El grado de autonomía tributaria en el sistema común

En el ámbito de la Unión Europea, el desarrollo del acuerdo ha requerido la modifica- ción de la Directiva 2011/16, que regula la cooperación administrativa en fiscalidad, mediante la Directiva 2014/107 que establece obligatoriedad del intercambio automá- tico de información en el ámbito de la fiscalidad.

En síntesis, estamos ante retos globales que afectan a todos los sistemas fiscales y al conjunto de las administraciones tributarias. Sin duda, es importante analizar el diseño institucional que cada país adopta a la hora de organizar su Administración tributaria, como haremos a continuación, pero no debe olvidarse que una parte importante de la problemática es común en todos los países. Cómo puede encajar mejor el diseño institucional en este contexto cambiante también debe tenerse presente, y es lo que hacemos a continuación.

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observamos que su peso se reduce al 48,5% del total de recursos. Y, si únicamente con- sideramos aquellos tributos administrados por las CC.AA., este porcentaje cae hasta el 13%. En consecuencia, el grado de autonomía financiera no es en realidad tan elevado como aparentemente podría parecer y es, en el ámbito de la Administración tributaria, donde el recorrido para su mejora resulta más amplio.

La autonomía financiera se suele considerar como un elemento fundamental para que la toma de decisiones sobre el gasto público sea eficiente. Es el conocido proceso de rendición de cuentas, en virtud del cual los ciudadanos deben percibir tanto los benefi- cios (el gasto público) como el coste (los impuestos) que las decisiones de los gobiernos les ocasionan para así valorar correctamente las políticas públicas desarrolladas⁸. Y cuando se crea un nuevo nivel de gobierno, como sucede en España con el desarrollo de las comunidades autónomas desde los años ochenta, resulta especialmente relevante que los ciudadanos conozcan las competencias atribuibles a cada gobierno. Las diversas reformas de los sistemas de financiación, en particular las tres últimas, incidieron en gran parte en la autonomía financiera, ampliando la cesta de impuestos cedidos y el poder tributario asignado.

Sin embargo, estos cambios no han supuesto el avance que cabía esperar en el ámbito de la corresponsabilidad fiscal. En efecto, cuando a los ciudadanos se les ha preguntado cada año a qué Administración creen que pagan el IRPF, durante el periodo 2014-2017 solo una de cada cinco personas contesta correctamente que una parte al Gobierno central y otra a la comunidad autónoma (gráfico 3.1), siendo muy mayoritario el número de personas que creen que todo se paga al Gobierno central (un 56%) (Centro de Investigaciones Sociológicas, varios años)⁹. Esto en relación con el IRPF, el impuesto sin duda más representativo de los sistemas fiscales modernos, cuyo rendimiento está cedido en un 50% y constituye la fuente principal de financiación de las CC.AA. (cerca de 38.000 millones en 2016), para el cual todas las CC.AA. han aprobado su propia tarifa general que presenta diferencias considerables entre regiones¹⁰ y el número total de deducciones autonómicas llega a 185, con una media de algo más de 12 por comu- nidad. Además, sorprende que el grado de conocimiento no ha ido mejorando durante los últimos años: en 2005, cuando un tercio de la recaudación del IRPF ya estaba cedida, un 22% de los encuestados contestaba correctamente a la pregunta (Área de Sociología

8 Para que la rendición de cuentas sea efectiva en la literatura también se señala la importancia de mantener una restricción presupuestaria firme, de manera que tanto gobernantes como ciudadanos tengan una expectativa clara de que los costes de una mala gestión presupuestaria recaerá sobre ellos (Rodden, Eskeland y Litvack, 2003).

9 La pregunta literal en el cuestionario del CIS es: Con respecto a los siguientes tributos, ¿a qué Administración cree Ud. que se pagan: al Gobierno central en su totalidad, a la comunidad autónoma en su totalidad, una parte al Gobierno central y otra parte a la comunidad autónoma o al ayuntamiento en su totalidad?

10 En 2017, la suma de las tarifas generales autonómica y estatal ofrece una horquilla que varía, en el caso del tipo marginal mínimo, del 19% al 21,5%, y en el máximo entre el 43,5% y el 48%, tipos además que se aplican sobre tramos diferentes de base.

Tributaria, 2006). Los resultados oscilan ligeramente según los años (por ejemplo, 17%

en 2007; 15% en 2010), pero no se observa una tendencia de mejora del grado de conocimiento.

En lo que atañe a los impuestos especiales, el porcentaje de ciudadanos que contestan correctamente que una parte o toda la recaudación corresponde a las CC.AA. asciende únicamente al 15% y, en el caso del IVA únicamente un 12% de los encuestados sabe que paga una parte al Gobierno central y otra a la comunidad autónoma (grá- fico 3.1). Un 66% de los encuestados creen que todos los impuestos especiales se pagan al Gobierno central y un 62% en el caso del IVA, a pesar de que el porcentaje de los rendimientos cedidos en el caso de los primeros es del 58% o del 100%, según los impuestos, y que el IVA está cedido en un 50%.

Los resultados de las encuestas sobre conocimiento tributario demuestran que el nivel de cultura fiscal en nuestro país es bastante bajo. Cuando la pregunta en las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) se formula sobre el IBI, impuesto histó- ricamente local y considerado como muy perceptible, un 37% de las respuestas durante el periodo 2014-2017 fueron correctas, porcentaje muy superior a las correctas en el IRPF, IVA o impuestos especiales, pero este resultado no deja de significar que un 63%

GRÁFICO 3.1

PorCEntAJE MEDIo DE rESPuEStAS CorrECtAS (2014-2017): CC.AA. DE rÉGIMEn CoMÚn

20 15 12

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IRPF IIEE IVA

Notas: Datos referidos a las respuestas de ciudadanos de las CC.AA. de régimen común.

En los impuestos especiales se ha considerado correcto cuando se responde que el impuesto se paga tanto a la comunidad autonómica en su totalidad como cuando se contesta que una parte al Gobierno central y otra a la comunidad autónoma.

Fuente: Cálculos propios a partir de encuestas del CIS.

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de los ciudadanos no sabe a quién se paga el IBI o cree que se paga al Gobierno central o a la comunidad autónoma. El único impuesto que una mayoría de ciudadanos espa- ñoles conoce bien a quien se paga es el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, con un 53% de respuestas correctas.

En definitiva, el grado de conocimiento de la autonomía tributaria de las CC.AA. por parte de los ciudadanos españoles, es bajo. A pesar de los cambios legales introducidos en el sistema de financiación desde hace ya bastantes años, la mayoría de ciudadanos españoles cree que los impuestos se pagan únicamente al Gobierno central. Los ciuda- danos no perciben a las CC.AA. como sujetos activos de los impuestos. En este sentido, la terminología legal de impuestos “cedidos”, no ayuda a su visualización: quizá tuvo sentido al inicio del proceso descentralizador, pero denota que no estamos ante una estructura fiscal de un sistema federal (Durán Cabré y Esteller Moré, 2017). Cuando los porcentajes de “cesión” son iguales o superiores al 50%, parece que reflejaría mucho mejor la realidad y permitiría visualizar más la responsabilidad tributaria autonómica hablar de impuestos “compartidos”. O, incluso, si se quiere visualizar mejor, se podría hablar de impuesto estatal sobre la renta y de impuesto autonómico sobre la renta, aunque las bases de los impuestos fueran iguales, como en la actualidad.

Reforzar el papel de las CC.AA. en la administración de los impuestos, como veremos a continuación, también ayudaría a mejorar la percepción de la autonomía tributaria en poder de las comunidades.

3.2. El papel de las CC.aa. de régimen común en la administración