LA ADMInIStrACIÓn trIbutArIA En LA ÉPoCA

las nuevas tecnologías han ido condicionando la evolución de los sistemas fiscales, así como la actuación de las administraciones tributarias al frente de ellos. Si a partir de los años noventa del siglo pasado se puso de manifiesto la dificultad de gravar un capital cada vez más móvil, provocando una bajada generalizada en los tipos impositivos que lo gravaban, los devastadores efectos que la Gran Recesión ha tenido sobre las finanzas públicas han provocado que los países intenten proteger sus sistemas fiscales de prácti- cas de elusión fiscal que les ocasionan importantes pérdidas recaudatorias. No obstante, y como gran novedad frente a situaciones pasadas, la actuación ante esta problemática internacional se lleva a cabo principalmente mediante la colaboración internacional³. En efecto, el programa BEPS (que toma el nombre de las siglas en inglés de Base erosion and profit shifting) se inicia en 2012 tras una reunión del G20 en la que se solicita a la OCDE la elaboración de un informe sobre las prácticas de planificación fiscal que redun- dan en la erosión de bases imponibles y en el traslado de beneficios a jurisdicciones más ventajosas en términos tributarios. En octubre de 2015, la OCDE publicó el informe final con 15 áreas centrales del Plan BEPS definidas para proteger los sistemas fiscales nacio- nales de prácticas de elusión y sobre el cual, en la actualidad, más de 100 países están colaborando en su aplicación. En definitiva, frente a un problema global que afecta a un elevado número de países, y con la finalidad de que los beneficios efectivamente se declaren allí donde se llevan a cabo las actividades económicas que los generan y donde se crea valor, se sigue principalmente también una estrategia global.

3 Algún país, como el Reino Unido o Australia, también ha adoptado medidas unilaterales como la introducción del denominado impuesto sobre beneficios desviados. Ver Rodríguez Márquez (2017) para un análisis de este.

En este contexto, la integración de las tecnologías digitales en la vida cotidiana de per- sonas, empresas y administraciones, proceso conocido como digitalización, está supo- niendo una revolución en las sociedades actuales, cuyo alcance aún resulta difícil de evaluar. La digitalización tiene implicaciones de largo alcance en muchos ámbitos de la economía, como el sistema educativo, el mercado laboral, los mercados financieros y los gobiernos, y lógicamente también incide en la política fiscal y en los sistemas fiscales internacionales (Fuest, 2018). Así, la digitalización permite a numerosas empresas operar y vender electrónicamente en muchas jurisdicciones sin tener ninguna presencia física en las mismas como sucede, por ejemplo, cuando sus clientes se descargan música o películas, o participan en redes sociales. Y la ausencia de presencia física cuestiona los principios básicos de la fiscalidad internacional que, en general, requieren de dicha pre- sencia en una jurisdicción para que las empresas tengan que tributar en dicho territorio por los beneficios allí obtenidos. La Comisión Europea, consciente de la importancia del tema, publicó en 2017 la Comunicación Un sistema impositivo justo y eficaz en la Unión Europea para el Mercado Único Digital (Comisión Europea, 2017), en la cual se destaca la necesidad de disponer de un marco fiscal moderno para aprovechar las oportunidades del sector digital, garantizando al mismo tiempo una fiscalidad justa. Como bien señala García-Herrera (2018), los dos principales retos existentes en este ámbito son: dónde se pagan los impuestos (el nexo o criterio de sujeción) y qué se grava (cómo se determina el valor generado en los nuevos modelos de negocio digitales basados en activos, datos y conocimientos intangibles). En consecuencia, la digitalización plantea retos en los sis- temas fiscales y a sus administraciones tributarias. Ahora bien, la digitalización también permite tener acceso de manera rápida y sencilla a una cantidad enorme de información que hasta ahora resultaba impensable poder disponer de ella. Una cuestión fundamen- tal que determina los sistemas fiscales es la asimetría que se produce entre contribuyentes y Administración tributaria en la información disponible (Slemrod, 2015). Gracias a las nuevas tecnologías, las administraciones públicas pueden hacer un seguimiento y grabar información sobre infinidad de operaciones y transacciones realizadas por empresas e individuos. Esta información permite mejorar la política fiscal de los gobiernos, redu- ciendo los costes de administración y cumplimiento de los impuestos, de los programas de gasto social y, en general, de gestión de las finanzas públicas (Gupta et al., 2017).

Asimismo, la enorme cantidad de información disponible puede permitir a las adminis- traciones tributarias ser más eficaces a la hora de asegurar el cumplimiento fiscal. Jacobs (2017) señala que la digitalización permitiría mejorar el grado de cumplimiento porque un mayor uso en los métodos de pago electrónicos permite disponer de gran información sobre el consumo de los individuos, de manera que se pueda comprobar si sus gastos son coherentes con el nivel de ingresos declarados, o porque puede facilitar la creación e interrelación de registros internacionales sobre propiedades y rentas del capital.

En consecuencia, la revolución digital supone un nuevo reto al que los países tienen que hacer frente y que puede condicionar en gran manera la evolución de los sistemas fiscales, y de sus administraciones tributarias, durante las próximas décadas. Estamos ante un reto global que, principalmente, requiere de respuestas globales que únicamente se pueden adoptar mediante un reforzamiento de la cooperación entre países y organismos interna-

83

CAPÍTULO III: DIseñO InsTITUCIOnAL, DesCenTrALIzACIón y gesTIón TrIbUTArIA

cionales. Deben analizarse los principios fundamentales de la fiscalidad internacional para valorar cómo proceder en la situación actual: ¿se adapta el concepto de establecimiento permanente añadiendo a la tradicional presencia física la presencia digital, o bien se opta por una vía más radical y se sigue como criterio de sujeción el lugar donde los consumi- dores o accionistas de las empresas están situados en lugar de atender al lugar donde está presente la producción? (Devereux y Vela, 2017). En marzo de 2017, el G20 encargó a la OCDE la elaboración de un informe sobre las implicaciones de la digitalización en la fiscalidad, informe que está previsto publicar en 2020 y del cual, en abril de 2018, se ha avanzado una primera versión provisional con el beneplácito de más de 110 miembros de los países que están cooperando en el marco de BEPS. Los países están de acuerdo en la necesidad de revisar los criterios de sujeción que definen el nexo con una determinada jurisdicción y las reglas de atribución de beneficios, conceptos fundamentales para deter- minar la parte de los beneficios de las empresas multinacionales que tributarán en una determinada jurisdicción. De momento, no existe un consenso entre ellos sobre cómo lograr dicho objetivo (OCDE, 2018)⁴.

El diseño de los impuestos y la definición de los principios básicos de la fiscalidad inter- nacional resultan fundamentales para el futuro de los sistemas fiscales y, por ende, del sector público, pero para que los avances sean efectivos se requiere, sin duda, reforzar la cooperación entre las diferentes administraciones tributarias responsables de aplicar correctamente los sistemas fiscales. En este sentido, la OCDE y el G20 aprobaron en 2014 un estándar común de comunicación de información, más conocido por sus siglas en inglés CRS (Common Reporting Standard), que debe ser la base para el intercam- bio automático anual de información sobre cuentas financieras. El intercambio debe permitir a las administraciones tributarias disponer de forma periódica de información fiscal de las inversiones o posiciones de sus contribuyentes residentes en instituciones financieras situadas en el extranjero. Con el objetivo de materializar el intercambio, se ha desarrollado un acuerdo multilateral entre autoridades competentes sobre CRS que a partir de septiembre de 2018 ha de permitir a más de 100 jurisdicciones intercam- biar información⁵. Si bien el acuerdo es multilateral, su aplicación práctica requiere de acuerdos bilaterales entre las jurisdicciones que van a intercambiar la información, habiéndose firmado en agosto de 2018 ya más de 3.200 acuerdos⁶. Estos números nos dan una idea de la complejidad jurídica asociada al mismo.

4 En el Informe provisional también se analizan medidas interinas que algunos países han ido introduciendo de manera unilateral al considerar necesaria una actuación rápida para lograr que los beneficios de las multinacionales que prestan servicios digitales tributen. En particular, se analiza la introducción de impuestos especiales sobre determinados servicios digitales.

5 El número de jurisdicciones que participan en la convención multilateral de asistencia administrativa mutua en asuntos fiscales, desarrollada por la OCDE y el Consejo de Europa en 1988, y que es el instrumento legal básico para el intercambio de información, tanto a demanda como automático, alcanza en agosto de 2018 la cifra de 125 países.

6 La lista actualizada de acuerdos se publica por la OCDE: http://www.oecd.org/tax/automatic-exchange/

international-framework-for-the-crs/exchange-relationships/. En agosto de 2018 España ha firmado ya 65 acuerdos.

En el ámbito de la Unión Europea, el desarrollo del acuerdo ha requerido la modifica- ción de la Directiva 2011/16, que regula la cooperación administrativa en fiscalidad, mediante la Directiva 2014/107 que establece obligatoriedad del intercambio automá- tico de información en el ámbito de la fiscalidad.

En síntesis, estamos ante retos globales que afectan a todos los sistemas fiscales y al conjunto de las administraciones tributarias. Sin duda, es importante analizar el diseño institucional que cada país adopta a la hora de organizar su Administración tributaria, como haremos a continuación, pero no debe olvidarse que una parte importante de la problemática es común en todos los países. Cómo puede encajar mejor el diseño institucional en este contexto cambiante también debe tenerse presente, y es lo que hacemos a continuación.