE) nº 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo.17
2.2.2.2. Fronteras exteriores
¾ Reglamento (UE) nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de marzo de 2010, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración.18
¾ Decisión del Consejo, de 26 de abril de 2010, por la que se completa el Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.19
2.2.2.3. Visados
¾ Decisión del Consejo 2010/50/UE, de 25 de enero de 2010, que modifica el Inventario A del anexo 2 de la Instrucción Consular Común, dirigida a misiones diplomáticas y oficinas consulares de carrera, en relación con la exigencia de visados para titulares de pasaportes diplomáticos de Arabia Saudí.20
¾ Decisión de la Comisión 2010/49/CE, de 30 de noviembre de 2009, por la que se determinan las primeras regiones para la puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS).21
¾ Decisión de la Comisión 2010/260/UE, de 4 de mayo de 2010, relativa al plan de seguridad para el funcionamiento del Sistema de Información de Visados.22
2.2.2.4. Inmigración
¾ Decisión de la Comisión 2010/173/CE, de 22 de marzo de 2010, por la que se modifica la Decisión 2008/457/CE de la Comisión de 5 de marzo de 2008 por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión 2007/435/CE del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países para el período 2007 a 2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios", por lo que se refiere a los sistemas de los Estados miembros de gestión y control, las normas de gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.23
16 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:104:0037:0039:ES:PDF 17 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:132:0011:0028:ES:PDF 18 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:085:0001:0004:ES:PDF 19 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:111:0020:0026:ES:PDF 20 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:026:0022:0023:ES:PDF 21 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0049:ES:NOT 22 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32010D0260:ES:NOT 23 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:075:0035:0036:ES:PDF
2.2.2.5. Control de la inmigración irregular y retorno
¾ Decisión de la Comisión 2010/70/UE, de 8 de febrero de 2010, por la que se modifica la Decisión 2008/458/CE por la que se establecen las normas de aplicación de la Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el período 2008-2013 como parte del programa general "Solidaridad y gestión de los flujos migratorios", por lo que se refiere a los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, las normas de gestión administrativa y financiera y la elegibilidad de los gastos de los proyectos cofinanciados por el Fondo.24
En materia de asilo e inmigración la legislación de la UE propuesta fue la siguiente:
¾ COM (2010) 6125: Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo por el que se crea una Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (FRONTEX);
¾ COM (2010) 9526: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos y la protección de las víctimas, por la que se deroga la Decisión marco 2002/629/JAI;
¾ COM (2010) 37927: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a
las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo estacional;
¾ COM (2010) 37828: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el marco de un traslado dentro de la misma empresa.
2.3 Evolución institucional
En lo que respecta a la estructura general del sistema político competente en materia de migración y asilo, todos los Estados miembros han descrito los principales ministerios con competencias en este ámbito. Puesto que se ofrece información más detallada sobre los contextos institucionales en el estudio de la EMN “The Organisation of Asylum and Migration Policies in the EU Member States”29, aquí únicamente se ofrece información sobre aspectos concretos de la evolución, como la creación de un nuevo Ministerio o de instituciones, organizaciones, órganos u otros agentes competentes en materia de migración y asilo, o la modificación de los organismos existentes, producidos en los Estados miembros en 2010.
Hubo cambios organizativos importantes en varios Estados miembros (Alemania, la República
Checa, la República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
24 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:036:0032:0033:ES:PDF 25 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0061:FIN:ES:PDF
26 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0095:FIN:ES:PDF y aprobado
como Directiva 2011/36/UE, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 15 de abril de 2011 (DO L 101, de 15.4.2011)
27 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0379:FIN:ES:PDF 28 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0378:FIN:ES:PDF
29 Se dispondrá de una actualización de este estudio de la EMN a principios de 2012. Estará disponible en
Hungría, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia), debido
en parte a los resultados de las elecciones de 2010 comentadas anteriormente.
La República Checa siguió el proceso de reorganización del Servicio de Policía de Extranjeros. Se retiraron a ese Servicio las competencias para la expedición de permisos de larga duración y la toma de decisiones sobre visados de larga duración y se confiaron al Ministerio del Interior, para reducir las cargas administrativas desde enero de 2011. Además, se cerraron siete direcciones regionales.
Finlandia planeó el cierre de 17 pequeñas estaciones fronterizas y de guardacostas entre
2010-2012, para reorganizarlas en unidades mayores y más eficaces. En Estonia, se completó en 2010 la más amplia reforma en el ámbito de la seguridad interior. En su virtud, se creó el Instituto de
Policía y Guardia de Fronteras, por fusión del Instituto de Guardia de Fronteras, Nacionalidad y Migraciones, el Instituto de Policía, la Policía Criminal Central y el Servicio de Protección Personal. Francia decidió una reorganización del Gobierno en 2010, en la que el Ministerio de Inmigración, Integración, Identidad Nacional y Desarrollo Solidario se sustituyó por la Secretaría General de Inmigración e Integración, dependiente del Ministerio del Interior, Ultramar, Entidades Locales e Inmigración. Este Ministerio asumió todas las competencias relativas al control de los
flujos migratorios, al desarrollo de iniciativas con los países de origen y a la promoción de la integración de los nacionales de terceros países que desean instalarse en Francia. En Alemania, tras las elecciones en el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia, las competencias en materia de integración pasaron del anterior Ministerio de Relaciones Intergeneracionales, Mujeres, Familia
e Integración al nuevo Ministerio de Trabajo, Integración y Asuntos Sociales. En Grecia, se
estableció en el Ministerio del Interior la Secretaría General de Política Migratoria, luego
rebautizada como Secretaría General de Población y Cohesión Social, con competencias en
materia de diseño, coordinación y gestión de las cuestiones de migración legal e integración social de los inmigrantes. En Irlanda, el Departamento de Justicia, Igualdad y Reforma Jurídica se convirtió en Departamento de Justicia y Reforma Jurídica, transfiriéndose las competencias en materia de igualdad a un nuevo Departamento de Comunidad, Igualdad y Asuntos Gaélicos. Este Departamento asumió además las competencias del Ministerio de Igualdad, Derechos Humanos e
Integración.
En Malta, la Corporación de Empleo y Formación, antes dependiente del Ministerio de Política
Social, pasó al Ministerio de Educación, Empleo y Familia. En los Países Bajos, las competencias
en cuestiones relativas a los nacionales de terceros países y a la integración se transfirieron al
Ministerio del Interior y Relaciones del Reino después de la elección del nuevo Gabinete. El Servicio de Inmigración y Naturalización (IND) pasó a depender del Ministerio de Inmigración y Asilo, salvo las materias relativas a la naturalización, que se adscribieron al mencionado Ministerio del Interior y Relaciones del Reino. En Letonia, la Oficina de Nacionalidad y Asuntos Migratorios
asumió las competencias del Consejo de Nacionalidad relativas al examen de las solicitudes de naturalización y a la concesión de la nacionalidad letona por naturalización. En Lituania, el
Ministerio del Interior aprobó una nueva estructura de la Unidad de Migración. En Eslovenia, la Dirección de Migración e Integración del Ministerio del Interior pasó a ser competente en materia
de asilo y migración. En Suecia, tras las elecciones, se suprimió el Ministerio de Integración e
Igualdad de Género en enero de 2011, transfiriéndose sus competencias en materia de integración
al Ministerio de Trabajo.
Se produjeron cambios ministeriales en la República Checa, la República Eslovaca, España y el
Reino Unido. En la República Checa, cambiaron después de las elecciones los titulares del
Ministerio del Interior, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Ministerio de Asuntos Exteriores. Se nombraron nuevos Ministros con competencias en cuestiones de migración y de asilo
en la República Eslovaca y el Reino Unido, y hubo también nuevos nombramientos en el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Foro de Integración Social de los Inmigrantes en España.
Aparte de las reestructuraciones del gobierno, se crearon en 2010 nuevos organismos, órganos e instituciones. Francia estableció en el Ministerio del Interior, Ultramar, Entidades Locales e
Inmigración una Secretaría General de Inmigración e Integración con varias Direcciones, entre
ellas la Dirección de Inmigración y el Servicio de Asilo. En Luxemburgo, se inició la reforma de la
Administración Laboral mediante la aprobación de un proyecto de ley para la creación de la Agencia de Desarrollo del Empleo, en sustitución de la antigua administración. Polonia estableció
un Comité de Inmigración, compuesto por juristas, expertos y científicos, encargados de abordar las cuestiones sobre migración.
En lo que respecta a los menores no acompañados, en Finlandia se inició la primera fase del nuevo sistema de gestión de casos de este tipo. Este sistema es una herramienta común para las autoridades competentes en los procesos relacionados con los inmigrantes y los nacionales de terceros países. Eslovenia creó un grupo de trabajo interdepartamental sobre menores no acompañados.
En lo que respecta a la evolución prevista, en Austria el Canciller Federal propuso la reforma de los procedimientos administrativos generales. La propuesta contempla la implantación de un sistema de tribunales administrativos de doble instancia, nueve de ellos en los Estados federados y otros dos a escala federal. Además, se prevé la creación de una Oficina Federal de Asilo y Migración, competente en primera instancia. Alemania propuso asimismo la creación de un Consejo
Consultivo Federal de Integración, compuesto por 32 miembros, para apoyar e informar al Comisario Federal de Migración, Refugiados e Integración. Su creación se preparó en 2010,
habiéndose presentado al público los planes correspondientes el 13 de enero de 2011.
A escala de la UE, la antigua Dirección General (DG) de Justicia, Libertad y Seguridad se escindió en julio de 2010 en dos DG independientes, uno de Asuntos de Interior con competencias, entre otras materias, sobre política de asilo y migración, y otra de Justicia y Derechos Fundamentales. Cecilia Malmström fue designada Comisaria responsable de Asuntos de Interior30 y Viviane Reding, Comisaria responsable de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía. 31 Esta división en dos DG reconoce la importancia cada vez mayor de las políticas de justicia y de asuntos de interior a escala de la UE y refleja los mecanismos empleados en los Estados miembros, en los que unas y otras competencias suelen repartirse entre dos órganos. Los últimos detalles de la evolución en materia de asilo y migración pueden encontrarse en el sitio web de Asuntos de Interior. 32
3. INMIGRACIÓN LEGAL E INTEGRACIÓN
Este apartado ofrece una visión de conjunto informativa de las políticas de los Estados miembros en materia de inmigración legal e integración. En cada subapartado, se ofrece información relativa primero a la evolución desde la perspectiva de la UE (Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y Programa de Estocolmo) y luego a la evolución adicional a escala nacional.
La información sobre la evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo sigue en gran parte la redacción del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al 2º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo, con algunas adiciones, actualizaciones y correcciones facilitadas por los PCN de la EMN después de su publicación en mayo de 2011.
30http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom 31http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding
Cada subapartado resume las políticas aplicadas distribuyéndolas en los siguientes epígrafes: Migración económica (apartado 3.1), Reagrupación familiar (apartado 3.2), Otros tipos de migración legal (apartado 3.3), Integración (apartado 3.4) y Nacionalidad y adquisición de la nacionalidad (apartado 3.5).
3.1 Migración económica
Se recogen en este apartado las novedades en el ámbito de la política de migración económica que se produjeron en 2010. En el apartado 3.1.1 se comentan las medidas adoptadas, en cumplimiento de los compromisos del Pacto y el Programa de Estocolmo, para aplicar políticas de migración laboral, reforzar el poder de atracción de la UE para los trabajadores altamente cualificados y facilitar la acogida de estudiantes e investigadores (fenómeno de la fuga de cerebros). El apartado 3.1.2 se ofrece una visión de conjunto de la evolución producida en los Estados miembros desde una perspectiva nacional. Por último, el apartado 3.1.3 ofrece una visión de conjunto de las estadísticas clave en materia de migración económica.
3.1.1 Evolución desde la perspectiva de la UE en el contexto del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y el Programa de Estocolmo
3.1.1.1. Aplicar políticas de migración laboral
Varios Estados miembros notificaron la adopción de nuevas políticas en 2010 (República
Eslovaca, Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos y Polonia). Entre otras materias, se adoptaron disposiciones fijando las condiciones
para la obtención de permiso de residencia en caso de ‘aportaciones profesionales excepcionales’ (Francia) y las condiciones para conceder a los nacionales de terceros países la exención del permiso de trabajo (Hungría), o introduciendo un nuevo régimen para la expedición de permisos de trabajo para los médicos no originarios del EEE contratados por el Servicio Público de Salud (Irlanda). En Finlandia se restableció una ley que había sido derogada por error y que concede a los nacionales de terceros países el derecho a disfrutar de medidas de apoyo al mercado de trabajo. Su aplicación se produjo con efectos retroactivos desde el 10 de mayo de 2010.
En Grecia, la política nacional de inmigración se dirigió principalmente a la gestión eficaz de los flujos migratorios legales, considerando la migración legal como un medio para satisfacer las necesidades del mercado de trabajo, en un esfuerzo por aumentar la competitividad de la economía nacional y promover una integración sin contratiempos de los migrantes de larga duración. En
Luxemburgo, tras un análisis de la situación económica nacional, se propusieron nuevas medidas
en abril de 2010 para mejorar la competitividad y garantizar la convergencia entre la política de migración y el déficit de mano de obra, teniendo en cuenta el sistema de preferencia de la Unión. En la actualidad, un Grupo de trabajo interministerial trabaja en una serie de recomendaciones para la aplicación de esas medidas. Además, se propuso un procedimiento de vía rápida aplicable a los nacionales de terceros países que presenten un interés económico para Luxemburgo y por el que se modifican los criterios financieros aplicables para la concesión del permiso de residencia.
En Letonia, entró en vigor una nueva ley que simplifica la expedición de permisos de trabajo para los nacionales de terceros países que trabajan por cuenta ajena o para los que desean acometer una actividad económica (después de haberla iniciado en el último año). En los Países Bajos se aprobó el proyecto de ley de política migratoria moderna, que establece procedimientos de acogida rápidos, eficaces y flexibles para los nacionales de terceros países que llegan por razones económicas.33
Polonia adoptó un Plan de Acción Nacional de Empleo que prevé la adopción de una política
33 Aún no ha entrado en vigor.
